Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 253/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 388/2019 de 25 de Febrero de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2019/0008477

Procedimiento Ordinario 388/2019 X - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 388/2019

S E N T E N C I A Nº 253/2021

Ilmas. Sras.:

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistradas:

Doña Juana Patricia Rivas Moreno

Doña María Dolores Galindo Gil

En Madrid, a veinticinco de febrero de dos mil veintiuno.

Vistospor la Sala, constituida por los Sras. Magistradas relacionadas al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 388/2019, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Margarita Lucia Contreras Herradón, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE HOYO DE MANZANARES, contra la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de 30 de enero de 2019 que confirma en vía de recurso potestativo de reposición otra de 9 de diciembre de 2016 dictada por la misma Consejería que acuerda el reintegro parcial de la Subvención en el procedimiento LD/0301/2014-PIL-7210/13, solicitada conforme a lo establecido en la Orden 7210/2013, de 3 de octubre, por la que se regulan las subvenciones del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hayan agotado las prestaciones por desempleo y se convocan subvenciones para el año 2013.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y dirigida por sus correspondientes Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.-La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.-Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 24 de febrero de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña María Dolores Galindo Gil.

Fundamentos

PRIMERO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Hoyo de Manzanares impugna ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de 30 de enero de 2019 que confirma en via de recurso potestativo de reposición otra de 9 de diciembre de 2016 dictada por la misma Consejería que acuerda el reintegro parcial de la Subvención en el procedimiento LD/0301/2014-PIL-7210/13, solicitada conforme a lo establecido en la Orden 7210/2013, de 3 de octubre, por la que se regulan las subvenciones del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hayan agotado las prestaciones por desempleo y se convocan subvenciones para el año 2013.

En su escrito de demanda, postula de la Sala pretensión declarativa por la que insta que, aceptando los motivos de impugnación que hace valer y desarrolla, dictemos Sentencia acordando la nulidad de pleno derecho de las Ordenes impugnadas.

SEGUNDO.- Del expediente administrativo resultan los siguientes antecedentes facticos de interés para centrar, adecuadamente, cual sea el objeto del debate procesal.

El ente municipal recurrente, publicada la Orden 7210/2013, de 3 de octubre, por la que se regulan las subvenciones del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hayan agotado las prestaciones por desempleo y se convocan subvenciones para el año 2013, presenta solicitud, que dio lugar al procedimiento LD/0301/2014-PIL-7210/13, siendo concedida la subvención interesada, mediante Orden de 11/11/2014, por importe de 228.434,85 euros, con desglose entre conceptos salariales y de formación por importes, respectivos, de 177.134,85 euros y 51.300 euros.

Según acredita el documento 1 (con el escrito de demanda), remitida a la Administración demandada, la documentación de la formación recibida de las empresas colaboradoras con quien el municipio recurrente subcontrató la formación, aquella emitió los certificados y carnets de cualificación, en el periodo comprendido entre los meses de junio y julio de 2015 y, a su vez, entregados al ente municipal, éste procedió a su entrega en el mes de agosto de 2015 a los trabajadores contratados, en desarrollo del plan de formación y cuyos salarios eran objeto de subvención. Finalizados estos (documentos 2 y 3 con escrito de demanda), el Ayuntamiento recurrente, envía a la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid (Servicios de Programas Mixtos de Formación y Empleo), la documentación justificativa, entre la que se incluía la liquidación correspondiente al programa indicado y, como consecuencia, el ente local devuelve a la Administración autonómica la cantidad de 8.624,17 euros.

Al objeto de llevar a cabo la justificación documentación de la liquidación de gastos, el Servicio de Programas Mixtos de Formación y Empleo de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, solicita nueva documentación justificativa, que fue atendido por la parte actora el día 27 de octubre siguiente -folios 66 a 447 del expediente administrativo-.

Según resulta del expediente, la Administración demandada, notificado acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro, con fecha 22/11/2016, en cantidad de 49.580 euros, en el que concedía a la entidad local beneficiaria un plazo de 15 días hábiles -a computar desde el siguiente a su recepción- para formular alegaciones y presentar la documentación que considerase oportuna, dejo transcurrir el mismo, sin dar cumplimiento a lo interesado por la Administración autonómica.

