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03/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 252/2021, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 115/2021 de 22 de Noviembre de 2021
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Tiempo de lectura: 39 min
Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Noviembre de 2021
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: GONZÁLEZ GARCÍA, MARÍA BEGOÑA
Nº de sentencia: 252/2021
Núm. Cendoj: 09059330012021100258
Núm. Ecli: ES:TSJCL:2021:4239
Núm. Roj: STSJ CL 4239:2021
Encabezamiento
SENTENCIA: 00252/2021
JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1 DE SORIA- P.O 142/2018
En Burgos a veintidós de noviembre de dos mil veintiuno.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación, el rollo registrado con el número
Habiendo comparecido como parte apelada Hormigones Almazán S.L. representada por la Procuradora Doña Nélida Muro Sanz y defendida por el Letrado Don Cesar Fraile Casado.
Antecedentes
'ESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo núm.: P0 142/ 2018 , interpuesto, por la procuradora Sra. Muro Sanz, en nombre y representación de la parte actora , declarando no ajustada a derecho la resolución objeto de impugnación. Se condena a abonar las costas de esta primera instancia al Ayuntamiento de Almazán hasta un máximo de 1500 euros-IVA incluido-y a cada una de los codemandados hasta un máximo cada uno de 750 euros-IVA incluido.'
Y por el Ayuntamiento de Almazán se presentó escrito de igual fecha interponiendo recurso de apelación en el que se solicitaba se dicte en su momento Sentencia por la que, con estimación de este recurso de apelación, se deje sin efecto la resolución apelada y se dicte otra de conformidad con el suplico de nuestra contestación.
Habiéndose designado Magistrado Ponente del presente recurso de Apelación a Doña María Begoña González García.
Fundamentos
Es objeto del presente recurso de apelación, la sentencia de 14 de junio de 2021 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Soria, en el procedimiento ordinario 142/2018, por la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto Hormigones Almazán S.L. contra la resolución de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Almazán de 11 de julio de 2018 dictada en el expediente 144/2018 por la que se concede autorización de uso excepcional en suelo rústico, licencia ambiental y urbanística para la planta de fabricación de hormigón a la entidad mercantil Hormigones Benito de Miguel.
En dicha sentencia y en orden a la citada estimación se recogen los siguientes argumentos jurídicos, tras la cita de la sentencia de esta Sala de 6 de marzo de 2015 y 5 de diciembre de 2013, así como tras recoger los siguientes datos del expediente referidos al proyecto, el informe del técnico municipal obrante a los folios 194 a 196 del expediente administrativo y el informe emitido por los servicios técnicos municipales aportado con la contestación a la demanda, así como tras recoger el contenido de los artículos 57, 58 y 308 del Reglamento de la Ley de Urbanismo y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentencia de 9 de julio de 2010, que:
'En el presente caso, es claro que ni en el acto administrativo impugnado, ni el proyecto que obtuvo autorización excepcional en suelo rústico , ni en el informe obrante en el expediente administrativo se contiene una justificación del interés público y el emplazamiento en suelo rústico, dado que las únicas referencias son del proyecto, son genéricas y abstractas, aludiendo a la existencia de otra planta de hormigón en la parcela colindante, que fue explotada por la misma entidad mercantil que obtiene la licencia, sin que se argumente en modo alguno, aquellos extremos que se aportan con la contestación a la demanda, que señalan la imposibilidad del emplazamiento en suelo industrial, de tal manera que las razones existentes en el acto administrativo objeto de impugnación, ni por remisión al proyecto y al resto del expediente administrativo justifican adecuadamente la autorización excepcional en suelo rústico, concurriendo en causa de falta de motivación que causa indefensión, pretendiendo la administración en fase de recurso contencioso, sustituir la justificación, que en todo caso, es excepcional y por ende de naturaleza restrictiva, impidiendo la justificación a posteriori, lo que provoca la anulación del acto objeto de impugnación
Procede estimar el recurso contencioso interpuesto por la procuradora Sra. Muro , en nombre y representación de la parte actora , declarando no ajustada a derecho la resolución objeto de impugnación'
Frente a dichas consideraciones se alza la entidad mercantil codemandada, ahora apelante, invocando los siguientes argumentos jurídicos, que dados los argumentos por los que se estima la demanda, por la falta de motivación, ya que se considera que la justificación del interés público se ha realizado a posteriori, lo que supone una falta de motivación de la resolución que causa indefensión, frente a lo que se opone que nada tiene que ver la falta de motivación, con que sea necesario o no una justificación del interés público de la instalación de forma diferenciada, la cual se encuentra implícita en la justificación de la necesidad de emplazamiento en suelo rústico.
