Sentencia Administrativo Nº 248/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 90/2012 de 11 de Abril de 2014

Encabezamiento

Recurso nº 90/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

S E N T E N C I A Nº 248/2014

Ilmos. Sres:

PRESIDENTA

Dª Alicia Millán Herrándis

MAGISTRADOS

D. Miguel Soler Margarit

D. Rafael Manzana Laguarda

En Valencia a once de abril de dos mil catorce.

VISTOS por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) los autos nº 90/2012, seguidos entre partes, de la una y como demandante, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del PV representada por la Procuradora doña Esperanza de Oca Ros y dirigida por la Letrada doña Isaura Navarro Casillas; y de la otra, como Administración demandada, el Ayuntamiento de Picassent, representada por el Procurador don Manuel Hernández Sanchis y dirigida por el Letrado don Miguel Bueso Guirao, recurso interpuesto contra el Acuerdo de 5 de enero de 2012.

Antecedentes

Primero. La indicada Procuradora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso el recurso contra el acto administrativo ya reseñado.

Segundo. Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley Jurisdiccional, habiendo despachado las partes, en momento oportuno y por su orden, los trámites de demanda y contestación, en cuyos escritos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en los mismos, suplicaron, respectivamente, la anulación del acto impugnado y la desestimación del recurso, en los términos que estimaron convenientes a sus derechos.

Tercero. Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló para votación y fallo el día 8 de abril pasado, en que ha tenido lugar.

Cuarto. En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Ha sido ponente el Magistrado Don Miguel Soler Margarit.

Fundamentos

Primero. El presente recurso se ha interpuesto por la Procuradora doña Esperanza de Oca Ros, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valencià, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Picassent de cinco de enero de 2012, por el que se aprobó definitivamente el Presupuesto General para el ejercicio 2012, las Bases de Ejecución del mismo, la Plantilla de Personal y otras medidas organizativas.

Segundo. Se pretende la nulidad del Acuerdo impugnado por infracción de los arts. 37 y 38.10 del EBEP , porque, según la tesis del Sindicato recurrente no se facilitaron para negociar los datos económicos de 2010 ni de 2011 que motivaron la suspensión de los acuerdos vigentes respecto a ayudas sociales, entre otros aspectos, y la amortización de plazas acordada.

Como ha indicado esta Sala, entre otras en Sentencia 172/2014, de catorce de marzo , respecto a la preceptiva negociación sindical ( art. 37.1 y 2 del EBEP ) hay que partir de la obligación legal de negociar aun cuando se trate de la amortización de plazas vacantes o interinamente ocupadas teniendo en cuenta se debe efectuar en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo En este sentido, el Tribunal Supremo ha recordado en sentencia de 8 de noviembre de 2013 , que la jurisprudencia sostiene que, ciertamente, las relaciones de puestos de trabajo deben ser objeto de negociación colectiva.Así, la sentencia de 21 de junio de 2013 (casación 926/2012 ) dice al respecto:

'Esta Sala se ha pronunciado de forma reiterada sobre la cuestión planteada en el actual recurso de casación poniendo de manifiesto la necesidad de posibilitar una auténtica negociación sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo de los funcionarios públicos. Entre las más recientes las sentencias de 26 de septiembre de 2011 (rec. núm. 1546/2008 ); 6 de julio de 2011 (rec. núm. 2580/2009 ); 21 de junio de 2011 (rec. núm. 4175/2009 ); 18 de marzo de 2011 (rec. núm. 6325/2008 ); 7 de noviembre de 2011 (rec. núm. 4637/2010 ); 2 de diciembre de 2010 (rec. núm. 4775/2009 ); y 19 de julio de 2010 (rec. núm. 3157/2009 )'.

Y recoge de la anterior sentencia de 26 de septiembre de 2011 (casación 1546/2008 ) cuanto sigue:

'Los argumentos que nos llevaron a desestimar aquél recurso de casación descansaban en que la Relación controvertida afectaba a las condiciones de trabajo y a extremos relacionados con la configuración de determinados puestos. Y es que la jurisprudencia de esta Sala y Sección viene entendiendo que las relaciones de puestos de trabajo han de ser objeto de negociación colectiva en cuanto incidan en las materias que, según el artículo 32 de la Ley 9/1987 , han de ser objeto de ella. Jurisprudencia que mantiene, igualmente, que no deben ser entendidas de forma extensiva las previsiones del artículo 34 del mismo texto legal ya que eso supondría vaciar de contenido al precepto anterior y, sobre todo, al derecho a la negociación colectiva, que la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia vienen considerando un elemento adicional del derecho a la libertad sindical (sentencia de 21 de junio de 2011 (casación 4175/2009) y las que en ella se citan'.

