Sentencia Administrativo Nº 248/2013, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 712/2010 de 28 de Febrero de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 712/2010

Parte actora: Melisa

Parte demandada: MINISTERIO DE JUSTICIA

SENTENCIA nº. 248/2013

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D/Dª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

D/Dª. Mª JOSÉ MOSEÑE GRACIA

En Barcelona, a veintiocho de febrero de dos mil trece.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA),constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por D/Dª. Melisa , representado por el Procurador de los Tribunales D./ª. Antonio Cortada García, con asistencia Letrada; contra la Administración demandada: MINISTERIO DE JUSTICIA, actuando en nombre y representación de la misma el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.-Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.-Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.-Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.-Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna el Acuerdo de 7 de enero de 2010 del Sr. Secretario Coordinador Provincial de Barcelona, por el que se acuerda el cese de la demandante, Secretaria Judicial sustituta del Juzgado de Instrucción nº 4 de Badalona y la exclusión de la bolsa de Secretarios sustitutos de la provincia de Barcelona. Dicho Acuerdo fue confirmado por resolución del Director General de Modernización de la Administración de Justicia de fecha 14 de diciembre de 2009.

En la mencionada resolución administrativa se remite al expediente disciplinario, e informe del Servicio de Inspección del CGPJ donde se hace constar una falta absoluta de control en el Juzgado, al no haber asumido la Secretaria el control efectivo de la organización del Juzgado y rendimiento del personal. Se remite también al informe de la Dirección General de la Policía donde se hace constar que la demandante, en las entradas y registros de domicilios, se quedaba sentada en el salón comedor de los domicilios debido a la enfermedad que padece.Por último, en la resolución se expresa lo siguiente: Sopesando todo lo alegado en los testimonios recibidos, Resuelvo acordar el cese por inidoneidad de Dª Melisa ... Se interpuso recurso de reposición que fue desestimado por resolución de 24 de noviembre de 2010, contra la que se amplió el presente recurso, donde se resuelven los motivos de impugnación.

En la demanda se alega, brevemente expuesto, la caducidad del expediente disciplinario, la incompetencia manifiesta del órgano sancionador, falta de valoración de los datos objetivos del expediente, omisión de la información sumaria, la falta de observancia del procedimiento legalmente establecido, falta de prueba de la inidoneidad, vulneración de la garantía de inamovilidad, vulneración de la presunción de inocencia.

En la contestación a la demanda, expuesto de forma resumida, se niegan las alegaciones de la demanda y se solicita la confirmación de la resolución administrativa impugnada

En las alegaciones realizadas por la demandante se hizo constar que la inspección tuvo lugar un año y ocho meses después de la toma de posesión. A pesar de ello se había reducido la cuenta de consignaciones en más del 50%, los asuntos pendientes de registrar se redujeron un 100%, asuntos pendientes de incoar se redujeron en un 31%, asuntos pendientes de prover hubo una reducción de un 80%. Además, desde que tomó posesión percibe un complemento de productividad.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que constan en la demanda, de la contestación a la demanda y del expedinte disciplinario unido a autos, para llegar a la conclusión por unanimidad de que la acción jurisdiccional debe prosperar por los siguientes motivos.

En primer lugar, y referente a las cuestiones de nulidad o anulabilidad alegadas en la demanda en materia procesal, por la propia aplicación de la legislación aplicable que se dicta por las partes litigantes, es evidente que no se ha producido caducidad en la tramitación del expediente disciplinario, pues no han transcurrido los seis mes que se establecen en el artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , máxime, si nos atenemos a las fechas de iniciación de dicho expediente disciplinario y la notificación de la resolución sancionadora. Asimismo, tampoco se han vulnerado las normas de competencia en la adopción de la resolución administrativa impugnada, en atención a lo que se dispone en el artículo 138 g) del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales de 30 de diciembre de 2005 , en relación con la ley 6/1997 de 14 de abril, así como del Decreto 1203/2010 de 24 de septiembre. Tampoco se ha producido vulneración alguna, digna de ser considerada causa de nulidad o anulabilidad, en la tramitación del expediente disciplinario, en lo referente a la información sumaria del artículo 138.1 g) del anterior Reglamento Orgánico , en atención a los informes emitidos por los órganos competentes, fruto de la inspección realizada en el órgano jurisdiccional donde la demandante prestaba sus servicios profesionales. Consta que dicha información sumaria sí que le fue notificada a la demandante en los términos en que aparece en el expediente disciplinario, pues la recurrente aportó las alegaciones que consideró oportunas en defensa de sus derechos e intereses legítimos, sin que sobre este aspecto se pueda formular reproche procedal alguno.

La apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionables, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 10 febrero 1986 ya se señaló que 'el ejercicio de la potestad punitiva, en cualquiera de sus manifestaciones, debe acomodarse a los principios y preceptos constitucionales que presiden el ordenamiento jurídico penal en su conjunto, y, sea cual sea, el ámbito en el que se mueva la potestad punitiva del Estado, la Jurisdicción, o el campo en que se produzca, viene sujeta a unos mismos principios cuyo respeto legitima la imposición de las penas y sanciones, por lo que, las infracciones administrativas, para ser susceptibles de sanción o pena, deben ser típicas, es decir, previstas como tales por norma jurídica anterior, antijurídicas, esto es, lesivas de un bien jurídico previsto por el Ordenamiento, y culpable, atribuible a un autor a título de dolo o culpa, para asegurar en su valoración el equilibrio entre el interés público y la garantía de las personas, que es lo que constituye la clave del Estado de Derecho'.

Por su parte la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo en sentencia de 17 de octubre de 1989 , unificando contradictorias posiciones mantenidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de su sentencia 18/1981, de 8 de junio , en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, señala que 'uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad junto a los de tipicidad y antijuridicidad, que presupone que la acción u omisión enjuiciadas han de ser en todo caso imputables a su autor, por dolo, imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable'. Con posterioridad, se ha señalado 'que con respecto a la culpabilidad, no hay duda que en el ámbito de lo punible, ya administrativo, ya jurídico-penal, el principio de la culpabilidad opera como un elemento esencial del reproche sancionatorio ( SSTS 20 febrero de 1967 , 11 junio 1976 ) concretándose en el aforismo latino `nulla poena sine culpa ( STS 14.septiembre.1990 )'.

Especialmente importante resultó la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de enero de1991 que tras partir de 'la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena' expuso que 'esta equiparación de la potestad sancionadora de la Administración y el ius puniendidel Estado tiene su antecedente inmediato, su origen y partida de nacimiento en la doctrina legal de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cuya sentencia de 9 de enero de1972 inició una andadura muy progresiva y anticipó lúcidamente con los materiales legislativos de la época, planteamientos y soluciones ahora consolidadas.'

En la anterior sentencia se decía, que las contravenciones administrativas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supra-concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal...Y el Tribunal Supremo añadía, ya entonces: ambos ilícitos exigen un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre este y la acción'. La misma sentencia expone que esta progresiva andadura jurisdiccional encontró eco en otros ámbitos supranacionalesy así el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, se pronunció en el mismo sentido cuatro años después', citándose al efecto las STDH de 8.junio.1976 (Engel), 21.febrero.1984 (Otzürk), 2.junio.1984 (Campbell y Fell) y 22.mayo.1990 (Weber).'

Aplicando la doctrina anterior al presente caso no se aprecia la existencia de culpabilidad alguna en el estado de organización del Juzgado de Instrucción nº 4 de Badalona, al tiempo en que la propia interesada tomó posesión, no es aventurado calificarlo de verdadero desastre en todos los aspectos. No es admisible que los órganos responsables del mismo, conociesen tantas anomalías y aparte de medidas de refuerzo, (a lo que se debe añadir el número exagerado de Jueces que en los últimos cuatro años ejercieron sus funciones profesionales, a lo que se debe añadir la movilidad de más de cerca de cuarenta funcionarios), se lleve a cabo una inspección que culmine con el expediente disciplinario de la Sra. Secretaria, en los términos que se deducen del mismo.

Este Tribunal he analizado detalladamente cada una de las actuaciones de la inspección, así los Acuerdos adoptados en beneficio de la agilidad procesal y de ayuda a la Sra. Secretaria para el control de una situación procesal que bien puede calificarse de insostenible, y de la que ella no era directamente responsable de una situación que no creó, sino que durante tiempo prolongado no se adoptaron las medidas necesarias para solucionarlo. Es humanamente imposible que la situación de desorganización absoluta del órgano jurisdiccional, la Sra. Secretaria sea la única responsable, cuando consta que su trabajo y dedicación fructificó en los términos que se han expuesto anteriormente, sin que dicho esfuerzo haya merecido la atención del órgano sancionador.

Además, se sabía perfectamente la enfermedad o dolencia que padecía la Sra. Secretaria, lo cual no impidió que su trabajo rindiese unos efectos favorables, como se han expuesto en la disminución de los asuntos pendientes de incoación, de registro, cuenta de consignaciones, etc. El hecho de que en los registros de domicilio permaneciese en el salón comedor, sentada en una silla, por la dificultad que tenía para desplazarse, y ello fuese tomado como causa grave para imputar su inidoneidad después del tiempo que transcurrió desde la toma de posesión de su cargo, es inadmisible, pues la Administración sancionadora conocía muy bien cuál era la enfermedad o dolencia de la interesada, sin que conste que hiciese absolutamente nada por ayudarla, como era de esperar.