Ya que la motivación va referida a los informes técnicos positivos, tanto del Arquitecto Municipal, como de la Junta de Castilla y León, Servicio de Medio Ambiente y Servicio de Minas, como de la Diputación Provincial, los cuales no es necesario reproducir en la resolución administrativa de otorgamiento de licencia, por lo que dado su contenido, el cual se reproduce en el escrito de apelación, así como del informe de los Servicios Técnicos de la Diputación de 25 de septiembre y 10 de noviembre de 2.017 a los folios 57 a 61, 67 a 69 y 80 a 81 del expediente administrativo y del informe del Arquitecto Municipal a los folios 194 a 196, se contiene un análisis sobre el uso previsto en el proyecto y su encuadre en los supuesto legales que pueden dar lugar a la requerida autorización de uso excepcional, con invocación expresa de la normativa de aplicación.
Y que la resolución recurrida aparece debidamente motivada la concesión de la licencia de uso excepcional en suelo rústico común, con referencia a la documentación técnica obrante en el expediente, ya que la propia sentencia establece que la motivación puede hacerse por remisión, a informes o documentos, que es lo que ha ocurrido en este caso, además de incluir parte de dichos informes en la misma, con lo que está plenamente cumplido el requisito de la motivación de los actos administrativos.
Y en cuanto a la segunda cuestión planteada, que es la relativa a la necesidad de justificar de forma independiente del interés público para otorgar la autorización excepcional en suelo rústico, que conforme el artículo 57 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, no se exige la obligación de acreditar el interés social independientemente, ya que el interés público va implícito en la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, y acreditada ésta es suficiente para la concesión de la autorización administrativa.
En el presente supuesto, como se acredita con el Informe de la Arquitecto Municipal obrante en el Acontecimiento 70 del Expediente Electrónico judicial, no sólo la actividad para la que se solicita licencia es incompatible con los usos urbanos, sino que existen requerimientos específicos en materia de ubicación, como se reflejan en el Proyecto Técnico aportado al expediente administrativo, tanto en cuanto a temas medioambientales, accesos, ventilación y superficie, unido todo ello a la ubicación que es la misma a la existente en la parcela colindante propiedad de la entidad apelante y donde se venía realizando la misma actividad desde hace más 30 años.
Hay que destacar que el uso a autorizar es de tipo industrial que, dadas sus características y particularidades, es necesario ubicarlo en Suelo Rústico Común, como es la pretensión de la presente y que se justifica por las necesidades y condicionantes que se recogen al efecto en el escrito de apelación, donde se termina indicando que en cuanto al interés público a justificar, se ha de tener en cuenta que el uso industrial de la planta de hormigón sólo tiene razón de ser en Suelo Rústico Común, ya que no cabe otra localización, pues entraría en conflicto con el resto de usos posibles.
Todo lo cual aparece recogido tanto en el Proyecto presentado con la solicitud de autorización, como en todos los demás informes técnicos existentes en el procedimiento administrativo, desde el Informe de la Arquitecto Municipal, como en los Informes de la Junta de Castilla y León, como de la Diputación Provincial de Soria. Y todo ello justifica la necesidad de la concesión del uso excepcional en suelo rústico.
1.- La resolución apelada, vulnera los artículos 23.2. g, apartado 3º y 25 de la Ley 5/1.999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, así como los artículos 57.g.2 y 58.1.b del Decreto 22/2.004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Ya que se aparta del contenido literal de esos preceptos legales, exigiendo, para la concesión de la autorización excepcional de uso en suelo rústico, unos requisitos que no se contemplan en dicha normativa, cercenando los derechos del propietario del suelo rústico, vulnerando los artículos 23.2, g, apartado 3º de la Ley de Urbanismo de Castilla y León y del artículo 58.1, b de su Reglamento.
Ya que dicha argumentación errónea se encuentra casi al final del Fundamento de Derecho Segundo -Datos del Expediente-, en el anverso del folio 15, al recoger una redacción del artículo 308 del Reglamento de la Ley de Urbanismo que no tiene, error que tiene su importancia ya que sirve para fijar la supuesta exigencia legal de dos requisitos acumulativos a la hora de conceder la autorización de uso excepcional en suelo rústico, por un lado la necesidad de emplazamiento de la concreta actividad de que se trate en suelo rústico y, por otro lado, pero de forma acumulada, la concurrencia de circunstancias específicas de interés público que justifiquen el desarrollo de tal actividad, cuando la normativa de aplicación ya considera como uso de interés público aquellos en los que se aprecie la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, ya sea a causa de sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos, ventilación u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos, conforme el artículo 57.2.g, 2º del RUCYL y en el mismo sentido el artículo 23.2 g) de la Ley de Urbanismo y el que dichos preceptos se refieran a que se atienda a su interés público , ello no puede implicar que deba excluirse aquellos supuestos en los que la propia norma ya considera inherente la existencia del interés público, como sucede con los usos en los que se aprecie la necesidad de su ubicación en suelo rústico, a causa de sus específicos requerimientos o de su incompatibilidad con los usos urbanos, pues ello iría en contra del tenor literal de ambos preceptos y de lo estipulado por el artículo 3.1 del Código Civil.
