Sentencia Administrativo Nº 251/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 278/2005 de 04 de Marzo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00251/2008

SENTENCIA No 251

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

D. José Luis Quesada Varea

Da. Berta Santillán Pedrosa

Da. Margarita Pazos Pita

En la Villa de Madrid, a cuatro de marzo de dos mil ocho.

Vistos por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

constituida por los expresados Magistrados, los autos del recurso contencioso-administrativo número 278/05, interpuesto por

«Inversiones y Patrimonio Castellana, S.A.», representada por el Procurador D. Carlos de Zulueta Cebrián y dirigida por el

Letrado D. Miguel de Haro Cañones, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de fecha 27

de abril de 2005 por la que se deja sin efecto la subvención concedida a la recurrente por Orden 4883/01, de 18 de septiembre;

siendo parte el Letrado de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, el Procurador D. Carlos de Zulueta Cebrián, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid, evacuando el traslado conferido, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la propuesta por las partes y admitida por la Sala, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 31 de enero de 2008, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Es ponente el Ilmo. Magistrado D. José Luis Quesada Varea.

Fundamentos

PRIMERO.- Por Orden 4883/2001, de 18 de septiembre, de la Consejería de Medio Ambiente, fue concedida a la recurrente una subvención al amparo de la Orden 2441/1998, de 15 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para convocar subvenciones para la ejecución de obras y trabajos en montes de titularidad privada. Dicha subvención alcanzaba la suma de 5.857.722 pesetas y tenía por objeto la financiación de los trabajos del proyecto de ordenación, los tratamientos silvícolas en 92,73 hectáreas de encinar, la construcción de 13,6 kilómetros de cortafuegos y 18,3 de conservación de caminos, todo ello en la finca denominada «La Navilla», sita en término municipal de Valdemorillo. Las condiciones de ejecución de las acciones subvencionadas fueron fijadas en la autorización del Director General de Medio Natural de fecha 4 de octubre de 2001.

El 5 de diciembre se emitió certificación por la realización parcial de las labores que ascendía al importe de 3.216.722 pesetas. Esta certificación fue modificada a causa del reparo de la Intervención, emitiéndose otra de fecha 13 de marzo de 2002 por 2.684.822 pesetas, correspondientes a 434.822 por el proyecto de ordenación y 2.250.000 por el tratamiento silvícola de 75 hectáreas.

El 4 de abril de 2003 fue emitido informe por el Servicio de Espacios Naturales Protegidos sobre la ejecución de los tratamientos silvícolas, con nota del agente forestal y copia de las denuncias formuladas los días 7 de septiembre de 2000, 21 y 26 de noviembre de 2001, la primera de las cuales había dado lugar a la iniciación de un procedimiento sancionador. En dichos documentos se ponía de manifiesto que los trabajos no se habían ejecutado por la entidad beneficiaria de la ayuda de una manera adecuada «para mejorar el estado vegetativo de la masa y procurar su persistencia en el tiempo y en el espacio», así como la comisión de otras irregularidades.

En virtud de la Orden ahora recurrida se consideró incumplido por la interesada lo dispuesto en las bases 1º y 3ª d) de la Orden reguladora, por lo que se acordó dejar sin efecto la subvención concedida de 5.857.722 pesetas.

SEGUNDO.- La sociedad beneficiaria impugna el último acto administrativo mencionado con fundamento, en síntesis, en que la Orden de concesión de la subvención, por su carácter firme, no podía ser luego anulada sin acudir al procedimiento de revisión de oficio. Además, el cambio de parecer de la Administración supuso una vulneración de los principios de buena fe y respeto a los propios actos cuando mediante los actos de 5 de diciembre de 2001 y 13 de marzo de 2002 se certificaba que los trabajos objeto de la subvención se habían realizado conforme a las condiciones de su aprobación. Por último, alega que las reiteradas solicitudes de pago de la subvención que formuló fueron estimadas por silencio administrativo.

El Letrado de la Comunidad de Madrid considera que, dado que la recurrente parte de que la subvención se dejó sin efecto por falta de fondos, sin embargo la causa real consiste en que no se realizaron los trabajos silvícolas de acuerdo con las condiciones de la Orden de concesión y las bases de la convocatoria.

TERCERO.- El planteamiento de la demandante es diametralmente opuesto a la doctrina y a la normativa relativa a las subvenciones, pues su concesión, aun siendo un acto declarativo de derechos, exige el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente, perdiéndose el derecho por disposición legal en caso de que resulten incumplidos. El Tribunal Supremo, en reiterados pronunciamientos, ha destacado la naturaleza de la subvención como donación modal "ad causam futurum" de manera que queda supeditada al cumplimiento de los fines que justifican su concesión; su incumplimiento obliga a la Administración a dejar sin efecto la subvención, lo que más que una revocación del primer acuerdo, constituye la constatación o declaración de que, por faltar el presupuesto causal, aquélla ha quedado sin fundamento.

Así, la STS 20-5-2003 (Sección Cuarta) declara: «no hay que olvidar, que el cambio de criterio de la Administración a partir de los resultados de posteriores informes, que evidencian, como en el caso de autos, que quien ha obtenido la subvención no ha dedicado el producto al cumplimiento de los fines a que está obligada y destinada, no se puede valorar como una revocación del primer acuerdo, y sí como una mera constatación o declaración de que por faltar el presupuesto causal se ha dejado sin efecto la subvención, lo que excluye la necesidad de la revocación del primer acuerdo». La STS de 2-6-2003 de la misma Sección dice con total claridad: «no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ-PAC . Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste». Y continúa dicha resolución: «Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla». Concluye esta Sentencia: «Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ-PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda».

La expresada doctrina está respaldada en el Derecho Positivo, precisamente en los arts. 10 y 11 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid , el art. 75 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre , reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, y la Base Undécima de la Orden 2441/1998.