Instruido el procedimiento de liquidación de la subvención -por las actividades formativas-, la Administración demandada dicta Orden de 09/12/2016, por la que acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida, por importe de 11.804 euros - por tal concepto- por causa de justificación insuficiente de modusque, según admiten las partes, fue notificada al Ayuntamiento el día 28/12/2016, acordando lo que transcribimos,

'Aceptadas las fichas de control de asistencia diaria de formación tras su subsanación, se procede a descontar solo las faltas de asistencia no justificadas. No obstante, ninguno de los grupos cumple las 337.5 horas de formación establecidas en la resolución de otorgamiento de la subvención, eliminándose, por tanto, los horas que faltan hasta el total de las mismas, conforme al informe de Revisión de las Alegaciones que se adjunta a esta Orden'.

Según refiere, notificada de la anterior Orden, el Área de Desarrollo Local del Ayuntamiento recurrente, procede a comprobar la documentación remitida, por las empresas colaboradoras en la impartición de la formación, tanto al propio ente municipal, como a la Administración autonómica (Dirección General de Formación de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda) -todo lo cual figura al completo de expediente administrativo, folios 109 a 143 y 276 a 316- y, como resultado de ello, el ente local, con fecha 26/01/2017, interpone recurso potestativo de reposición, explicando lo sucedido y que transcribimos, a continuación, según lo que expone en el Hecho Séptimo del escrito de demanda,

'(...) se constata que se había traspapelado la documentación correspondiente a la formación realizada por el Centro de formación Helechos Sociedad Cooperativa de Madrid, por lo que, mediante Recurso de Reposición de 26 de enero de 2017 (Páginas 450 a 465 E.A.) se solicita la revocación de dicha resolución atendiendo los gastos realmente efectuados con cargo a la subvención, procediendo en dicho escrito al desglose de dicha formación, y aportando la documentación justificativa realizada por la empresa encargada de la formación (en reiteración de dicha misma documentación remitida por la empresa encargada de la formación).'

En la tramitación del mencionado recurso de reposición -que da lugar al procedimiento de revisión RR 153/17- el ente local abona la cantidad reclamada, en concepto de reintegro parcial-documento 4 con el escrito de demanda- advirtiendo, no obstante, que lo hace con la finalidad de no generar nuevos intereses de demora y sin que ello suponga una aceptación de la causa que motiva el expediente de reintegro que dice, expresamente, rechazar. A tal efecto y junto con el escrito de interposición de recurso de reposición, aporta la aludida documentación.

En el seno del referido procedimiento de revisión RR 153/17, con fecha 26/02/2017, la Dirección General del Servicio Público de Empleo, emite informe proponiendo la desestimación de aquel recurso de reposición.

Entendiendo el ente municipal recurrente que aquel recurso administrativo había sido desestimado por silencio administrativo en fecha 10/03/2017, presenta reclamación administrativa previa a la vía judicial, en requerimiento expreso de anulación de la Resolución de 09/12/2016 a la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid y previo a la interposición de recurso contencioso administrativo -(RE 8072) acordando el reintegro parcial de la subvención por causa de justificación de modus- según consta a los folios 567 a 569 del expediente administrativo.

No obstante y verificado lo anterior, el instructor del procedimiento de resolución del recurso potestativo de reposición, advierte al Ayuntamiento recurrente de un defecto procesal en su interposición, consistente en la falta de acreditación del poder de representación y para entablar recursos administrativos y en via jurisdiccional, por quien suscribe aquel recurso administrativo, por lo que, con fecha 13/12/2018, el ente local es requerido -formalmente- de subsanación, de modo que, notificado de ello el mismo día, procede a su subsanación el día 21/12/2018 y, aprovechando el trámite, aporta las fichas de formación requeridas en la justificación de gastos en el expediente municipal.

La Dirección General del Servicio Público de Empleo concluyó que la liquidación de la cuenta justificativa presentada por el ente local, era inferior al anticipo percibido. Con fundamento en lo comprobado y en aplicación del artículo 37.1, apartado c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, estima procedente reclamar el reintegro parcial de los fondos anticipados, debido a incumplimiento del deber de justificación o justificación insuficiente.

La Orden de 30/01/2019, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, acuerda la desestimación del recurso de reposición, toda vez que, habiendo sido notificado el ente local, con fecha 22/11/2016, del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro en el que se le otorgaban 15 días hábiles-desde el siguiente a su recepción- para formular las alegaciones y presentar los documentos que estimase pertinentes, dejó transcurrir el citado plazo sin presentar la documentación requerida en su día, esto es, las fichas de formación que, sin embargo, aporta junto con el escrito de interposición de recurso potestativo de reposición, por todo lo cual y, en aplicación del artículo 118.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y con cita de la Sentencia de fecha 10/01/2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia que, a su vez, relaciona con el artículo 76.1 del mencionado texto legal, decide no valorar la documentación aportada en vía de recurso, por entender que no puede la ahora recurrente, habiendo desatendido el requerimiento, aprovechar este trámite para aportar documentación que verse sobre hechos novedosos, hasta ese momento, en el procedimiento.

