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05/03/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 243/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 3708/2017 de 19 de Febrero de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Febrero de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 243/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100047
Núm. Ecli: ES:TS:2020:533
Núm. Roj: STS 533:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 19/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3708/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/02/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 3708/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 19 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 3708/2017, interpuesto por el Servicio Gallego de Salud, representado por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistido por Letrado de sus Servicios Jurídicos, y por don Gregorio, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Silvia Barreiro Teijeiro y asistido del letrado don Eugenio Moure González contra la sentencia dictada el día 26 de abril de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Galicia, recaída en el Recurso núm. 110/2016.
Comparece como parte recurrida doña Micaela, representada por el Procurador de los Tribunales don José Manuel Lado Fernández y defendido por el letrado don Juan Areses Trapote.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
'Primero. Admitir a trámite los recursos de casación preparados por las representaciones procesales de D. Gregorio y de la Xunta de Galicia contra la sentencia núm. 225/2017, de 26 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Primera).
Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si lo dispuesto en el artículo 35.3 LOPP, que requiere la acreditación de las actividades de formación continuada a efectos de poder ser tomadas en consideración en la carrera de los profesionales sanitarios, resulta de aplicación también en los procesos selectivos, o bien si los mismos resulta excluidos del concepto 'carrera', por entender que, en sentido estricto, también en la interpretación de este precepto, la misma sólo alude a quienes ya son personal estatutario por haber superado el correspondiente proceso selectivo.
Tercero. Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, la contenida en el artículo 35.3 LOPP'.
Del mismo modo, la representación procesal de don Gregorio, mediante escrito registrado el 22 de marzo de 2018, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, termina solicitando de este Tribunal que dicte sentencia 'por la que, revocando parcialmente la Sentencia objeto de recurso, acuerde:
Con fecha 4 de diciembre de 2019 se designó como magistrado ponente a don Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo y se señaló para votación y fallo del recurso el día 11 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto, pasando la sentencia firma el día 13 de febrero de 2019.
Fundamentos
En lo que interesa a este recurso, la sentencia recurrida efectuó un pronunciamiento estimatorio parcial de las pretensiones anulando los acuerdos impugnados e instando al Tribunal de selección a valorar nuevamente los méritos de la recurrente consistentes, entre otros, en el curso de 'Cuidados paliativos: atención integral a enfermos terminales (II), tal como prevé el artículo 35.3 de la Ley 44/2003, de profesiones sanitarias'.
Para llegar a ese pronunciamiento empleó los argumentos que contiene el fundamento de derecho quinto de la sentencia, donde se analiza el curso de formación continua presentado para valoración, desarrollado entre diciembre del año 2000 y febrero de 2001 e impartido por la Fundación ICEPSS -Instituto Canario de Estudios y Promoción Social y Sanitaria- de Las Palmas de Gran Canaria (certificado obrante a los folios 821 y 822 de la parte del expediente administrativo donde consta la solicitud y la documentación presentada por la Sra. Micaela). En esa labor, la Sala Territorial afirma:
(1) que se trata un curso impartido por una entidad privada sin estar amparado por un organismo público;
(2) que, pese a ser un curso de 'interés sanitario', no se puede equiparar tal declaración con la exigencia de aval del Servicio Gallego de Salud o de otro organismo público. Afirma para ello, con referencia a la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 19 de junio de 1984 (BOE de 2 de julio de 1984), que regula el reconocimiento de interés sanitario para actos de carácter científico, (i) que el reconocimiento de interés sanitario para actos de carácter científico destinados a promover el estudio, difusión, formación o especialización de las ciencias y técnicas relacionadas con la salud, tiene por objeto la promoción y desarrollo de los estudios e investigaciones científicos de ámbito sanitario; y (ii) que según el artículo 3.1 de la Orden Ministerial, el reconocimiento de interés sanitario conlleva las siguientes facultades de 'a) Usar este título en toda clase de documentación, a continuación de la denominación del acto. b) Disfrutar de las exenciones que las leyes reconocen a favor de estos actos. c) Recibir ayuda técnica y asesoramiento de la Administración del Estado que ésta pueda facilitar'. Resalta la misma regulación que contiene la Orden de la Comunidad Autónoma de Galicia de 27 de diciembre de 2016 (DOG de 10 de enero de 2017).