La aplicación de este criterio determina sin más el rechazo del principal motivo impugnatorio de la recurrente.

CUARTO.- Las certificaciones emitidas por la Administración en realidad se reducen a una sola, pues la última sustituye a la primera, y recae sobre la ejecución parcial de los trabajos del Plan de Ordenación y el tratamiento silvícola de 75 hectáreas con cumplimiento de las condiciones, y ello a los efectos prevenidos en la Base duodécima de la Orden de convocatoria.

No obstante, la eficacia absoluta que atribuye la recurrente a dicha certificación debe rechazarse por dos razones esenciales. Primero, mediante la documental obrante en el expediente constituida por los informes y denuncias de los funcionarios, adicionados con el informe de 13 de mayo de 2004 del Servicio de Desarrollo del Plan Forestal, queda plenamente acreditado el incumplimiento no ya de las condiciones de la subvención, sino su propia finalidad al causar graves daños a los recursos de la finca mediante los trabajos. Los actos de la beneficiaria supusieron en este aspecto una infracción de la normativa de protección del arbolado y de los términos de la autorización concedida, y en lo relativo a la redacción de los proyectos de ordenación, la vulneración de las normas reguladoras contenidas en la Orden de 29 de diciembre de 1970, así como de otras condiciones expresamente impuestas. La transcendencia que tuvieron estos incumplimientos para la Administración es innegable, pues consta en el citado informe de 13 de mayo de 2004 que, una vez la guardería del Parque del Guadarrama conoció el modo en que se habían llevado a cabo los trabajos de poda y resalveo, formuló denuncia que provocó la paralización de la citada certificación.

En segundo lugar, y aun partiendo de la hipótesis de que parte del proyecto de ordenación y del tratamiento fuera efectivamente realizado obedeciendo las condiciones exigibles, el alcance del incumplimiento es de tal entidad que absorbe en su totalidad los efectos obtenidos mediante los trabajos correctamente ejecutados. Las irregularidades de las labores de poda que recogen los informes forestales son de una evidente gravedad, determinante incluso de la irreparabilidad de los daños causados, y el proyecto de ordenación redactado que dio lugar a la emisión de la certificación, además de no ajustarse a los requisitos legales, carecía de otros elementos o apartados que eran necesarios según el criterio técnico de los servicios de la Consejería.

Con independencia de lo expuesto, no puede omitirse la falta de vinculación del actuar de la Administración a los precedentes que hayan supuesto una manifiesta conculcación del ordenamiento jurídico, como acontecería en el caso de certificación errónea de la ejecución del proyecto subvencionado. Lo rechazable de una automática aplicación de la doctrina de los «actos propios» en el ámbito de las relaciones de Derecho público es subrayada por la jurisprudencia, que en STS. de 14-5-2002 declara que ello sería tanto como instaurar «el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta (STS de 1 de febrero de 1999 , entre otras)».

Además, la posibilidad de abonar parcialmente la subvención en caso de incumplimiento viene prevista en la base undécima en unos términos inexistentes en el supuesto de autos, pues exige que exista una modificación del proyecto inicial por causa ajena a la voluntad del beneficiario que impide una menor ejecución y la modificación sea debidamente autorizada.

Lo decisivo, sin embargo, consiste en que este caso la actividad subvencionada no se llevó a cabo por el simple motivo de que el fin propuesto por la misma fue radicalmente frustrado. Nótese que, según la base primera de la convocatoria, el fin de las ayudas no es otro que la preservación y mejora del medio ambiente natural de la Comunidad de Madrid mediante acciones de conservación e incremento de la biodiversidad, de mejora, defensa y restauración de sus áreas forestales, así como para la ordenación, conservación y gestión sostenible de este tipo de montes. En concreto, la redacción de los Proyectos de Ordenación tiene por objeto «dotar a los gestores de estos montes de los instrumentos técnicos adecuados para la gestión sostenible de los mismos, para lograr una mejor conservación, mejora, defensa, restauración y gestión de los aprovechamientos de sus recursos forestales», y los tratamientos silvícolas «conseguir la regeneración natural en masas forestales arboladas que permitan asegurar la persistencia de las mismas» (base tercera). Ninguna de estas finalidades se cumplen cuando el proyecto redactado no se ajusta a las exigencias técnicas ni normativas y los tratamientos selvícolas no sólo no han alcanzado su propósito, sino que han causado daños de entidad, algunos irreversibles.

QUINTO.- Por último, la Sala no comparte las consecuencias que pretende anudar la actora a la falta de respuesta a las solicitudes de pago.

La producción de los efectos del silencio administrativo tiene lugar en el seno del procedimiento evacuado por causa de la solicitud del interesado, o de la iniciación de oficio por la Administración, y está previsto para el caso de que no recaiga la preceptiva resolución en el plazo determinado por la ley. Ahora bien, no todas las solicitudes que puedan formularse en el marco de un procedimiento determinado son susceptibles de originar los mismos efectos, dado que el art. 43 LRJ-PAC «no se refiere a peticiones o reclamaciones a instancia del interesado y sí a procedimientos iniciados a instancia del interesado» (STS 30-5-2007, Sección 3ª ). La petición de pago de la certificación no generó por sí sola un procedimiento, pues se inserta en otro procedimiento que está sujeto a sus propias normas, lo que impide la aplicación aislada a la solicitud de pago parcial de los preceptos reguladores del silencio positivo (al respecto, STS 28-2-2007, Sección 3ª ).

SEXTO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos de Zulueta Cebrián, en representación de «Inversiones y Patrimonio Castellana, S.A.», contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de fecha 27 de abril de 2005, por ser la misma ajustada a Derecho; sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. D. José Luis Quesada Varea, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.