Por lo que se considera que el juzgador yerra al entender que es necesaria la concurrencia de los dos requisitos acumulados, lo que supone una evidente reiteración, pues si la norma ya considera que puede existir el interés público en aquellos usos en los que se aprecie la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico bien por sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos, carece de sentido que, concurriendo cualquiera de estas circunstancias, luego deba valorarse, otra vez, si existe un interés público que ya se encontraba implícito en tales usos.
2.- La resolución objeto del presente recurso yerra también en la valoración de la prueba practicada y vulnera el artículo 308 del Reglamento de la Ley de Urbanismo, ya que en contra de lo expuesto en la sentencia si consta el informe técnico que obra a los folios 194 a 196 del expediente administrativo, habiendo el técnico informante prestado declaración exponiendo su informe inicial y ratificar que este las especificaciones de este tipo de actividades las hacían incompatibles con los usos del suelo urbano o, al menos, hacían necesaria su ubicación en suelo rústico.
Informe que se reproduce en el escrito de apelación y del que resulta que la asesora municipal ha considerado que el interés público está presente en la actividad para la que se solicita la autorización por tratarse de un uso incluido en el apartado g) 2 del artículo 57 del RUCYL, es decir, 'por haber apreciado la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, ya sea a causa de sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos, ventilación u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos'
Además, en el informe se añade que el proyecto técnico presentado junto con la solicitud cumple con las prescripciones previstas en el PGOU vigente, como se reproduce en el escrito de apelación al efecto, por lo que es erróneo considerar que no exista informe alguno que justifique que el proyecto presentado tiene algún interés público, resultado que dicho informe existe y está en el expediente, siendo, además, el que permite a la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Almazán adoptar la decisión de conceder la autorización de uso excepcional solicitada, como se reconoce en el folio 198 del expediente administrativo donde se recoge la resolución y los informes que se han tenido en cuenta para adoptar la misma, informe de la arquitecto municipal, que se reproduce en la página 8 del recurso de apelación y que por ello se considera que en este caso concurrente todos los presupuestos para l autorización, como se ha constatado por el informe de la técnico municipal, por lo que no es cierta la observación realizada en la sentencia apelada, cuando considera que no existe en todo ningún informe que avale o especifique la existencia de un interés público, por cuanto que dicho informe sí existe y justifica la existencia de dicho interés, así como del cumplimiento del resto de los requisitos exigidos por el artículo 308 del RUCYL, por lo que la Sentencia apelada termina por vulnerar dicho precepto y limita los derechos del interesado al considerar como no ajustada a Derecho una resolución de la Entidad Local que es acorde al Ordenamiento Jurídico.
3.- Que la sentencia apelada yerra al considerar que concurre en el acto impugnado falta de motivación que causa indefensión, lo que no se compadece con el expediente administrativo e infringe el artículo 35 de la Ley 39/2015, ya que si bien el Juzgador parece admitir que la motivación se hubiera realizado con remisión a informes existentes en el expediente, termina por indicar que esta motivación no existe, lo que habría de implicar no sólo la ausencia del informe municipal antes citado, sino también la ausencia de otros documentos de los que podría derivarse tal motivación, cuando existe en el expediente instruido al efecto un Proyecto Técnico que enumera las características de la actividad y, además, varios informes de diferentes Administraciones Públicas favorables a la autorización concedida.
Y que como se indicó en la contestación a la demanda, el Proyecto presentado recogía cuales eran las características de la actividad que provocaban su necesaria ubicación en suelo rústico, lo que se da por reproducido, así como los informes de otras Administraciones que también avalan la autorización solicitada y sirven para motivar, por remisión a los mismos, la resolución municipal recurrida.
Como el informe emitido por la Junta de Castilla y León, de fecha 28 de marzo de 2.018, la Resolución del Servicio Territorial de Economía de Soria, también dependiente de la Administración Regional, de fecha 11 de mayo de 2018 y los informes de los Servicios Técnicos de la Diputación Provincial de Soria, de fecha 25 de septiembre y 10 de noviembre de 2.017, que, unidos al informe de la Arquitecto Municipal, evidencian la existencia de motivación suficiente, lo que además tiene un contexto muy determinado sobre una finca rústica que ya tenía totalmente perdidos sus valores ambientales y tras un proceso de exposición pública y notificaciones al efecto, en el que no se habían recogido alegación alguna contra la autorización de uso excepcional de suelo rústico, lo que pudo provocar que no se viera necesaria una motivación más detallada o pormenorizada.
Y además resulta innegable es que tal motivación no ha provocado indefensión alguna, por cuanto que el demandante ha ejercido cuantas acciones le han parecido oportunas en defensa de sus legítimos derechos e intereses, como resulta del presente recurso, por lo que se termina solicitando la estimación del recurso de apelación.