No sólo se aprecia vulneración del requisito de culpabilidad, sino también vulneración del principio de proporcionalidad. Así es, pues en una acepción amplia, el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho público que sostiene la exigencia de que cualquier actuación de los poderes públicos restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido. Es una acepción más estricta, representa la existencia de una 'debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada' ( art. 131.3 Ley 30/1992 ), que puede contemplarse en su vertiente normativa o en su vertiente aplicativa por la Administración o los Tribunales. Es un mecanismo de control tanto de la actuación del legislador -vertiente normativa- aun cuando el Tribunal Constitucional en sentencia 65/86 , reconoce la dificultad salvo que la norma contenga márgenes de discrecionalidad tan amplios que dieran lugar a la aplicación de sanciones muy diversas, incompatibles con la seguridad jurídica. En cambio, en una vertiente aplicativa, el principio de proporcionalidad ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria. En este aspecto la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1992 establece que:

Con reiteración viene manteniendo la procedencia de concretar las sanciones administrativas en contemplación de la infracción cometida, graduándolas con el adecuado criterio de proporcionalidad insito en los principios ordenadores del Derecho sancionador, sopesando a tal fin las circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo de la infracción sancionada, correspondiendo a la actividad jurisdiccional, como se dice en la Sentencia de 26 de septiembre de 1990 no sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso, se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e inferible de principios informadores del ordenamiento jurídico sancionador, como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción'.

El artículo 131 de la Ley 30/1992 , regula tal principio como uno de los informadores de la potestad sancionadora de la Administración, tanto en su vertiente normativa como aplicativa, estableciendo en ésta última que se tendrá en cuenta la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

Además, y respecto de la discrecionalidad de la Administración en la graduación de la sanción, procede tener en cuenta los siguientes criterios jurisprudenciales, según la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2000 ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida.:

Que si bien la Administración puede usar de una cierta discrecionalidad en la graduación de la sanción para acomodarla al conjunto de circunstancias concurrentes en la infracción, no es menos cierto que el principio de proporcionalidad de la sanción se halla sometido al control jurisdiccional.

Que la discrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

Para comprobar si una medida restrictiva de un derecho supera el juicio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple los tres requisitos o condiciones siguientes: si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).

Pero debe subrayarse, en el caso que nos ocupa, para graduar las sanciones, además de las faltas objetivamente cometidas, es necesario tener en cuenta, de acuerdo con el principio de proporcionalidad:

a) la intencionalidad;

b) la perturbación de los servicios;

c) los daños y los perjuicios producidos a la Administración y a los administrados;

d) la reincidencia en la comisión de faltas;

e) el grado de participación en la comisión o la omisión;

f) la trascendencia para la seguridad pública ( artículo 53 Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales ).

Tras lo dicho, la cuestión a tratar es la intensidad del reproche que debe hacerse a la conducta del sujeto infractor.

La Administración determinará la sanción adecuada así como su graduación entre las que se establecen en el artículo anterior para cada tipo de faltas, las cuales se sancionarán con arreglo a la concurrencia de las siguientes circunstancias: la intencionalidad; la perturbación que pueda producir en el normal funcionamiento de la Administración y de los servicios policiales; los daños y perjuicios o la falta de consideración que puedan implicar para los ciudadanos y los subordinados; el quebrantamiento que pueda suponer de los principios de disciplina y jerarquía propios del Cuerpo Policial; finalmente, su trascendencia para la seguridad ciudadana

Sobre este punto, tanto la jurisprudencia de este Tribunal como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las Declaraciones Internacionales asumidas por el contenido del artículo 10.2 de la Constitución encuadran el principio como una proyección o anexo del principio de legalidad, criterio reiterado por la jurisprudencia constitucional (en sentencias de 28 de marzo de 1996 , 2 de octubre de 1997 y 20 de julio 1999 ) y su aplicación al caso examinado, permite apreciar que dicha invocación no constituye un canon de constitucionalidad autónoma, cuya alegación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales.

No consta que a pesar de la situación tan lamentable en que se encontraba el órgano jurisdiccional donde prestaba sus servicios profesionales la demandante, se la enviase al mismo sabiendo la enfermedad limitativa que padecía, no se le hiciese ni un sólo requerimiento previo, o se le ofreciese la ayuda necesaria, salvo la incoación de un expediente disciplinario en los términos que ya son conocidos. Ni la demandante es responsable directa de la situación desastrosa de dicho órgano jurisdiccional, ni tampoco lo es a efectos sancionadores.

Por todo ello, declaramos la nulidad de la resolución sancionadora objeto de impugnación, con todos los efectos económicos y administrativos que puedan deducirse de forma favorable para la demandante. Todo ello sin imposición de costas.

Fallo

1º Estimar el recurso y anular la resolución administrativa sancionadora, con todos los efectos favorables económicos y administrativos para la demandante.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley; haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario de Casación.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el Expediente Administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 7 DE MARZO DE 2013, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.