También recuerda que la de 6 de julio de 2011 (casación 2590/2009) afirma:

'El art. 32 de la Ley 9/1987 establece las materias que deben ser objeto de negociación colectiva, desgranando dichas materias en sus diversos apartados, entre las que debemos destacar las siguientes: 'incremento de retribuciones de los funcionarios (apartado a)', 'determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos' (apartado b), 'clasificación de los puestos de trabajo', y 'los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesionales de los funcionarios públicos (apartado f)'. Concluyendo este precepto con una cláusula de cierre contenida en el apartado k) que, a modo de síntesis o resumen de los apartados anteriores, se refiere, en general, a 'las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración'. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el art. 34.1 de la citada Ley 9/1987 , están, en principio, excluidas de esa exigencia de negociación las decisiones de la administración que afecten a sus potestades de organización, pero, como se recuerda en la STS de 19 de junio de 2006 (FJ 3º), con cita de otras sentencias anteriores del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2005 yde 22 de mayo de 2006 , 'tal excepción no opera, y rige por tanto aquella exigencia de consulta o negociación, cuando el ejercicio de dichas potestades organizativas pueda tener repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (artículo 34.2)'.

Lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es, pues, que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo, en el bien entendido de que, como se ha destacado también por el Tribunal Supremo, la mera referencia a aspectos relativos a esas condiciones de trabajo, sin entrar en su regulación ni en su modificación, no requiere de dicha negociación colectiva previa, 'ya que mencionarlos no significa entrar en su régimen ni variar su contenido' (entre otras, la STS de 9 de febrero de 2004 , citada en la contestación a la demanda, o la STS de 22 de mayo de 2006 )'.

Ya, en particular sobre el extremo discutido en este litigio, hemos dicho que deben negociarse aquellas relaciones de puestos de trabajo que procedan a su creación[ sentencia de 6 de junio de 2012) (casación 4691/2009 )] o a su supresión.La sentencia de 18 de julio de 2012 (casación 5734/2011 ) afirma sobre esto último:

'(...) procederá dar lugar al primer motivo de casación, en la medida en que la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo reservados al personal laboral del Departamento de Interior, que nos ocupa, conlleva una efectiva repercusión en las condiciones de trabajo de los tres puestos que se amortizan (...).

Ello como consecuencia de que los tres indicados puestos desaparecen, dado que son objeto de amortización, lo que sin duda alguna comporta una modificación sustantiva con incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo del personal afectado y en la estructura interna del servicio (...).

No obsta a lo anterior el hecho de que las concretas plazas se hallaran vacantes y que su amortización se vinculara a un previo expediente de creación de nuevas dotaciones que se supeditaron a la amortización de las que ahora son objeto de enjuiciamiento, conforme a lo exigido por el artículo 16.4 de la Ley 19/2008, de 29 de diciembre ) , de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, por cuanto la existencia de plazas vacantes en una RPT no puede conllevar, sin más, su amortización para la creación de otras nuevas, respecto de las que tampoco obra constancia si corresponden efectivamente a plazas de funcionarios, como parece inferirse del contenido del repetido Informe del Comité Intercentros, de 10 de noviembre de 2009.

Por consiguiente, tratándose las amortizadas de plazas que afectan a las condiciones de trabajo, aun cuando lo sean como consecuencia del ejercicio de las potestades organizativas de la Administración, deben ser objeto de preceptiva negociación, por expresa disposición legal contenida en el artículo 37.2.a) de la vigente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público conforme ha tenido ocasión de sentar esta Sala, entre otras, en sentencias, de 7 de mayo de 2010 ( casación 3492/07), de 2 de diciembre de 2010 casación 3717/09 ) y 6 de junio de 2012 ( casación 4691/09 )'.