Por la parte recurrente, ahora apelada, se rebaten los argumentos de los recursos de apelación,
1.- Que respecto de la primera alegación del Ayuntamiento de que la sentencia apelada vulnera los artículos 23.2 g), apartado 3º de la Ley 5/99 de Urbanismo de Castilla y León, así como los artículos 57. g) 2º y 58. 1 b) del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, que ello se pretende sustentar en que la sentencia recurrida transcribe una versión del art. 308 del RUCyL que no se corresponde con la vigente al momento de dictarse la resolución objeto del recurso contencioso y si bien ello es cierto y el precepto que se recoge es el de la redacción que se llevó a efecto en marzo de 2016, versión que contenía un apartado e), transcrito en la sentencia, y conforme al cual entre las condiciones de autorización se contemplaba que debía acreditarse que se justificaba la necesidad de emplazamiento en suelo rústico y la concurrencia de interés público.
Pero ello no tiente tal relevancia, ya que el interés público que debe concurrir para autorizar usos excepcionales en suelo rústico se contempla de forma reiterada en todos los artículos del RUCyL que lo regulan, los artículos 57, 58.1 b) y el propio 308 en su apartado 1), además de en la Ley de Urbanismo en sus artículos 23. 2 g) y 25. 1 b), es más, esa doble exigencia, en cuanto a la concurrencia de interés público y la necesidad de justificar la ubicación en suelo rústico, se contempla expresamente en la Ley de Urbanismo, dado que su artículo 23. 2 g), cuando habla de otros usos que puedan considerarse de interés público en su apartado 3º, contempla el requisito de que se aprecie la necesidad de su ubicación en suelo rústico, por lo que la letra e) del artículo 308 se suprimió en la reforma de 2016 porque era redundante, ya que la concurrencia del interés público y la necesidad de ubicación en suelo rústico, ya se contempla en la Ley y en el propio Reglamento.
Que no se sostiene la argumentación de la parte codemandada, como resulta de sentencias de este Tribunal Superior de Justicia, tanto de la Sección de Valladolid como la de Burgos, como la sentencia de 31 de enero de 2001 de Valladolid, la cual en supuesto similar al de autos, considera que en este tipo de autorizaciones, debe realizarse una interpretación restrictiva sobre la concurrencia de los presupuestos legales para su otorgamiento y que su concesión es excepcional, debiendo en todo caso justificar el promotor y constatar la administración que existe una utilidad pública o interés social para su emplazamiento en suelo rústico y que dicho interés público no puede identificarse sin más con cualquier actividad comercial, industrial ya que se desnaturaliza su finalidad, concluyendo que las plantas de hormigón no son instalaciones de utilidad pública o interés social que en principio deban emplazarse en el medio rural pues los requerimientos de ubicación y accesos exigidos por este tipo de explotaciones, no son trascendentes para su ubicación en suelo rústico, los problemas medio ambientales que puedan generar deben ser analizados posteriormente en otro procedimiento de licencia ambiental y no existe incompatibilidad de ubicación de las plantas de hormigón en el suelo calificado para usos industriales.
Y en este caso no existe en todo el expediente ninguna justificación por parte del promotor, ni constatación por parte del Ayuntamiento que avale la necesidad de la ubicación de la planta de hormigón en suelo rústico y mucho menos interés público.
2.- Sobre la denuncia de que la sentencia recurrida realiza una errónea valoración de la prueba practicada, vulnerándose con ello el artículo 308 del Reglamento de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, que con este argumento del recurso de apelación se trata de desdecir el argumento de la sentencia recurrida sobre la inexistencia de informe técnico alguno que avale o justifique el interés público para autorizar un proyecto de tal naturaleza en suelo rústico, frente a ello se invoca el informe emitido por la arquitecto municipal a los folios 194 a 196 del expediente administrativo, en el que se recoge que la autorización de uso excepcional se encuadra en el supuesto previsto en el art. 57 g) 2º del RUCyL, así como que el uso excepcional se justifica en que en la parcela colindante se ubicaba una antigua planta de clasificación de áridos que se estaba restaurando.
Pero se opone que el promotor no ha acreditado, ni justificado las razones por las que propone el emplazamiento de la planta de hormigón en una concreta parcela calificada como suelo rústico común, tan es así que ni tan siquiera existe en el expediente administrativo una solitud formal de autorización de uso excepcional en suelo rústico para la parcela 11235 del polígono 29 de Almazán, como se reconoce por el propio Secretario Municipal cuando emite un segundo informe posterior calificado de ampliatorio a la resolución que autoriza el uso excepcional, donde se pretende justificar que se autorice el uso excepcional de una parcela calificada como suelo rústico sin que exista una solitud formal y previa del promotor, aludiendo a la existencia de otros expedientes previos, diferentes al que da lugar a la resolución recurrida, que según el informante estaban vinculados por tratarse del mismo interesado y en los que si constaba dicha solicitud, cuando dichos expedientes se han archivado por desistimiento expreso del interesado y la solicitud que se articulaba en uno de ellos afectaba a otra parcela diferente, y el otro versaba sobre la paralización de un movimiento de tierras absolutamente ilegal, fruto de la intervención del SEPRONA.
