Sentencia Administrativo Nº 248/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 07 de Marzo de 2003

Encabezamiento

RECURSO N° 901/99

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SENTENCIA Nº 248/2003

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

En Valencia a siete de marzo de dos mil tres.

Visto el recurso interpuesto por Doña Estela , representada por la Procuradora Doña Purificación Giner López y defendida por el Letrado D. José Cardona Baixauli, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Carcaixent de 9-4-99 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación n° 2 Santa Bárbara, ampliado a otro de 30-3- 00 por el que se aprueba la memoria de las cuotas de urbanización, habiendo sido parte demandada el Ayuntamiento de Carcaixent, representado por el Procurador D. José Luis Pastor Abad y asistido por el Letrado D. Antonio Castillo Guerrero del Peñón; y codemandada la entidad Hort de Senent SL, representada por la Procuradora Doña Elena Gil Bayo y asistida por Letrado Sr. Lorente Tallada.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando los actos impugnados y reponiendo las actuaciones al momento de comisión de los vicios producidos o subsidiariamente declarando el derecho de los actores a ser indemnizados en los daños y perjuicios causados a determinar en ejecución de Sentencia , condenando en costas a la demandada y a la codemandada.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a Derecho, lo que también interesó la codemandada.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 4-3-2003, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente Acuerdo del Ayuntamiento de Carcaixent de 9-4-99 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación nº 2 Santa Bárbara, ampliado a otro de 30-3-00 por el que se aprueba la memoria de las cuotas de urbanización.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la actora, en síntesis:

-incorrecta delimitación de la UE en cuanto se incorpora a la misma un suelo -jardín- que forma parte inherente e inescindible de la vivienda de la actora , la cual pertenece a la tipología vivienda unifamiliar con espacio privado, perfectamente delimitada y urbanizada y sin que sea posible apreciar que dicho terreno es necesario para conectar con las infraestructuras colindantes el resto de terrenos no urbanizados.

-que son nulos tanto el PGOU como el PAI.

-que se ha omitido de forma total y absoluta el procedimiento legalmente establecido para la aprobación de proyectos de reparcelación.

-que el proyecto aprobado incurre en diversas infracciones y que afectan , en concreto , al aprovechamiento subjetivo de la actora; omisión de coeficientes correctores por tratarse de suelo urbano consolidado y falta de justificación de los coeficientes correctores por usos; no se valoran las plantaciones existentes; y se infringen los criterios legales de adjudicación.

-que los vicios denunciados también afectan al documento de fijación de cuotas de urbanización.

SEGUNDO.- Entrando en análisis de las cuestiones así planteadas procede comenzar indicando que parte de las cuestiones planteadas por la recurrente ya lo fueron en el recurso 2857/98 seguido en la Sección 1ª, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carcaixent , de 30 de julio de 1998, que aprueba el Programa de Actuación Integrada (PAI), para el desarrollo de la Unidad de Ejecución 2 "Santa Bárbara", contemplada en la revisión del PGOU. de Carcaixent aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo el 28-05-1998; con adjudicación a la mercantil Hort de Senent, SL.

En concreto se cuestionaba la delimitación de la UE y se suscitaba la existencia de defectos formales al haberse aprobado el PAI antes de la entrada en vigor de la revisión del PGOU de la que tría causa.

Pues bien, tales cuestiones fueron ya examinadas en la Sentencia 1761/02 de 30-12, recaída en el indicado recurso, que establece como antecedentes los siguientes:

-el punto 6ª del Acuerdo aprobatorio del PAI demoraba su eficacia hasta el transcurso de los 15 días siguientes a la publicación en el "Boletín Oficial" de la provincia de la aprobación definitiva del PGOU. de Carcaixent.

