Sentencia Administrativo Nº 243/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 249/2013 de 03 de Junio de 2015

Encabezamiento

RECURSO Nº 249/13

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

S E N T E N C I A Nº 243/2015

Presidente

D. José Martínez Arenas Santos

Magistrados

D. Luis Manglano Sadá

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En Valencia a tres de junio de dos mil quince.

Visto el recurso interpuesto por Doña Paloma representada por la Procuradora Doña Laura Rubert Raga y asistida por Letrado, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 23-1-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 18- 10-12 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales habiendo sido parte demandada la Generalidad Valenciana, asistida y representada por Letrado de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia anulando los actos impugnados y reconociendo el derecho a percibir la cantidad de 39.354 E por los tres años de cuidados a su fallecido padre -persona dependiente- y más sus intereses legales y condena en costas a la Administración.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho.

TERCERO.-No se recibió el proceso a prueba, y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 3-6-2015, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.-En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 23-1-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 18-10-12 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

Sostiene la actora que, incomprensiblemente, la Administración ha demorado de forma injustificada la aprobación del correspondiente PIA, siendo que su padre -del que era cuidadora- tenía reconocida Dependencia Severa; y que proceden las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar por ser este el servicio procedente y preferente, tal y como se concretó en la Propuesta de PIA, y ello con efectos desde la fecha de la solicitud de la situación de dependencia, pues la demora en culminar el procedimiento y la falta de Resolución sólo son imputables a la Administración.

Calcula la cantidad procedente sobre la base de las tablas salariales de empleadas de hogar que adjunta.

La demandada solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.-Previo al examen de la cuestión de fondo, procede que nos remitamos a los antecedentes obrantes en el expediente administrativo, de los que resulta:

-en 23-1-2009, D. Adrian , padre de la actora, interesó el reconocimiento de situación de dependencia, acompañando:

*Informe de Salud para el reconocimiento de la situación de dependencia de 21-1-2009 con el siguiente diagnóstico:

'Otra disnea y alteración respiratoria. Electrocardiograma (ecg. Ekg.) anormal. Isquemia cerebral transitoria no especificada. Hipertensión esencial. Dispepsia y otras alter. especif. del funcionam. del estómago. Utilización de medicamentos durante largo tiempo. Bronquitis crónica obstructiva. Osteoartrosis/enf. Afines. Neoplasia maligna de la vejiga'.

-del baremo de valoración de los grados y niveles de dependencia fechado en 6-7-2009, resultaban 38 puntos(Grado 1 Nivel 1).

-con fecha 10-12-2009 solicitó revisión, por agravamiento, acompañando el correspondiente informe médico.

-Por Resolución de 18-12-2010 se le reconoció la situación de dependencia en Grado 1 Nivel 1, con carácter permanente, y que le corresponderían los servicios y prestaciones de l art. 2 del Dec. 727/07 y 3 de la Orden de 5-12-2007, a determinar en el momento de aprobación del PIA.

Fue notificado en 5-2-2010.

-por diligencia de 4-1-2010 del Jefe de Área de Atención a la Dependencia se hacia constar que no era necesario completar datos sobre el informe social, procediendo pasar al trámite de emisión de dictamen técnico. Y resolución de situación de dependencia.

-no consta ningún trámite encaminado a la aprobación del correspondiente PIA.

-el 31-3-2011 solicitó nueva revisión, acompañando informe médico del que resultaba:

'Hiperplasia de próstata no especificada, sin obstrucción urinaria ni otros síntomas de tracto urinario inferior (stul).

*Estreñimiento.

*Cistitis.

*Bronquitis crónica obstructiva con exacerbación aguda.

*Enfermedad cardíaca isquémica crónica sin especificar.

*Otra quimioterapia profiláctica.

*Disnea y alteraciones respiratorias.

*Electrocardiograma (ecg. Ekg.) anormal.

*Dispepsia y otras alter. especif. del funcionam. del estómago.

*Hipertensión esencial.