Y que la ausencia de justificación por parte del promotor se reconoce así mismo por la arquitecto municipal, quien también emite un informe ampliatorio y ante tal carencia, aduce que la necesidad de emplazamiento en suelo rústico estaba justificada en el proyecto del promotor, más en concreto en el apartado de antecedentes y objeto, pero ese proyecto se presenta para la licencia urbanística, no para la autorización de uso excepcional de suelo rústico, sin que contenga ninguna justificación para su emplazamiento en suelo rústico común, carencia que se evidencia también del documento nº 4 aportado con la contestación a la demanda por parte del Ayuntamiento demandado, en el que se transcribe los antecedentes y objeto del proyecto del promotor sin que en los mismos se contenga justificación alguna, a no ser que se considere como tal, la alusión de continuidad industrial de la actividad de Hormigones Benito Gonzalo S.L., lo que no es cierto como resulta de las declaraciones del testigo propuesto por la codemandada y se reconoce en el primer informe de la arquitecto municipal que obra a los folios 194 a 196 del expediente administrativo que se refiere a la parcela colindante a la que se ubica la antigua planta de clasificación de áridos que actualmente se estaba restaurando, lo que en modo alguno supone una justificación del interés social o utilidad pública para el emplazamiento en suelo rústico de una nueva planta, es más la restauración ya realizada aconsejaría lo contrario.
Y que conforme exige el art. 57 letra g) 2º del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León lo que el promotor debe justificar y la Administración debe considerar acreditado, si se examina el expediente administrativo y el proyecto del promotor, no aparece tal justificación, ni tampoco en la resolución recurrida, ni el informe de la arquitecto municipal contienen justificación alguna de las causas que permiten la autorización de uso excepcional de suelo rústico.
3.- Y respecto de la existencia de motivación la parte apelante pretende justificar su existencia en base a otros informes sectoriales emitidos por otras administraciones públicas y con una finalidad diferente a la autorización de uso excepcional de suelo rústico.
Ya que la ausencia de motivación de la resolución impugnada es clamorosa, sin que se puedan tener en consideración, como concluye la sentencia apelada, las justificaciones que ha dado a posteriori la arquitecto municipal, ya que no constan, ni se ajustan a la previsión legal, siendo además insuficientes y carentes de acreditación.
Y sobre la justificación expuesta en el escrito de contestación a la demanda, expuesta por la arquitecto municipal cuando depuso como testigo-perito, sobre que el emplazamiento de una planta de hormigón en el polígono industrial de la localidad era incompatible con las industrias que se emplazan en dicho polígono y las que se puedan instalar de otra naturaleza, como la de una empresa farmacéutica, no deja de ser una mera manifestación de parte sin la más mínima prueba, por lo que se reitera que el acuerdo autorizando el uso excepcional carece de motivación, ya que difícilmente se puede sostener la autorización otorgada 'de oficio', cuando ni tan siquiera existe una solitud formal previa ni se invoca causa alguna de la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, mucho menos las contempladas en el art. 57 g) 2º del Reglamento.
4.- Y en cuanto al recurso de los codemandados, Hormigones Benito de Miguel S.L., Dimas y Cornelio, también se rebaten los argumentos del mismo, respecto de la motivación, que la misma como resulta de la regulación de la autorización de uso excepcional, debe contenerse y plasmarse en la resolución que autoriza dicho uso, pues es la Administración que da la autorización, la que debe constatar la concurrencia de dicha justificación que debe realizarse por el promotor, lo que no concurre en este caso.
Y que los informes técnicos que se puedan emitir al respecto pueden servir para constatar que concurre la justificación que debió dar el promotor, pero los informes que se deben valorar son los que tienen dicho objeto y no otros, como se pretende por los codemandados.
Reiterando que, ni el promotor justifica la necesidad, ni el interés público de autorizar el uso excepcional de una parcela, calificada rústica, para ejecutar una planta de hormigón, habiendo resuelto la administración sin constatar tales exigencias y sin motivar en absoluto el supuesto interés público, como resulta de la lectura del acuerdo recurrido que da lugar a dicha autorización de uso excepcional.
Y a la vista de las posturas de las partes y los motivos de impugnación de la sentencia apelada, dados los motivos de estimación del recurso interpuesto contra la resolución que acuerda la concesión de la autorización de uso excepcional, resulta necesario determinar en primer lugar la normativa a aplicar de forma directa a la hora de enjuiciar y resolver el presente recurso, siendo la misma, la siguiente:
Los arts. 23 y 25 de la LUCyL, según su redacción dada por la Ley 7/2014, de 12 de septiembre de medidas sobre Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo que entró en vigor el 19 de octubre de 2.014.