-la mercantil Hort de Senent SL. depositó ante el Ayuntamiento el 3-10-1997, y se presentó con fecha 7-10-1997 , en una Notaría de Carcaixent , el PAI de la Unidad de Ejecución 2 "Santa Bárbara" de ese municipio, acogiéndose al procedimiento simplificado de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana , Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU.); a dicho programa se acompañaba Proyecto de Urbanización y de Reparcelación Forzosa. El PAI no se adaptaba a las determinaciones del PGOU. entonces en vigor, sino que incorporaba las determinaciones del proyecto de Revisión del PGOU., que todavía se hallaba en tramitación (aprobado inicialmente el 21-3-1997 y provisionalmente el 31-7-1997) y sin aprobación definitiva. El PAI no iba acompañado de propuesta de planeamiento alguna.

-fue sometido a información pública por plazo de 20 días hábiles, a contar desde el día siguiente a la fecha de su publicación en el Diaro Oficial de la Generalitat Valenciana, publicación que tuvo lugar el día 17-10-97. Por varios afectados se presentaron alegaciones mostrando su disconformidad con el Programa.

-con fecha 14-11-1997 Hort de Senent, SL. , cuya alternativa técnica fue la única, presentó en plica cerrada Proposición Económico-Financiera, que resultó también ser la única; procediéndose a su apertura el 18 del mismo mes.

Sentados los anteriores antecedentes la sentencia de referencia analiza primera cuestión planteada, relativa a la nulidad del Acuerdo aprobatorio del PAI, en cuanto la tramitación del procedimiento y el acuerdo de aprobación, tuvieron lugar antes de que el instrumento de Planeamiento que se trataba de desarrollar estuviera siquiera publicado y hubiera entrado en vigor; y durante el período de suspensión de licencias.

Y concluye en sentido negativo por las siguientes razones:

"El art. 59.2 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, dispone: "Los planes entran plenamente en vigor , a los quince días de la publicación de la Resolución aprobatoria con transcripción de sus normas urbanísticas, conforme a la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, de la que será responsable el órgano editor del "Boletín Oficial» de la provincia tan pronto reciba el documento de la Administración que lo apruebe definitivamente. La publicación de la aprobación definitiva excusa su notificación individualizada...". En el presente caso el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 28-5-1998 que aprobó definitivamente el PGOU. de Carcaixent, y sus normas urbanísticas , fue publicado en el BOP. de 7- 8-1998, con lo que entró en vigor el 22-8-1998; después de la tramitación y aprobación del PAI.

Lo que no se puede negar, es que cuando el Pleno del Ayuntamiento de Carcaixent , adoptó el Acuerdo de 30-7-1998, de aprobación del Programa de Actuación Integrada (PAI) , para el desarrollo de la Unidad de Ejecución 2 "Santa Bárbara", el Plan General que desarrollaba había sido aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 28-05-1998. Y que el Acuerdo de 30-7-1998 demoraba su eficacia a la entrada en vigor del nuevo Plan General. Al momento de aprobación del PAI existía un acuerdo válido de aprobación definitiva del PGOU., pendiente de su entrada en vigor; no siendo lo mismo la validez de un acuerdo que su eficacia.

Nos hallamos ante un supuesto de gestión indirecta del planeamiento en que las iniciativas particulares de programación se someten a un procedimiento selectivo de pública concurrencia (arts. 45, 46, 47 y 48 de la LRAU) y en la que se interrelacionan, la Administración Actuante, el Urbanizador y el propietario (art. 29 de la LRAU.). Y desde esta perspectiva es esencial la fase de procedimiento para la aprobación y adjudicación del PAI, pues en la tramitación del mismo es donde deben darse las condiciones para que quede garantizada la libre concurrencia. El art. 29.1 de la LRAU. no prohibe la tramitación simultánea. En el presente caso, la iniciación del procedimiento para la aprobación y adjudicación del PAI antes de la entrada en vigor del PGOU. que desarrollaba no causó indefensión al demandante , pues ya se había aprobado provisionalmente la revisión del Plan General por el Ayuntamiento, con lo que podía acudir a examinar el contenido del Plan; y, además, en ningún momento ha manifestado que pretendiese concurrir a la adjudicación del PAI.