(3) que la valoración de los cursos declarados de interés sanitario en los procesos selectivos queda condicionada a que así se prevea expresamente en las bases de la convocatoria y que el aval del curso por el Sergas o por otro organismo público, que es lo que exige la convocatoria del proceso selectivo, no se cumple con el solo reconocimiento de su interés sanitario;
(4) que, no obstante, afirma que 'un curso avalado es un curso acreditado' y que tanto la Ley 44/2003, como la normativa autonómica - el Decreto 8/2000, de 7 de enero-, contemplan un sistema de acreditación de cursos de formación continuada. Así, tratándose de un curso de formación continuada desarrollado en los meses de diciembre de 2000 y febrero de 2011, la comisión de selección debió tomarlo en consideración a tenor del artículo 35.2 pues dispone que 'Las actividades de formación continuada de los profesionales sanitarios previas a la entrada en vigor de la ley y que no hubieran sido acreditadas serán objeto de consideración por los comités encargados de valorar los méritos a dichos efectos'. De esta manera, aunque el curso litigioso no consta acreditado, la literalidad de la norma obligaba al Tribunal a tomarlo en consideración, lo que no ha hecho, lo que determina que el recurso ha de ser estimado en este aspecto
'Segundo. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si lo dispuesto en el artículo 35.3 LOPP, que requiere la acreditación de las actividades de formación continuada a efectos de poder ser tomadas en consideración en la carrera de los profesionales sanitarios, resulta de aplicación también en los procesos selectivos, o bien si los mismos resulta excluidos del concepto 'carrera', por entender que, en sentido estricto, también en la interpretación de este precepto, la misma sólo alude a quienes ya son personal estatutario por haber superado el correspondiente proceso selectivo.
Tercero. Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, la contenida en el artículo 35.3 LOPP.'
Esta regulación se incluye dentro del título II de la Ley, referido a la formación de los profesionales sanitarios, que abarca también a la formación pregraduada (formación universitaria -artículo 13-) y a la especializada (La formación especializada en Ciencias de la Salud tiene como objeto dotar a los profesionales de los conocimientos, técnicas, habilidades y actitudes propios de la correspondiente especialidad, de forma simultánea a la progresiva asunción por el interesado de la responsabilidad inherente al ejercicio autónomo de la misma. -artículo 15.2-).
La formación continuada se define en el artículo 33.1 diciendo que 'La formación continuada es el proceso de enseñanza y aprendizaje activo y permanente al que tienen derecho y obligación los profesionales sanitarios, que se inicia al finalizar los estudios de pregrado o de especialización y que está destinado a actualizar y mejorar los conocimientos, habilidades y actitudes de los profesionales sanitarios ante la evolución científica y tecnológica y las demandas y necesidades, tanto sociales como del propio sistema sanitario'.
Esta regulación tiene como finalidad específica la de integrar el sistema de desarrollo profesional y su reconocimiento que se incluye en los artículos 37 y siguientes.
Así, el artículo 37 dispone que el desarrollo profesional consiste '1. ... en el reconocimiento público, expreso y de forma individualizada, del desarrollo alcanzado por un profesional sanitario en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, docentes y de investigación, así como en cuanto al cumplimiento de los objetivos asistenciales e investigadores de la organización en la que prestan sus servicios.'.
2. Sin perjuicio de las facultades y funciones para las que habilite el correspondiente título oficial, el reconocimiento del desarrollo profesional será público y con atribución expresa del grado alcanzado por cada profesional en el ejercicio del conjunto de funciones que le son propias.
3. Podrán acceder voluntariamente al sistema de desarrollo profesional los profesionales que estén establecidos o presten sus servicios dentro del territorio del Estado.'
Y, el artículo 38 regula el reconocimiento del desarrollo profesional estableciendo como principios generales los siguiente
'a) El reconocimiento se articulará en cuatro grados.