Los arts. 57 a 59 y 306 a 308 del RUCyL, aprobado por el Decreto 22/2004, según redacción dada al mismo por el Decreto 6/2016, de 3 de marzo, que entró en vigor el 4 de abril de 2016, dada la fecha de la solicitud de licencias municipales y de autorización de minas, como resulta de los folios 1 a 12 del expediente administrativo son de marzo de 2018 en la que ya estaba en vigor la nueva redacción del citado RUCyL.
Hacemos esta precisión porque el citado Decreto 16/2016 modificó parcialmente los arts. 57 y 308 en aspectos que guardan relación con el proyecto de autos, y que por tal motivo al recordar la normativa aplicable también recordaremos esta variación introducida y que contiene una redacción más abierta, más favorable y menos restrictiva en relación la autorización de uso excepcional en relación con determinados usos industriales, porque desarrollando la modificación de la LUCyL, introducida por la Ley 7/2014, amplia el concepto de los usos industriales que pueden considerarse de interés público (nuevo art. 57.g) introduciendo los apartados 3º y 4º y suprime la letra e) del art. 308 relativa a la justificación de la necesidad del emplazamiento en suelo rústico y relativa a la justificación de la concurrencia de circunstancias específicas de interés público, que ha sido tan cuestionada por el Ayuntamiento apelante en el presente recurso.
En todo caso la normativa a aplicar debe serlo también en el marco y contexto que resulta del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Y reseñando el contenido de los citados preceptos, tenemos que el art. 23.2.g) de la LUCyL dispone en relación con los 'derechos en suelo rústico', lo siguiente:
'2. Asimismo, en suelo rústico podrán autorizarse los siguientes usos excepcionales, conforme al artículo 25 y a las condiciones que se señalen reglamentariamente, atendiendo a su interés público, a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial:
g) Otros usos que puedan considerarse de interés público:
1.º Por estar vinculados a cualquier forma del servicio público.
2.º Por estar vinculados a la producción agropecuaria.
3.º Porque se aprecie la necesidad de su ubicación en suelo rústico, a causa de sus específicos requerimientos o de su incompatibilidad con los usos urbanos'.
En desarrollo de dicho precepto el art. 57 del RUCyL, dispone lo siguiente:
Además de los derechos ordinarios establecidos en el artículo anterior, en suelo rústico pueden autorizarse los siguientes usos excepcionales, en las condiciones establecidas en los arts. 58 a 65 para cada categoría de suelo, atendiendo a su interés público, a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial:
Y en su apartado g) que es el que resulta se incluyen:
g) Otros usos, sean dotacionales, comerciales, industriales, de almacenamiento, vinculados al ocio o de cualquier otro tipo, que puedan considerarse de interés público:
1º- Por estar vinculados a cualquier forma de servicio público.
2º- Porque se aprecie la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, ya sea a causa de sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos, ventilación u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos.
3.º Por estar vinculados a la producción agropecuaria.
4.º Por la conveniencia de regularizar y consolidar los asentamientos irregulares, y de dotarles con los servicios necesarios.
En relación con el régimen del suelo rústico común dispone el art. 59 del RUCyL, lo siguiente:
'En suelo rústico común se aplica el siguiente régimen mínimo de protección:
a) Son usos permitidos:
1º- Los citados en la letra a) del art. 57.
2º- Los citados en la letra c) del art. 57, cuando estén previstos en la planificación sectorial o en instrumentos de ordenación del territorio o planeamiento urbanístico.
b) Son usos sujetos a autorización todos los demás citados en el art. 57.
c) Son usos prohibidos todos los no citados en los arts. 56 y 57'.
El art. 308 en relación con las condiciones para la autorización dispone lo siguiente:
1. Para autorizar usos excepcionales en suelo rústico mediante el procedimiento establecido en el artículo anterior, el órgano competente para la autorización debe considerar acreditado el interés público que justifique la autorización, y comprobar:
a) Que se cumplen las condiciones establecidas en los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico para asegurar el carácter aislado de las construcciones, mantener la naturaleza rústica de los terrenos y asegurar su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial.
b) Que se resuelve la dotación de los servicios que precise el uso solicitado, y que la misma no perjudica la capacidad y funcionalidad de los servicios e infraestructuras existentes. Cuando se justifique la imposibilidad o inconveniencia de conectarse a las redes municipales, las edificaciones de uso residencial, industrial, turístico o dotacional deben disponer de depuradoras o fosas sépticas individuales.
c) Que el solicitante se compromete, como condición previa a la obtención de licencia urbanística, a vincular el terreno al uso una vez autorizado. Dicha vinculación se llevará a efecto haciendo constar en el Registro de la Propiedad:
1º- La vinculación del terreno al uso autorizado.
2º- Las limitaciones impuestas por la autorización, en su caso.