En la actualidad el derecho a la negociación se contempla en el Título III, capítulo IV ( arts. 31 a 46) del Estatuto básico del Empleado Público (Ley 7/2007 de 12 de abril ), que considera que la negociación colectiva en el ámbito de la función pública constituye una exigencia de obligada observancia cuando la Administración ejerce sus competencias respecto de las materias en las que ésta resulta preceptiva. Su art.31, referente a los 'Principios generales', dispone:

' 1. Los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

2. Por negociación colectiva, a los efectos de esta Ley, se entiende el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo de los empleados de la Administración Pública'....

A la hora de determinar el alcance de la negociación colectiva y las consecuencias de su omisión, hay que acudir a una reiterada doctrina del Tribunal Supremo (Sentencias de 25/enero/2012 , o 13/octubre/2010 , con remisión a anteriores pronunciamientos de 22/septiembre/2010, 4/julio/2007, 11/mayo/2004 y 29/mayo/1997), en la que se destaca que la forma imperativa que emplean los correspondientes preceptos relativos a la negociación, sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la misma, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; y, consiguientemente, procede aplicar la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma

Por su parte, el art.33.1 EBEP señala que ' La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocia l, publicidad y transparencia,... '.

A este respecto, debemos recordar en primer lugar que, como dice la STS de 17/febrero/2003 , ' la obligación de negociar no es de resultado y menos aún de satisfacer pretensiones o reivindicaciones totales de una de las partes, por hipótesis la sindical o funcionarial, sino obligación de procedimiento y exigencia de, cuando menos, un intercambio dialógico de experiencias y propuestas que, conduzca o no a un resultado materialmente transaccional, supere el nivel de lo meramente informativo y de cortesía, para abrir el debate entre las partes con una real, y no simulada, proclividad a que las aportaciones de los representantes de los funcionarios puedan influir y materializarse en aspectos concretos de la materia a regularpor la Administración empleadora '.

La exigencia de 'debate' que se contiene en esta Sentencia, es recogida asimismo en otros pronunciamientos, entre los que cabe hacer mención de la STS de 8/noviembre/2002 que afirma que '.... el derecho la negociación colectiva en el campo de la función pública.... queda materializado en un procedimiento negociador con unas fases o trámites más o menos definidos, como la de propuestas, deliberación y discusión y, llegado el caso, acuerdo o desacuerdo total o parcial, en el que existen unos cauces preestablecidos; y que una alteración de dicho procedimiento de entidad tal que restrinja la actuación de los sindicatos intervinientes será constitutiva de un supuesto de obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de la facultad negociadora de los sindicatos '. En el mismo sentido, como recoge la STS de 25/marzo/2009 , el art.33.1 EBEP impone la negociación colectiva de buena fe, pero en ningún caso obliga a alcanzar un acuerdo, pues ' Negociación colectiva y suscripción de acuerdos no se encuentran ineludiblemente vinculados de forma necesaria, de modo que en toda reunión del órgano negociador, deba alcanzarse un convenio, sino que en estas sesiones debe permitirse por parte de la Administración que los restantes miembros de la Mesa conozcan las propuestas y sus informaciones anexas, así como se permita el diálogo sobre las materias incluidas en el orden del día. Si, a pesar de negociarse de buena fe, no se llega a un pacto, se permite que la propuesta sea aprobada por el órgano de gobierno de la Administración competente,.... '.

Finalmente, como advierte la STS de 11/mayo/2004 : '... negar, obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CEy violación del derecho a la libertad sindical... '.

A este respecto, debemos recordar en primer lugar que, como dice la STS de 17/febrero/2003 , ' la obligación de negociar no es de resultado y menos aún de satisfacer pretensiones o reivindicaciones totales de una de las partes, por hipótesis la sindical o funcionarial, sino obligación de procedimiento y exigencia de, cuando menos, un intercambio dialógico de experiencias y propuestas que, conduzca o no a un resultado materialmente transaccional, supere el nivel de lo meramente informativo y de cortesía, para abrir el debate entre las partes con una real, y no simulada, proclividad a que las aportaciones de los representantes de los funcionarios puedan influir y materializarse en aspectos concretos de la materia a regularpor la Administración empleadora '.