*Isquemia cerebral transitoria no especificada.

*Utilización de medicamentos durante largo tiempo.

*Bronquitis crónica obstructiva.

*Osteoartrosis/enf. afines.

*Neoplasia maligna de la vejiga'.

-el órgano Técnico de Valoración de la Situación de Dependencia en 20-6-2011, concluyó una Puntuación global 88; situación de dependencia Grado 3, Nivel 1,con base al siguiente diagnóstico:

*Hiperplasia de la próstata.

*Enfermedad pulmonar obstructiva crónica. No especificada.

*Enfermedad isquémica crónica del corazón. No especificada.

*Hipertensión esencial (primaria).

*Isquemia cerebral transitoria. Sin otra especificación.

*Artrosis. No especificada.

*Tumor maligno de la vejiga urinaria.

Y que precisaba de los siguientes cuidados: 'personales, familiares y sociales, en orden a conseguir la máxima autonomía personal y la incorporación más activa posible a la vida comunitaria'.

-el informe social para el reconocimiento de la situación de dependencia emitido en 28-7-2011 concluía la necesidad de concurso de tercera persona, que las condiciones de la vivienda eran adecuadas, que se había producido un agravamiento de su situación, que era ayudado por una de sus hijas -la aquí actora-, que el apoyo familiar era diario y que tenía disponibilidad para cubrir las atenciones que precisaba a cualquier hora, que la intensidad de los cuidados era de más de 160 horas mes, que consideraba procedente que continuara residiendo en su hogar con ayuda de su dicha hija.

Indicaba en tal sentido: ' Paloma ... reúne idoneidad y convive en el mismo domicilio. Viene prestando cuidados desde hace dos años. Fecha de inicio de los cuidados: Julio de 2009'.

-en 16-12-11 la Dº General de Acción Social, Mayores y Dependencia Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia, resolvió el reconocimiento de dicho Grado 3 con Nivel 1 con carácter PERMANENTE, estableciendo en el punto 2:

'En cuanto al Programa Individual de Atención, se estará a lo dispuesto por la Ley 39/2006... y al Decreto 18/2011 de 25 de febrero del Consell...

En caso de que esta modificación de Grado/Nivel produzca una variación sustancial en los factores considerados para la elaboración o aprobación de su Programa Individual de Atención, que suponga una incidencia relevante sobre las condiciones de reconocimiento y disfrute de los servicios y prestaciones, la Conselleria revisará de oficio dicho Programa, a fin de adecuarlo a la nueva situación de dependencia'.

-La notificación, según consta en la cartulina de acuse de recibo, se practicó en 3-1-2012.

-Tras dicha notificación no consta ninguna diligencia por parte de la Administración y sí el fallecimiento de la persona dependiente, lo que determinó el archivo por Resolución de la Dº General fechada en 18-10-2012.

-Recurrida en alzada por la hoy actora, fue desestimada con base a idéntico razonar: 'Que en la masa hereditaria no existe título jurídico derivado del expediente administrativo'.

SEGUNDO.-El actor, en esta vía Jurisdiccional, reproduce, en síntesis la argumentación formulada en vía administrativa, insistiendo en que la demora injustificada de la Administración y sólo ella, fue la causante de que el procedimiento no culminara con resolución expresa; añadiendo que la prestación por cuidados en el entorno familiar lo es para el cuidador, en pago o retribución a sus atenciones y cuidados a la persona dependiente.

Ha de reconocerse la razón a la actora pues es evidente que no hay razón que justifique la demora de la Administración la aprobación del PIA determinando los servicios y/o prestación económicas de que sería acreedora la persona dependiente.

Y ello, sin que la Administración haya evidenciado ni puesto de manifiesto la concurrencia de circunstancias excepcionales que sirvan a justificar la dicha demora.