Las Administraciones sanitarias, no obstante, podrán establecer un grado inicial, previo a los anteriormente indicados. La creación de este grado inicial deberá comportar su homologación de acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de esta ley.
b) La obtención del primer grado, y el acceso a los superiores, requerirá la evaluación favorable de los méritos del interesado, en relación a sus conocimientos, competencias, formación continuada acreditada, actividad docente e investigación. La evaluación habrá de tener en cuenta también los resultados de la actividad asistencial del interesado, la calidad de la misma y el cumplimiento de los indicadores que para su valoración se hayan establecido, así como su implicación en la gestión clínica definidas en el artículo 10 de esta ley.
c) Para obtener el primer grado, será necesario acreditar cinco años de ejercicio profesional. La evaluación para acceder a los grados superiores podrá solicitarse transcurridos, como mínimo, cinco años desde la precedente evaluación positiva. En caso de evaluación negativa, el profesional podrá solicitar una nueva evaluación transcurridos dos años desde ésta.
d) La evaluación se llevará a cabo por un comité específico creado en cada centro o institución. El comité estará integrado, en su mayoría, por profesionales de la misma profesión sanitaria del evaluado, y habrá de garantizarse la participación en el mismo de representantes del servicio o unidad de pertenencia del profesional evaluado, así como de evaluadores externos designados por agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia.
e) Los profesionales tendrán derecho a hacer constar públicamente el grado de desarrollo profesional que tengan reconocido.'
En definitiva, al sistema de formación, en todos sus clases o vertientes, de los profesionales sanitarios tiene como fin propio el de su valoración a efectos del reconocimiento de los diferentes grados que integran el desarrollo profesional.
Por ello, el artículo 35.3 de la Ley 44/2003 tiene un alcance específico, el de fijar el sistema de validación de la formación continuada a los efectos de obtener el reconocimiento de los sucesivos grados de desarrollo profesional, imponiendo el requisito de acreditación previa de la actividad y estableciendo un sistema de acreditación para las actividades de formación continuada de los profesionales sanitarios previas a la entrada en vigor de la ley y que no hubieran sido acreditadas, diciendo que serán objeto de consideración por los comités encargados de valorar los méritos a dichos efectos.
Por tanto, la acreditación de la formación continuada no tiene encaje directo en un sistema de ingreso a la función pública, sino que es más propio del sistema de desarrollo profesional y de su reconocimiento y, por tanto, de la carrera profesional del personal sanitario en el ámbito de las administraciones públicas e incluso cuando presten servicios por cuenta propia o ajena en el ámbito privado, esto último de acuerdo con los artículos 41.4 y 42.2 de la citada Ley 44/2003,
Es más, si atendemos a los sistemas de selección del personal estatutario que se regulan en el artículo 31 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, puede afirmarse que la fase de concurso del sistema de concurso-oposición debe incluir la valoración como mérito de los cursos de formación continuada acreditada, pues '4. Los baremos de méritos en las pruebas selectivas para el acceso a nombramientos de personal estatutario se dirigirán a evaluar las competencias profesionales de los aspirantes a través de la valoración ponderada, entre otros aspectos, de su currículo profesional y formativo, de los más significativos de su formación pregraduada, especializada y continuada acreditada, de la experiencia profesional en centros sanitarios y de las actividades científicas, docentes y de investigación y de cooperación al desarrollo o ayuda humanitaria en el ámbito de la salud. Reglamentariamente y, con carácter básico, se regularán los principios y criterios que determinen las características comunes de los baremos de méritos que sean de aplicación en los procesos selectivos y de provisión de plazas y puestos que sean convocados para el acceso a la condición de personal estatutario, tanto de carácter fijo como de carácter temporal y, en los procedimientos de movilidad, conforme a lo previsto en el artículo 37.'
En el caso de autos resulta evidente que las bases de la convocatoria, aprobadas en la Resolución de 30 de abril de 2013, de la Dirección General de Recursos Humanos, por la que se convoca concurso-oposición para el ingreso en diversas especialidades de la categoría de facultativo especialista de área del Servicio Gallego de Salud (DOG de 14 de mayo de 2013), incluían esa previsión puesto que la Base 3.1 dispone que 'Los méritos a tener en cuenta en la fase de concurso de este proceso serán los recogidos en el anexo IV', y el apartado 1.2.a) del citado Anexo IV contempla la valoración de 'a) Por la asistencia, debidamente justificada, a cursos de formación y perfeccionamiento siempre que tengan un contenido relacionado con las funciones propias de la especialidad y que estén dirigidos directamente a la especialidad o categoría a la que se opta, acreditados por:
- Comisión- nacional o autonómica- de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud, créditos CFC.
- European Accreditation Council for CME (EACCME), créditos ECMEC, créditos de la EACCME, o créditos CME de la UEMS.
- American Medical Association, créditos AMA PRA categoría 1.'