El art. 57 de la LRAU dispone: "1. Rige en la comunidad Valenciana el contenido de los arts. 101 a 103 del texto refundido aprobado por el Real decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aunque -a tenor de su disposición final- prevalece la aplicación de las siguientes reglas específicas:

A) Los acuerdos de suspensión de licencias, para surtir su efecto, bastará que sean publicados en el "Diario Oficial de la Generalidad Valenciana».

B) La resolución por la que se convoca el período de información pública de los planes surtirá el efecto suspensivo de licencias que la ley estatal asocia a la aprobación inicial de ellos, sin que sea preciso ni exigible que dicha Resolución señale expresamente las áreas afectadas por la suspensión...

2. La suspensión de licencias implicará , también, la de acuerdos aprobatorios de nuevos programas en la zona afectada...".

Al amparo de dicha normativa la demandante alega que la tramitación del procedimiento y el Acuerdo de aprobación del PAI se produjo cuando se hallaban suspendidas las licencias. Motivo que no puede prosperar, pues cuando se aprobó el PAI, con el Acuerdo de aprobación definitiva del P.G.O.U.. ya se había levantado la suspensión de licencias ».

TERCERO.- Por lo que se refiere a la cuestión relativa a la delimitación de la Unidad de Ejecución , que la actora reputa incorrecta, al incluirse en la misma su parcela, que tiene la condición de solar, ocupado parcialmente por vivienda de su propiedad , y hallarse perfectamente urbanizado y consolidado; contraviniendo lo dispuesto en la DT 5ª, apartado 1, del TR de la Ley del Suelo de 1992 la Sentencia de la sección 1ª antes aludida establece sobre la dicha cuestión lo siguiente:

"La demandante es titular de una parcela en la que existe construida una vivienda unifamiliar aislada , que da frente a la c/ Santa Bárbara, dotada de un jardín privado posterior; ambos (la vivienda y el jardín) forman un solo conjunto, un único solar; y el nuevo Plan General mantiene para la parte de parcela ocupada por la vivienda la clasificación de Suelo Urbano, y para el resto, jardín privado de la vivienda , la clasificación de Suelo Urbanizable, incluyéndolo en la delimitación de la UE-2 "Santa Bárbara". Según el informe pericial emitido en autos, la vivienda de la actora responde a la tipología de vivienda unifamiliar aislada con espacio libre privado destinado a jardín, disponiendo el edificio de cuatro fachadas; la vivienda se encuentra delimitada en su fachada dentro de las alineaciones oficiales de la calle Santa Bárbara , disponiendo de todos los servicios urbanísticos de agua, electricidad, alumbrado público, alcantarillado , pavimentado de calzada y encintado de aceras. El espacio libre privado o jardín de la vivienda (con elementos ornamentales propios de un jardín , tales como fuentes, bancos, muretes decorativos , que son de época y de indudable valor, de árboles y palmeras centenarias) constituye un elemento esencial para la vivienda, pues la casa y el jardín forman un conjunto arquitectónico inseparable.

No desvirtúa lo anterior el que a nivel de Ordenanzas o normas urbanísticas del PGOU. de Carcaixent, ese espacio libre privado no sea un elemento sustancial de la vivienda; pues lo que se trata de comprobar es si el referido Plan General , sus normas, la delimitación que hace de la Unidad de Ejecución vulnera o no la legalidad urbanística.