Numerosas disposiciones de la L. 39/2006 de Dependencia evidencian la preocupación por la 'agilidad' en la tramitación de los correspondientes expedientes, que determina específicamente los plazos de resolución (con fase de determinación del grado y nivel de dependencia y con fase de determinación de servicios y prestaciones inherentes), así como los efectos de la falta de Resolución en plazo, incluída la posibilidad de ampliación de plazos -justificadamente- y de la falta de resolución en plazo legal:

Dispone así el art. 10:

"1.- La persona titular de la Secretaría Autonómica de Bienestar Social de la Consellería de Bienestar Social, basándose en el dictamen técnico, dictará resolución expresa, según sea procedente, sobre el reconocimiento de la situación de dependencia, con los servicios o prestaciones que correspondan al solicitante según el grado y nivel de dependencia reconocido.

2.- El plazo máximo para resolver y notificar la resolución que recaiga en el procedimiento regulado en este decreto será de seis meses, computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud en cualquiera de los registros citados en el artículo 8 de este decreto.

El cómputo de dicho plazo podrá suspenderse en los supuestos establecidos en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992).

3.- Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo indicado en el número anterior en los supuestos establecidos en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992).

4.- El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio".

Añade el párrafo 6:

'El vencimiento del plazo mencionado sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo'.

Por lo que se refiere al Programa Individualizado de Atención (donde se concretan los servicios y prestaciones a que la persona dependiente tendría derecho) establecía:

'En el marco del procedimiento del reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones correspondientes, los servicios sociales especializados, con el concurso de los servicios municipales de atención a la dependencia, establecerán un Programa de Atención Individual en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado y nivel, con la participación previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas de la persona beneficiaria, y en su caso, de su familia o entidades tutelaresque la represente'.

Por su parte, el Dec. 18/11 de 25-2 que regula el procedimiento para reconocer el derecho a prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia, dispone en su art. 11, sobre aprobación de PIA:

'1. En base a la documentación aportada, en particular la referenciada en los arts. 7.3 f) y 7.3 g) y del grado y nivel de dependencia reconocido, será elaborada una propuesta de Programa Individual de Atención. El resultado de dicha propuesta será notificado al interesado junto con la resolución del grado y nivel para que en el plazo de quince días formule, en su caso, las alegaciones que estime pertinentes.

2. Caso que dicha propuesta sea coincidente con la preferencia expuesta por la persona interesada, transcurrido aquel plazo sin haber sido formuladas alegaciones, se emitirá la Resolución aprobando el Programa de Atención Individualizada'.

Y el nº 3 del mismo precepto establece que la Resolución en que se determinen los servicios o prestaciones que correspondan a la persona beneficiaria, según su grado y nivel de dependencia, surtirá efectos desde la aprobación del PIA.

Añadiendo el nº 4 del precitado art. 11 que la resolución aprobatoria del PIA habrá de dictarse y notificarse en plazo máximo de 6 meses desde la fecha de registro de entrada de la solicitud de dependencia .

Finalmente, el nº 6 del mismo art. Se refiere a los efectos de la falta de Resolución en plazo, al indicar de forma taxativa que 'si transcurrido el plazo indicado no se hubiera resuelto en cuanto al servicio o prestación, el derecho se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses' .

En este punto el Sindic de Greuges en sus numerosas recomendaciones y sugerencias -surgidas ante las quejas de los efectados- viene indicando que 'la falta de cumplimiento de los plazos para resolver expedientes conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto; añadiendo que con ello se vulnera la previsión contenida en el art. 42.2 de la L. 30/92 que determina el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Y añade que el art. 47 del mismo texto establece que la observancia de los plazos es obligatoria; y el 41 obliga a la adopción de las medidas que remuevan los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos.

TERCERO.-Pues bien, en nuestro caso, incomprensiblemente, no se completó el procedimiento con la aprobación del correspondiente PIA, pese a la situación de dependencia severa del Sr. Paloma , y pese a que el informe social consideraba adecuada y acorde a las circunstancias la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, con conformidad del beneficiario y de la persona designada como cuidadora (su hija), que ya venía realizando dichas funciones.