Además, el Anexo V de la convocatoria fijaba el procedimiento de acreditación de méritos y establecía en su apartado b), en cuanto a la formación continuada recibida, que 'Se acreditará tal mérito mediante copia compulsada del certificado de asistencia al curso en el que deberá constar el organismo o entidad que convocó e impartió dicha actividad formativa, las fechas de realización, contenido del curso y número de créditos y/o horas asignados. Junto con dicha certificación deberá adjuntarse el correspondiente programa formativo o categoría/s destinataria/s.
En el supuesto de cursos acreditados por la comisión nacional o autonómica de formación continuada deberá constar el logotipo de la respectiva comisión y además el número de expediente si se trata de actividades formativas posteriores a abril de 2007'.
Por tanto, en las bases del proceso selectivo se incluía la valoración de la formación continuada recibida y su concreta forma de justificación según estuviese o no acreditada.
Ahora bien, la Sala Territorial considera que el curso a que antes hemos hecho referencia no podía quedar incluido en ese apartado 1.2.a) del citado Anexo IV pues no era un curso de formación continuada acreditado, sino que debió ser tomado en consideración por la Comisión de Selección por tener encaje en el apartado 1.2.b) del citado Anexo establece que 'Por la asistencia debidamente justificada a cursos de formación y perfeccionamiento convocados e impartidos por la Administración estatal, autonómica, universidades, Inem, Cruz Roja, colegios profesionales, organizaciones sindicales o avalados por el Servicio Gallego de Salud o por cualquier organismo público, siempre que tengan un contenido relacionado con las funciones propias de la especialidad y que estén dirigidos directamente a la especialidad a que se opta.', equiparando 'curso avalado' y 'curso acreditado''.
Y este es el error que denuncia la Administración recurrente y que debe determinar la estimación del recurso con anulación de la sentencia en el particular impugnado y que consiste en el reconocimiento del derecho a la valoración del curso 'Cuidados paliativos: atención integral a enfermos terminales (II)'.
La Sala Territorial confunde (1) los cursos de formación continua acreditada del apartado 1.2.a) del Anexo IV, a los que, sin duda afecta el contenido del artículo 35.3 de la Ley 44/2003, con los cursos de formación y perfeccionamiento que regula el apartado 1.2.b); (2) el sistema de justificación de las dos clases de cursos; y, (3) la competencia para la acreditación de la formación continuada, que no está residenciada en las comisiones de valoración de las pruebas de ingreso en la función pública, sino en los órganos a que alude la normativa específica como se desprende de los artículos 35.3 y 38.1 de la citada norma legal.
a) a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, se declara (1) que la acreditación de la formación continuada que regula el artículo 35.3 de la Ley 44/2003 no tiene encaje directo en un sistema de ingreso a la función pública, sino que es propio del sistema de desarrollo profesional de los profesionales sanitarios y de su reconocimiento y, por tanto, de la carrera profesional del personal sanitario en el ámbito de las administraciones públicas e incluso cuando presten servicios por cuenta propia o ajena en el ámbito privado; (2) que la formación continuada a valorar en las procesos de ingreso se regirá por las bases de la convocatoria, sin que las comisiones de valoración sean competentes para acreditar la formación continuada anterior a la entrada en vigor de la ley 44/2003.
b) la estimación de los recursos de casación con anulación de la sentencia impugnada, solo en el particular referido al derecho reconocido a la Sra. Micaela para la valoración del curso 'Cuidados paliativos: atención integral a enfermos terminales (II), tal como prevé el artículo 35.3 de la Ley 44/2003, de profesiones sanitarias';
c) la estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto contra las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, confirmando la sentencia de la Sala Territorial en sus demás pronunciamientos.
a) no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la singularidad, entraña la cuestión debatida.
b) cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el Fundamento Jurídico Quinto a las cuestiones de interés casacional planteadas
1º) ESTIMAR los recursos de casación interpuestos por las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia y don Gregorio contra la sentencia dictada el día 26 de abril de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Galicia (recurso contencioso administrativo 110/2016), ello con anulación de la citada sentencia en el particular referido al derecho reconocido a la Sra. Micaela para la valoración del curso 'Cuidados paliativos: atención integral a enfermos terminales (II), tal como prevé el artículo 35.3 de la Ley 44/2003, de profesiones sanitarias';
2º) ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Micaela contra las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, confirmando la sentencia de la Sala Territorial en sus demás pronunciamientos.
3º) HACER IMPOSICIÓN de costas en los términos previsto en el fundamento último.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.