Ha de señalarse, que la cuestión relativa a la corrección de incluir solares en el ámbito de un Programa de Actuación Integrada- ha sido resuelta por esta Sala y Sección en sendas Sentencias de fecha 2-11-2001 en las que se afirma lo siguiente:

"Los Programas para el Desarrollo de una Actuación Integrada tienen en nuestro ordenamiento jurídico -constituido al momento de acordarse el acto impugnado por los preceptos correspondientes de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística- como objetivo central "la urbanización y la, posterior o simultánea, edificación del suelo urbanizable" (artículo 29.1) , debiendo imprescindiblemente cubrir los objetivos específicos de conectar la nueva urbanización con las redes existentes, suplementar las infraestructuras , espacios públicos o reservas dotacionales, urbanizar completamente la Unidad o Unidades de Ejecución, obtener gratuitamente a favor de la Administración los suelos dotacionales públicos y obtener, asimismo gratuitamente, para la administración el quince por ciento del aprovechamiento tipo o porcentaje que corresponda con destino al patrimonio público del suelo (artículo 30). La finalidad del Programa -por otra parte y desde la óptica del ciudadano- es la de "producir dos o más solares simultáneamente transformando suelo que tenga pendiente la implantación de servicios" (artículo 6.3)."

"Sobre el anterior concepto, entiende la Sala que carece de sentido el someter a solares ya edificados y respecto de los que se ha patrimonializado -por tanto- el aprovechamiento (conforme a la Disposición Transitoria Quinta, primero, del Real Decreto Legislativo 1/1992; norma no declarada incompatible por la Disposición Final Primera de la Ley Valenciana 6/1994, no declarada nula por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y no derogada por la Ley 6/1998) al régimen del Programa de Actuación Integrada , pues el cumplimiento de los objetivos y fines de la institución no guardan relación con la condición previa de solares edificados, en tanto que no deben participar en las cesiones para la adquisición gratuita por la Administración de los elementos señalados en el artículo 30 de la Ley -antes referido- y supondría la incardinación de una terreno cuya calificación y clasificación ya está predeterminada en un proceso transformativo que le es ajeno y sin otra finalidad -puesto que no va a adquirir una condición de solar que ya ostenta- que la de hacerle participar en mecanismos de equidistribución de cargas y participación pública en las plusvalías urbanísticas a los que no viene ni legal, ni conceptualmente, obligado, pues ha patrimonializado las facultades urbanísticas en su totalidad -con el consecuente aprovechamiento- y no resulta particularmente beneficiado por una acción urbanística que no transforma su terreno en solar."

"Por demás, la inclusión en la delimitación de la Unidad de Ejecución de los solares en litigio carece asimismo de respaldo normativo en cuanto a la propia regulación de la institución, pues el artículo 33 de la Ley 6/1994 señala como fin de la delimitación el acotar los terrenos que forman el ámbito completo de una Actuación Integrada o una de sus fases y , en este orden, "incluirán todas las superficies de destino dotacional precisas para ejecutar la Actuación y, necesariamente , las parcelas edificables que, como consecuencia de ella, se transformen en solares"; en consecuencia, no es pertinente la inclusión en la Unidad de Ejecución de las parcelas que no precisan de actuación alguna para convertirse en solares, por no verse afectadas en su consolidación como tales solares por la acción urbanística que se va a desarrollar con la Actuación Integrada cuyo ámbito, total o secuencial, se delimita mediante la Unidad de Ejecución."

"En el mismo sentido, la previsión del apartado sexto del mismo artículo 33 indica la improcedencia de incluir los solares edificados dentro de la Unidad de Ejecución, al afirmarse que los Programas podrán redelimitar el ámbito de las Unidades de Ejecución y podrán , dentro de ello, extender el ámbito de la Unidad a cuantos terrenos sean necesarios para conectarla a las redes de servicios existentes en el momento de programar la Actuación y a las correlativas parcelas que proceda también abarcar para cumplir lo dispuesto en el apartado primero del mismo precepto, "pudiendo incluir suelo urbano cuando sea preciso"; lo cual indica que para poder incluir suelo urbano (esto es el que el planeamiento haya considerado como susceptible de actuación aislada para ser transformado en solar) dentro de una Unidad de Ejecución es preciso que ello sea necesario para transformar parcelas en solares, por lo que no será admisible la inclusión en la inicial delimitación de la Unidad de parcelas que ya ostentan tal cualidad."