La exigencia de 'debate' que se contiene en esta Sentencia, es recogida asimismo en otros pronunciamientos, entre los que cabe hacer mención de la STS de 8/noviembre/2002 que afirma que '.... el derecho la negociación colectiva en el campo de la función pública.... queda materializado en un procedimiento negociador con unas fases o trámites más o menos definidos, como la de propuestas, deliberación y discusión y, llegado el caso, acuerdo o desacuerdo total o parcial, en el que existen unos cauces preestablecidos; y que una alteración de dicho procedimiento de entidad tal que restrinja la actuación de los sindicatos intervinientes será constitutiva de un supuesto de obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de la facultad negociadora de los sindicatos '. En el mismo sentido, como recoge la STS de 25/marzo/2009 , el art.33.1 EBEP impone la negociación colectiva de buena fe, pero en ningún caso obliga a alcanzar un acuerdo, pues ' Negociación colectiva y suscripción de acuerdos no se encuentran ineludiblemente vinculados de forma necesaria, de modo que en toda reunión del órgano negociador, deba alcanzarse un convenio, sino que en estas sesiones debe permitirse por parte de la Administración que los restantes miembros de la Mesa conozcan las propuestas y sus informaciones anexas, así como se permita el diálogo sobre las materias incluidas en el orden del día. Si, a pesar de negociarse de buena fe, no se llega a un pacto, se permite que la propuesta sea aprobada por el órgano de gobierno de la Administración competente,....'.

Finalmente, como advierte la STS de 11/mayo/2004 : '... negar, obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CEy violación del derecho a la libertad sindical...'.

Tercero. El Sindicato recurrente niega la existencia de verdadera negociación, pese a las sesiones de la Comisión Técnica de la Mesa General de Negociación y de la propia Mesa, por no habérsele facilitado la documentación solicitada relativa a los ejercicios económicos de 2010 y 2011, para poder analizar la procedencia de la reducción del Capítulo I del Presupuesto Municipal y, por consiguiente, la justificación de las medidas de reducción del déficit acordadas que determinaron tanto la amortización de plazas de la Plantilla como la suspensión de acuerdos vigentes en materia de ayudas sociales.

Siendo cierta la omisión de entrega de la documentación solicitada, lo que, en principio, podría poner de manifiesto la mala fe negociadora del Ayuntamiento demandado, la misma no determina en este caso, a diferencia de lo que se haya resuelto en otros, la pretendida nulidad, porque, como se indicó por el Ayuntamiento, en respuesta a la petición presentada el 21 de noviembre de 2011 (fol. 44) los datos interesados (liquidación de los presupuestos de los ejercicios 2008, 2009 y 2010, Cuentas generales y correspondientes Memorias) se podían consultar en la página web de la Sindicatura de Cuentas (http:/www.sindicom.gva. Enlace 'Área de entidades locales' y 'Estados contables) por tanto, la falta de consulta por el Sindicato o de acreditación de su imposibilidad no equivale a la negación de información sobre la que sustenta su pretensión anulatoria y más cuando, tanto en la Mesa de la Comisión Técnica como en la General negociadora se informó sobre el estado económico del Ayuntamiento (reuniones de 7, 15 y 29 de noviembre de 2011) aceptándose incluso, en la primera, la vigencia de las medidas propuestas para 2012 sometidas a revisión en 2013.

Hay que indicar, por último que el art. 22 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 , dispone que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que establezcan cualquier tipo de incremento, lo que puesto en relación con el art. 22.Dos B) de la Ley 26/2009 , revela el marco legal en el que se adoptó el acuerdo recurrido.

En evitación de confusiones interpretativas sobre el contenido y alcance del derecho de negociación colectiva, analizado, entre otras muchas, en las sentencias citadas por el recurrente, las concretas circunstancias concurrentes en este caso no permiten apreciar la vulneración de tal derecho ni que la negociación llevada a efecto sea calificable como de mala fe por parte de la Administración.

Cuarto. Procede, en consecuencia, desestimar el recurso sin hacer expresa imposición de costas al plantearse en el mismo una cuestión cuya complejidad exime de la aplicación del criterio general previsto en el art. 139.1 de la LJCA .

Fallo

Desestimamos el recurso interpuesto por la Procuradora doña Esperanza de Oca Ros, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valencià, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Picassent de cinco de enero de 2012, sin hacer expresa imposición de costas.

La presente Sentencia no es firme y contra ella cabe RECURSO DE CASACIONante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de DIEZdías y en la forma que previene el art. 89 de la LJCA .

A su tiempo, con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-La anterior sentencia fue leída y publicada por el Magistrado ponente en audiencia pública. Certifico.