3º- La condición de parcela indivisible, salvo cuando su superficie sea igual o superior al doble de la parcela mínima, o en su defecto al doble de la Unidad Mínima de Cultivo.
2. Las condiciones señaladas en el apartado anterior no serán exigibles para la autorización de las obras de rehabilitación, reconstrucción, reforma y ampliación hasta en un 50 por ciento de su superficie, de las construcciones e instalaciones existentes en suelo rústico que cumplan las siguientes condiciones:
a) Tener una antigüedad superior a 20 años, tomando como referencia su fecha de terminación, tal como se define el artículo 316.4.
b) No estar pendientes de resolución de procedimientos de restauración de la legalidad, ni declaradas expresamente fuera de ordenación.
Sendos arts. 57 y 308, como hemos dicho, han sido modificados por el Decreto 6/2016 en aspectos que guardan relación con la controversia de autos, dando así cumplimiento al desarrollo reglamentario de las modificaciones introducidas en la LUCyL por la Ley 7/2014, habiendo quedado redactados en la forma indicada, por lo que conforme resulta de los términos del recurso de apelación, en primer lugar, respecto de si la motivación de la resolución resultaría de los propios informes que obran en el expediente administrativo, lo que se rechaza por la parte apelada, quien sostiene que se trata de informes que se emitieron para la concesión de la licencia de actividad o ambiental, se ha de significar que en el presente caso analizado el expediente administrativo resulta que el mismo se inicia con las solicitudes de licencias municipales y de autorización de Minas y no propiamente de autorización de uso excepcional, así como los informes que obran aportados por el solicitante al folio 57 a 65, como el que se emite por la Junta de Castilla y León al folio 186 a 192, se refieren exclusivamente a la licencia ambiental, en cuyo procedimiento que, se ha tramitado conjuntamente como se indica en la propia resolución, es donde se concede la autorización de uso excepcional cuestionada, de 11 de julio de 2018 a los folios 197 al 209 del citado expediente, pero lo cierto es que dicha resolución en lo que a la autorización de uso excepcional se refiere, carece de motivación suficiente, dado que en la misma se limita a indicar que de la descripción de las características esenciales del uso excepcional, se justifica la necesidad de la autorización en la parcela colindante a la que se ubicaba la antigua planta de clasificación de áridos que se está restaurando, pero no aparece debidamente justificado, salvo lo relativo a la colindancia con dicha parcela, la necesidad de ubicación en el lugar donde se proyecta o la inexistencia de suelo industrial o sobre la inconveniencia de ubicarse en dicho suelo, la justificación debería de haberse producido en la resolución autorizando dicho uso o en el expediente previo a su concesión, pero no es posible como concluye acertadamente la sentencia de instancia, que dicha justificación se pretenda dar a través de informes aportados con la contestación a la demanda, como el aportado con dicha contestación y que se denomina informe aclaratorio de los servicios municipales, donde si se analizan dichas circunstancias sobre la ubicación de dicha planta en esa concreta ubicación y no en otra, así como que dicha planta se consideraba incompatible con un proyecto del grupo empresarial farmacéutico que pretendía ubicar en unas parcelas libres del polígono industrial de Almazán, una planta de fabricación de principios activos, sin embargo repetimos que tal justificación, primero corresponde al promotor y no al Ayuntamiento y segundo debe existir con carácter previo a la concesión de la autorización, por lo que aun reconociendo que las modificaciones de la normativa urbanística de aplicación, como se ha expuesto en la presente sentencia han supuesto una mayor flexibilización en el régimen de autorización de uso excepcional, ello tampoco significa que se pueda considerar la excepción, como regla general y que baste invocar su necesidad de ubicación en suelo rustico común, para que se considere, sin más, ya implícito el interés público, como invocan los apelantes.