Además, en cumplimiento de sus obligaciones y formalidades exigidas por la normativa ya citada, remitió y presentó ante la Administración cuanta documentación le fue requerida al objeto de que se consumara el dictado de la resolución aprobatoria.

Y tal prestación -lo cual decimos a mayor abundamiento-, no se ha mostrado ni incongruente ni arbitraria con la situación de dependencia reconocida y las circunstancias o hechos determinantes a tener en cuenta.

El art. 18 de la L. 39/2006 establece al respecto:

'Excepcionalmente, cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno familiar, y se reúnan las condiciones establecidas en el artículo 14.4, se reconocerá una prestación económica para cuidados familiares'.

Dichas condiciones del art. 14.4, son:

- condiciones adecuadas de convivencia.

-condiciones adecuadas de habitabilidad de la vivienda.

- queasí lo establezca su Programa Individual de Atención.

De otro lado, la 'excepcionalidad' a que alude el art. 18 de la L. 39/2006 ha de ponerse en relación con las circunstancias del caso, en el fundamental marco de los intereses de la persona dependiente y de los objetivos que la L. 39/2006 contempla: promoción de la autonomía personal e incorporación más activa a la vida comunitaria.

De manera ha de destacarse, que no es el hecho -puro y simple- de la inexistencia de centros asistenciales y/o empresas de asistencia a domicilio en el municipio, lo que determina la procedencia de autorizar los cuidados no profesionales; sino que, aún existiendo aquellos, se revele de mayor interés la opción del cuidador no profesional, siempre, eso sí, que concurran los requisitos establecidos en el ordenamiento, requisitos que en nuestro caso son concurrentes, así como la procedencia de los cuidados en el entorno familiar.

Ello sentado, y habida cuenta que en nuestro caso, la asistencia por cuidador no profesional se revela adecuada a las necesidades del beneficiario(de hecho venía siendo atendida en el domicilio por el hijo, designado cuidador) y preferente según su elección.

Siendo ello así, la prestación procedente será la ayuda económica por cuidados en el entorno familiar, pues las circunstancias fácticas (condiciones de habitabilidad de la vivienda y de convivencia) concurren en el supuesto, cual revela el informe de la Trabajadora Social -F. 43 y ss.- al decir que las condiciones de la vivienda son adecuadas y que dispone de instalaciones aceptables para desarrollar las actividades propias de la vida domiciliaria.

La prestación económica será la que se determine en ejecución de Sentencia, pues en este punto la actora se remite a las tablas salariales de las empleadas de hogar 2010, que nada tiene que ver con la prestación o ayuda por cuidados en el entorno familiar.

Y habrá de retrotraerse a 23-1-2009 -fecha de la primera solicitud -sin reducción, ni aplazamiento-como ya esta Sala viene estableciendo-, atendidos los dos periodos de dependencia (Grado 1 Nivel 1 desde dicha fecha; y Grado 3 Nivel 1 desde 31-3-2011).

Entiende, además, la Sala que procede el abono de intereses de demora, en orden a la reparación íntegra del perjuicio causado, vinculados al restablecimiento de la situación jurídica individualizada conculcada.

CUARTO.-Procede, a mayor abundamiento, significar que el destinatario de la prestación no es otro que el cuidador/a, en razón de los cuidados prestados a la persona dependiente y en razón de ello.

No en vano la prestación económica que venimos analizando lo es 'por cuidados en el entorno familiar' y 'ayuda a cuidadores no profesionales', como compensación a una tarea vinculada a promoción de la autonomía personal de los dependientes, objetivo fundamental de la Ley de Dependencia.

De ahí la condición de 'interesado' de la actora, a título propio y en términos reconocidos en el art. 31 de la L. 30/92, según el cual 'se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales y colectivos.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la Resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Baste recordar que el TS ha definido el interés legítimo (entre otras, Ss. de 1-7-1985 y 14-7-1988) como el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando con motivo de la persecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato; o que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficio o perjuicio se produzcan por vía indirecta o refleja.