La Delimitación de la Unidad de Ejecución 2 "Santa Bárbara" incluye el terreno de la actora, que tiene la consideración de suelo urbano consolidado y solar , y el Programa y Proyecto le impone obligaciones distintas de las establecidas para dicho suelo en la Ley 6/1998 e incluso en Texto Refundido de 1976.

La ST.S. de 10 de mayo de 2.000 (Sala 3ª sec. 5ª) nos dice: "... los artículos 117-3 y 83-3- 2° (y los otros citados por el ayuntamiento recurrente) permiten, en efecto, actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios , pero no autorizan a exigir a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de "urbanización inacabable", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, (vg de reforma interior), sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos como los de energía eléctrica, suministro de agua , evacuación de residuales, etc. Esto no significa que el Ayuntamiento no pueda emprender tales obras ni que los propietarios no hayan de costearlas en la medida en que legalmente corresponda, (por ejemplo , por contribuciones especiales, como dice la Sentencia impugnada) , pero sí que ello no puede hacerse como obligación impuesta por el ordenamiento urbanístico. De aquí se deduce que la obligación de costear la urbanización que el artículo 83-3-2º impone a los propietarios de suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas (artículo 78-a) y 81-2 del TRLS. de 9 de Abril de 1976) , pero no a los propietarios de suelo que cuenta con todos los servicios. La nueva Ley del Suelo de 13-4-1998 así lo especifica claramente, al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado , según su artículo 14-2-e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización, sino "completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no la tuviera, la condición de solar", según su artículo 14-1. (En el bien entendido de que ese "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado). Cierto que la Ley 6/98 , de 13 de Abril , es muy posterior a los hechos del pleito, pero también lo es que estos preceptos expresan una verdad elemental del derecho Urbanístico, que estaba ya sin duda implícita en el propio Texto Refundido de 1976...".

De todo ello se deduce que los preceptos de la Ley 6/1994, de 15-11 de la GV , Reguladora de la Actividad Urbanística, art. 9 que define el suelo urbanizable y el suelo urbano, los arts. 6, segundo párrafo, letra A, y 33.6 , que autorizan las Actuaciones Integradas en suelo urbano; entran en contradicción con la normativa estatal básica anteriormente citada, cuando se trata de parcelas que, como en el caso presente, tienen la condición de suelo urbano consolidado y solar.

Pues bien, el articulo 149.3 de la Constitución dispone que "La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas".

En méritos a lo expuesto, procederá la estimación parcial del recurso , en el extremo que el Programa de Actuación Integrada incluye en su ámbito la parcela de la actora ».

CUARTO.- Declarado nulo el instrumento de planeamiento de que trae causa el acto aquí recurrido (Proyecto de Reparcelación), en cuanto la UE fue incorrectamente delimitada en el referido PAI al incluir indebidamente la propiedad de la actora, procede estimar el recurso en tal aspecto sin que proceda entrar a analizar las restantes cuestiones relativas al aprovechamiento apropiable y demás cuestiones afectantes a las cuotas de urbanización que corresponderían a la actora, de proceder la inclusión de su propiedad o mejor de la parte de su propiedad correspondiente a jardín en la UE, apreciada la condición de "solar" del conjunto de la misma, es decir , de la zona de vivienda y del jardín como espacio privado que conforma una unidad con aquella.

QUINTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados , los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Estela, representada por la Procuradora Doña Purificación Giner López y defendida por el letrado D. José Cardona Baixauli, contra Acuerdo del ayuntamiento de Carcaixent de 9-4-99 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación nº 2 Santa Bárbara, ampliado a otro de 30-3-00 por el que se aprueba la memoria de las cuotas de urbanización.

2.- Anularlo por contrario a derecho en los términos expresados en el FD 3° en relación con el 4º de la presente

3.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.