Sentencia Administrativo Nº 2516/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1102/2011 de 18 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº2516/14

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Procedimiento Ordinario Nº: 1102/11

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

Dña. MARÍA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

MAGISTRADOS:

D. SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

D. CARLOS GARCÍA DE LA ROSA

Sección Funcional 3ª

En la Ciudad de Málaga a dieciocho de diciembre de 2014.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 1102/11,interpuesto por Milagros representado por el Procurador D.ANA RUIZ RUIZ, contra CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCIA representada por el LETRADO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA.

Ha sido Ponente el/la Ilma. Sra. Magistrada Dña. MARÍA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por Milagros representado por el Procuradora Dª ANA RUIZ RUIZ, se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra 'la resolución dictada por el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía', registrándose el Recurso con el número 1102/11.

SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso Contencioso-Administrativo, por la representación procesal de Dª Milagros , la resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, de fecha 10 de agosto de 2011, recaída en el Expte NUM000 , por la que se acuerda denegar a aquélla el derecho a la subvención solicitada el 1 de junio de 2008, por falta de disponibilidad presupuestaria.

SEGUNDO.- Entiende la actora que aunque la orden de 10 de marzo de 2006 límita la concesión de las ayudas y subvenciones que en ella se regulan a las disponibilidades presupuestarias existentes, límite que para esta línea de ayudas, como se ha dicho, se ha alcanzado. No consta en el expediente administrativo ningún documento que ampare esta afirmación, limitándose a afirmar de manera apodíctica, sin justificar en momento alguno, que no se dispone de dotación presupuestaria. Este solo hecho debería bastar para determinar la nulidad del acto impugnado, pues debería constar en el mismo el documento de la Intervención de la Junta de Andalucía, que en el ejercicio de las funciones de fiscalización a que hace referencia el artículo 12 de la Orden de 10 de Marzo de 2006,indique si existen o no disponibilidades presupuestarias suficientes. La ausencia de dicho informe preceptivo impide verificar la adecuación a la legalidad del acto denegatorio de la subvención con atentado a los principios de seguridad jurídicia y legalidad pues la actora privada de tal documento, ha de confiar en la sola plalabra del órgano emisor del informe.

Añade que sin ello la denegación de la subvención se convierte en un acto arbitrario, y además de imposible fiscalización y control por los tribunales que han de creer con los ojos cerrados en la afirmación del órgano autor del acto administrativo. Lo que convierte el acto administrativo en un acto discrecional, hasta en su componente más intrínsecamente reglado cual es la disponibilidad presupuestaria.

Y téngase en cuenta, además, que las disponibilidades presupuestarias vienen precisamente marcadas por el presupuesto anual, de modo que aunque existan figuras que permitan modificaciones presupuestarias, el agotamiento de la partida presupuestaria es una cuestión de hecho fácil y rápidamente constatable careciendo de explicación que se haya tardado más de tres años en resolver el expediente por este motivo.

Por ello considera que en consecuencia el acto administrativo impugnado incurre en una absoluta falta de motivación ya que el único argumento denegatorio es la insuficiencia de crédito presupuestario sin que se haya acreditado ante la solicitante de la subvención cuáles son los créditos disponibles, el agotamiento de las disponibilidades presupuestarias, el número de solicitudes recibidas y de las concedidas siendo estos datos necesarios para una correcta y detallada motivación que permita verificar la adecuación a la legalidad de la actuación administrativa.

Por otra parte entiende que bastará un simple listado de las mismas con indicación de ambas fechas y del numero correlativo en que se han ido concediendo que por lo demás ya deberá estar elaborado pues la publicación de las subvenciones es una obligación auto impuesta por la Junta de Andalucía que en el Artículo 123 del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía señala que:

1. Las subvenciones concedidas deberán ser publicadas en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. A tal efecto, las Consejerías y agencias concedentes publicarán trimestralmente las subvenciones concedidas en cada periodo, con expresión del programa y crédito presupuestario al que se imputen, persona o entidad beneficiaría, cantidad concedida y finalidad o finalidades de la subvención. Asimismo, de conformidad con el artículo 18,1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , deberá expresarse también la convocatoria.

Así concluye que la falta de constancia de dicha documentación determina la nulidad del acto impugnado por las mismas razones expuestas en el fundamento anterior al cual nos remitimos para evitar reiteraciones innecesarias.