A ello ha de añadirse que la jurisprudencia, si bien no reconoce la legitimación fundada en el mero interés por la legalidad, o en motivos extrajurídicos, susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados del interés auténticamente legitimador objeto de protección legal ( S. de 12-4-1991 ), sí ha ido reconociendo como incluíbles en el concepto de interés legitimador beneficios tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales; y, asimismo, además de los personales o individuales, los colectivos y los difusos. Y recordar, en fin, que en relación a estos últimos se acepta como posible la modalidad del ejercicio individual y no sólo colectivo, justificada por el hecho de que el ciudadano que ejercita la defensa de un interés difuso está en ocasiones defendiendo su propio círculo vital afectado, al proyectarse aquel interés sobre su esfera personal.

De otro lado ha de significarse que no puede confundirse la carácter personal del derecho de las personas dependientes a la promoción de la autonomía personal y adopción por la Administración de las medidas a ello encaminadas,con el derecho a compensación por la asistencia prestada por un tercero, más, cuanto que el Ordenamiento regula dicha asistencia y prevé dicha compensación.

A mayor abundamiento procede la cita del art. 87. 2 de la L. 30/92 -a veces citado por la Administración demandada para fundamentar la procedencia de archivar el procedimiento, ante el fallecimiento de la persona dependiente-, según el cual:

'también producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad materialde continuarlo por causas sobrevenidas. La Resolución que se dicte, en todo caso, será motivada'.

Según autorizada doctrina hay imposibilidad material cuando el fin perseguido -por el procedimiento- no puede ya consumarse, no se puede obtener su cumplimiento.

Se cita, entre dichas causas sobrevenidas, la muerte del interesado que extinguirá el procedimiento iniciado cuando la actuación del interesado en el mismo lo sea en base a derechos o intereses de carácter estrictamente personal, intransmisible a herederos o causahabientes.

De no ser así, el procedimiento puede continuarse con los herederos o causahabientes.

Y se alude también a la 'modificación de la situación jurídica de los interesados', en cuyo caso hay terminación si el derecho o interés en base al cual se actúa tuviese carácter personal e intransmisible a los derechos de los causahabientes.

Pues bien, y concluyendo, por más que pueda considerarse que las prestaciones y servicios previstos en la L. 39/2006 se encaminan a la consecución de la máxima autonomía de la persona dependiente, ello no significa de suyo que el fallecimiento del beneficiario extinga el derecho al abono de una prestación económica que ya había se había generado por el reconocimiento de la situación de dependencia y el inicio de la prestación del servicio correspondiente (cuidados en el entorno familiar).

Así las cosas, ha de tacharse, además, carente de fundamentación adecuada -cuanto menos- a las Resoluciones de la Administración, denegando efectos retroactivos a la prestación económica para cuidados en el entorno familiary apoyo a cuidadores no profesionalescon grado de dedicación a la persona dependiente completo (más de 160 horas), cuando las Resoluciones impugnadas dicen que en la masa hereditaria no existe título jurídico derivado del expediente administrativo que conlleve derechos económicos de los herederos.

Ha de significarse, además, que en nuestro caso, y aun cuando la demanda haya sido interpuesta por la hija de quien fuera declarado en situación de dependencia, no puede desconocerse que la prestación cuya retroactividad se solicitara se califica como prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

QUINTO.-Conforme al art. 139 de la Ley Reguladora , y por ser parcial la estimación del recurso, no procede hacer imposición de costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Estimaren parteel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Paloma representada por la Procuradora Doña Laura Rubert Raga y asistida por Letrado, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 23-1-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 18-10-12 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

2.- Anularlas por contrarias a derecho, reconociendo como situación jurídica individualizada su derecho a percibir la prestación por cuidados en el entorno familiar a determinar en ejecución de Sentencia, de conformidad con las bases determinadas en el FD 3º, y más sus intereses legales, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones.

3- No hacer imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que es firme, y de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION .- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.