Por otro parte, no estamos ante una actividad de extracción de áridos, como parece indicar el informe ampliatorio en su página 6, sino de una planta dosificadora de fabricación de hormigón que es otra cosa distinta y dicha planta no se ubica donde se extraen los áridos, en cuyo caso no sería aplicable el supuesto de la letra g) del artículo 57, sino el apartado b) cuyo interés público si se encontraría implícito en la actividad minera, de hecho en el informe al que se refieren ambas partes apelantes, de la Junta de Castilla y León se describe el funcionamiento de la planta y las afecciones ambientales de la misma en el folio 187 a 189, pero no se refiere en absoluto, ni a la necesidad de su ubicación en suelo rustico común, ni el interés público que las partes consideran inherentes a tal necesidad de ubicación, así al folio 59 de la Junta de Castilla y León se refiere a la valoración en cuanto a que no existe coincidencia territorial con valores naturales sometidos a ningún régimen de protección ambiental y que la instalación se ubicaba en un entorno relativamente antropizado, careciendo de vegetación forestal u otros valores naturales relevantes, posteriormente en las conclusiones se recogen cada uno de dichos lugares Red Natura 2000, espacios naturales, especies con planificación de protección vigente, el catálogo de flora protegida de Castilla y León, la afección al catálogo de especímenes vegetales de singular relevancia de Castilla y León, afección de Montes de Utilidad Pública, vías pecuarias y zonas húmedas catalogadas, pero se advierte, expresamente que dicho informe se emite exclusivamente a los efectos de la evaluación de las afecciones del proyecto o actividad sobre los valores naturales indicados, por lo que no constituye título para la realización de la actividad, ni sustituye a las posibles autorizaciones, por lo que es evidente que dicho informe al que se refiere la parte apelante, en modo alguno sirve para justificar la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 57 que como reconoce el propio Ayuntamiento, pese a que sigue insistiendo en la necesidad de atender a su interés público, lo que debe de justificarse primero por el promotor y luego en base a las justificaciones que pueda ofrecer al respecto y si se entiende acreditado por el Ayuntamiento conceder la autorización, en el caso del apartado 2º de la letra G del citado artículo, pero en este caso, nada de ello aparece justificado en el expediente y si bien la normativa aplicable ha sufrido la variación introducida en el 2016, que contiene una redacción más abierta, más favorable y menos restrictiva en relación la autorización de uso excepcional en relación con determinados usos industriales, al desarrollar la modificación de la LUCyL, introducida por la Ley 7/2014 que amplía el concepto de los usos industriales que pueden considerarse de interés público, con el nuevo art. 57.g) y suprime la letra e) del art. 308 relativa a la justificación de la necesidad del emplazamiento en suelo rústico y relativa a la justificación de la concurrencia de circunstancias específicas de interés público, ello no puede significar, como resulta de los postulados de la parte apelante que, el interés público vaya implícito, sin más, en la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, lo que no aparece acreditado en el expediente, sino posteriormente y además en virtud de un informe aclaratorio aportado con la contestación a la demanda del Ayuntamiento, por lo que si bien como indica la sentencia apelada, se ha admitido tradicionalmente la existencia de una motivación in aliunde, lo cierto es que la motivación a la que pretende acogerse la parte apelante o no se refiere en modo alguno a las circunstancias necesarias para la autorización de uso excepcional en suelo rústico o lo ha sido a posteriori .
Por lo que con esta interpretación y valorando conjuntamente la prueba obrante en el expediente administrativo, así como la aportada en autos, se ha de concluir que con la nueva redacción de los referidos artículos no se está convirtiendo la excepción en norma general, siendo constante la Jurisprudencia, antes y después de esa nueva redacción que considera que este tipo de autorizaciones, al tener naturaleza excepcional, deben ser interpretadas y aplicadas de forma rigurosa, aun cuando no restrictiva y si bien la reforma introducida en la LUCyL por la Ley 7/2014 y en el RUCyL por el Decreto 6/2016, permiten conceptuar como de interés público determinados usos industriales, cuando en ellos concurran una vinculación a cualquier forma de servicio público, una vinculación a la producción agropecuaria o porque se acredite su necesidad de emplazamiento en suelo rústico, no por ello basta con dar por sentada dicha necesidad por mera alegación del promotor o una justificación a posteriori de los servicios técnicos municipales, que es lo que ha ocurrido en este caso.
En definitiva, lo que la Sala está enjuiciando y analizando es el caso concreto de autos, y por ello concluye, como ha realizado el Juzgador de Instancia, que la resolución impugnada adolece de la necesaria motivación y acreditación de las circunstancias que pudieran justificar dicha excepción, dando por acreditado que el uso enjuiciado pudiera ser considerado de interés público y que además se hubiera justificado la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, con carácter necesariamente anterior a la concesión de la autorización de uso excepcional cuestionada, procediendo por todo ello la desestimación del recurso de apelación y confirmación por tanto de la sentencia apelada, si bien con las precisiones en cuanto a la normativa aplicable que resultan de la presente sentencia.
Desestimándose el recurso de apelación interpuesto procedería la imposición de costas a la parte apelante, en aplicación del artículo 139. 2 de la LRJCA, pero la Sala considera que concurren especiales circunstancias para su no imposición, dadas las precisiones que se han tenido que realizar respecto de la normativa a aplicar.
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente
Fallo
Que se desestima el recurso de apelación, registrado con el número
Y en virtud de dicha desestimación y de conformidad con lo razonado en esta sentencia, se confirma la sentencia apelada y todo ello sin expresa imposición de las costas procesales causadas en la presente instancia a ninguna de las partes, en base a lo razonado en el Fundamento de Derecho último de la presente sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes.
La presente sentencia, de conformidad con la reforma introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 y 3 de la LJCA y siempre y cuando el recurso, como señala el artículo 88.2 y 3 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.
Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución para ejecución y cumplimiento.
Así por este nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos, los Ilmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala al inicio indicados, de todo lo cual, yo el LAJ, Doy fe