Tambien manifiesta que la Administración no ha seguido el orden de prelación auto impuesto consistente en respetar el orden cronológico de petición de los distintos solicitantes. Y ello necesariamente ha de ser así, pues no existe razón alguna para la elevada demora administrativa en resolver expedientes en los que se solicitaba la concesión de la subvención por el simple cumplimiento de unos sencillos requisitos, para cuya apreciación se requiere escaso esfuerzo y tiempo, y que por lo demás, venían ya informados por la Agencia Publica de Alquiler. De modo que surge la sospecha de que algunos, expedientes se han podido olvidar beneficiando indirectamente a otros expedientes cuya entrada fue posterior, determinando dicha posposición una lesión patrimonial que mi representado no tiene obligación de soportar.

TERCERO.- La Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, mantiene la conformidad a derecho de la resolución impugnada.

Considera suficiente la motivación contenida en aquélla ya que el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente sobre la cuestión (sentencias de 22 de enero de 1995 y 27 de julio 1.995 [ RJ 1995 , 5953] , que parten de la sentencia de 28 de febrero de 1991 [ RJ 1991, 1379] ). En ellas se dice que la consignación apestaría agotada impide que se otorguen las subvenciones . Y que no existe obligación de proceder a un incremento de crédito presupuestario mediante transferencias u otros instrumentos de modificación de! presupuesto.

Estos auxilios directos, que implican un desembolso efectivo de dinero del erario público en favor de particulares, y que tienden, simplemente, a ayudar al subvencionado, sin exigir de su parte conducta determinada, constituyen un fin en sí mismos, y se conceden unilateralmente por la administración, estando condicionados a las disponibilidades presupuestarias. Es por ello que la denegación, por esta causa, de la ayuda solicitada por el actor, no supone el incumplimiento o defraudación de unas verdaderas expectativas jurídicas, ni tampoco la quiebra de la confianza generada por ninguna oferta de la Administración.

Así pues continúa en el caso concreto que nos ocupa se han agotado las disponibilidades presupuestarias al haberse agotado el presupuesto que a tales efectos podía disponer la provincia de Málaga, gestión provincializada del crédito que está incorporada en laspropias normas reguladoras de la subvención.

En definitiva, partiendo de que los actos de la Administración se presumen válidos y eficaces y surten sus efectos desde la fecha en que se dictan ( art.. 57 de la Ley 30/1992 ) y de que la recurrente no ha demostrado que existiera dotación presupuestaria aplicable al tiempo de su solicitud dentro del Programa de Fomento correspondiente, es decir, el relativo a ia provincia de Málaga dentro del Plan Estatal 2005-2008, la conclusión no puede ser más que la confirmación de la resolución recurrida por ser íntegramente ajustada a derecho.

A efectos probatorios, se aporta como documento n° 2 certificado emitido por la Jefa de Servicio de Vivienda Protegida, emitido para atender la diligencia para mejor proveer acordada mediante Auto de 20/10/2012 por la Sección Primera del TSJA con sede en Sevilla, que acredita que la fecha de solicitud de la última Resolución favorable en la provincia de Málaga era de 11/02/2008.

Ergo, queda acreditado que en el caso presente se resuelve denegando por falta de crédito presupuestario, siguiendo el orden de las solicitudes de 2008 y teniendo en cuenta la última atendida, que es anterior a la del recurrente.

CUARTO.- Como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007 'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.'

En relación con la motivación de los actos administrativos recaídos en materia de subvenciones, la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 15 de noviembre de 2005 (Sala Tercera, Sección 4 ª), con referencia a la anterior de 2 de noviembre de 2004, determina en su Fundamento Jurídico Tercero que 'En materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 , a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tiene derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Sobre todo ello la Sala debe recordar que subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia los fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga. Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, expresada entre otras en las Sentencias de 7 de abril de 2003 , 4 de mayo de 2004 , 17 de octubre de 2005 y 15 de noviembre de 2006 , la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza en primer lugar, por la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria a los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

De esta forma, la facultad administrativa abarca también en este caso el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

Por todo ello, deberá tenerse en cuenta el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la normativa aplicable al supuesto, de modo que, como es el caso, en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, priorizando unas solicitudes a otras en función del resto de criterios de la norma reguladora.

QUINTO.- La falta de motivación en las resoluciones denegatorias de subvenciones por falta de disponibilidad presupuestaria se atiende especialmente por nuestro Tribunal Supremo en supuestas de implicación de derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la educación.

En los demás supuestos la exigencia de motivación disminuye sensiblemente pues siendo la normativa aplicable clara al respecto de que la concesión de la subvención defendia de la existencia de crédito presupuestario.

En el presente supuesto no hay duda alguna al respecto y la actora no ha acreditado que se hayan concedido subvenciones a personas que no reunieran los requisitos o que presentasen solicitud con posterioridad a a ella en la provincia de Málaga, a la que debemos referirnos al estar delegadas las competencias y la gestion económica de la subvención en cada una de las ocho provincias andaluzas.

Consideramos suficiente la prueba aportada por la Administración demandada.

De ella resulta que las fechas de solicitud de las últimas resoluciones favorables por provincia son:

Almería: 10/04/2008

Cádiz: 29/12/2008

Córdoba: 28/10/2008

Granada: 7/11/2008

Huelva: 22/12/2008

Jaén: 23/05/2008

Málaga: 11/2/2008

Sevilla: 17/09/2008

Por tanto habiendo realizado su solicitud la actora en fecha posterior a la de la ultima resolucion favorable en Málaga (11/2/2008) no cabe sino concluir que aquella solicitud no pudo ser atendida por falta de disponibilidad presupuestaria.

Como indica el Tribunal Supremo en su Sentencia de 21 de noviembre de 2011 .

Por ultimo sobre la denegación de subvenciones por agotamiento del crédito presupuestario se ha pronunciado en reiteradas ocasiones esta Sala y Sección. Por todas, la sentencia de 20 de noviembre de 2001, dictada en el recurso núm. 1514/98 , tiene manifestado [...]

[...] Del examen del expediente administrativo obrante en autos y la prueba practicada se aprecia que la Administración cumplió la obligación de conformidad con la expresada doctrina jurisprudencial, le correspondía, y a tal conclusión llegamos analizando el motivo de denegación fijado en la resolución recurrida, en la que deniega la ayuda por agotamiento presupuestario, Por lo argumentado el recurso debe ser desestimado, sin que puedan por lo demás prosperar las otras razones o motivos esgrimidos en la demanda, de falta de motivación razonada y documentalmente acreditada, de prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos, y de quebranto de la confianza legitima, y ello por cuanto que:

uno, la resolución recurrida esta suficientemente motivada, conociendo la actora las razones de su denegación, al combatirlas en los presentes autos, entendiendo esta Sala y Sección, como hemos indicado, que con la referencia que la resolución hace al agotamiento de la línea T3115000 y la constancia documental documentos 23 y 4 acompañados con el Informe de los que se infiere que no fue aprobado una reprogramaron de los planes financieros que implican un incremento en la dotación del IFOP en la renovación de la flota pesquera unido a los autos, se colma la motivación de acreditamiento del agotamiento presupuestario;

dos, que en la denegación de la subvención la administración ha cumplido la normativa vigente, esto es las prescripciones de la Orden de 31 de marzo de 2004, como así lo hizo la administración al conceder la ultima ayuda a la solicitud referida a la resolución de 27.9.2004, que cumplía los requisitos para su concesión, y que a su vez agotaba la partida presupuestaria.'

La actuacion procesal de la actora no solicitando práctica de prueba alguna ni presentado escrito de conclusiones es suficientemente expresiva para esta Sala.

Como indica la demandada en sus conclusiones resulta del certificado emitido por la Jefa de Servicio de Vivienda protegida de la ' Dirección General de Vivienda de la Consejería de Fomento y Vivienda, en la provincia de Málaga la fecha de la solicitud de la última ayuda concedida fue la de 11 de febrero de 2008. A partir de ésa, todas las solicitudes de fecha posterior fueron denegadas por agotamiento presupuestario. La solicitud presentada por el demandante es de fecha 1 de junio de 2008. esto es, posterior a la fecha de la última solicitud beneficiada por esta ayuda en la provincia de Málaga.

La consignación presupuestaria para estas ayudas se agotó al reconocer la subvención a solicitantes que, cumpliendo los restantes requisitos, habían presentado su solicitud con anterioridad a la del demandante, como resulta de la documentación aportada. Por tanto, es constatable que el recurrente no fue discriminado ni su solicitud fue postergada en beneficio de otros solicitantes con peor derecho. La denegación de la ayuda al demandante no fue injustificada o arbitraria, sino que estuvo motivada por la limitación presupuestaria y por la fecha de presentación de su solicitud, muy posterior a la de la última que fue atendida.

Nótese que en relación con los procedimientos de concesión que nos ocupan la preferencia se determina por la fecha de solicitud, ya que no estamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, por lo que la causa de denegación es válida si a la fecha en que se dicta la resolución el crédito se ha agotado y no se ha atendido ninguna solicitud posterior a la del recurrente. Así resulta de los arts 6.2 de la Orden de 10 de marzo de 2006 y Art. 10.2 del Decreto 254/2001 ,

Por los motivos expuestos procede la desestimacion del recurso.

SEXTO .- No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas procesales ( art. 139,1 L.J.C.A . en su redacción anterior a la Ley 37/2011, de 10 de octubre ).

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo. Sin costas.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.