TERCERO.-En el escrito rector de la litis, la entidad local recurrente, centra cual sea el tema a debatir y decidir y, a tal efecto, precisa que el presente recurso versa sobre -y trascribimos-,

'(...) si el retraso en el envío de la documentación acreditativa de la justificación de la efectiva realización de las actividades subvencionadas, motivado en un simple traspapeleo, tiene la entidad suficiente para suponer un incumplimiento de las obligaciones formales de la subvención concedida con el resultado de reintegro de subvenciones, máxime cuando dicha documental acreditativa de la justificación de la efectiva realización de las actividades subvencionadas, ya constaba en el archivo de la administración demandada, al ser documental realizada y remitida, tanto a la administración subvencionada como la subvencionante, por las empresas colaboradoras en la realización de las actividades subvencionadas.'

La recurrente admite que existió un incumplimiento formal consistente en 'el traspapeleo de la documentación justificante de la subvención concedida',siendo así, tal como expresa en el apartado VI 'Fondo del Asunto', Punto Primero de su escrito de demanda 'Reintegro de subvenciones por incumplimientos formales',

'(...) que parte de la documental solicitada no fue remitida en el plazo concedido, aunque advertido el error, sí que se remitióŽ posteriormente en trámite de recurso de reposición; y teniendo en cuenta que consta en el Complemento del Expediente Administrativo remitido por la Administración demandada, que toda la documentación requerida al Ayuntamiento de Hoyo de Manzanares para justificar la formación objeto de subvención era derivada de la remitida a dicho Ayuntamiento por los Centros Colaboradores de la Formación, siendo el caso que la misma había sido remitida directamente a la Propia Administración demandada, que a pesar de tener la misma (y en base a la misma haber otorgado los Certificados de Capacitación, DOCUMENTO Nº 1), requirióŽ de forma reiterativa dicha justificación al propio Ayuntamiento.'

Citando las Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fechas 22/12/2014 ( que extracta la de fecha 03/11/2014/2014, recurso número 782/2012), el principio de proporcionalidad,

'(....) un defecto formal en la manera de justificar documentalmente los pagos, cuando no se cuestiona por la Administración que los mismos se hayan realizado y se hayan destinado a la finalidad prevista, como es el caso ahora atendido, resulta desproporcionado provoque la revocación y el reintegro, siquiera parcial, de la ayuda, que además se empleoŽ para el fin previsto.

(...) habiendo cumplido la entidad subvencionada las condiciones esenciales y habiéndose alcanzado la finalidad formativa de la ayuda, es evidente que el defecto formal que respalda los actos administrativos combatidos, en la interpretación flexible que preconizamos, y siguiendo el criterio contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2001 , no integra por siŽ, en esencia, incumplimiento de condición o modo alguno'.

Cita en el mismo sentido la más reciente de la misma Sala y órgano jurisdiccional Sentencia número 68/2017, de 14/02/2017, dictada en el procedimiento ordinario número 371/2015, así como, la Sentencia número 351/2015, de 03/06/2015, de esta Sala y Sección, resolviendo el procedimiento ordinario número 1104/2013, que transcribe, prácticamente, en su integridad.

Tras ello, concluye que '(...) la negativa de la Comunidad de Madrid de aceptar la aportación en vía de recurso de reposición los documentos que habían sido traspapelados (en base al art. 118 de la Ley del Procedimiento Administrativo ) y que la propia Comunidad de Madrid ostentaba en sus registros (Páginas 276 a 316 del complemento del Exp Adm) -y en base a las cuales había otorgado los documentos de cualificación (DOCUMNETO Nº 1)-, supone una vulneración del derecho al recurso de reposición.'

Para finalizar y bajo la rúbrica 'SEGUNDO: DE LA ANULABILIDAD DE LOS ACUERDOS RECURRIDOS',insiste en que la omisión del envío de la documentación genéricamente requerida, tendría por causa un error burocrático que, califica, en todo caso de carácter menor y sin entidad suficiente para fundamentar el reintegro parcial, ahora combatido, de donde deriva los vicios jurídicos determinantes de la anulabilidad de la Orden impugnada.

Asocia tales vicios a la imposición, por parte de la Administración demandada, de la obligación de aportar documentos que ya se encuentran en su poder, por haber sido remitidos por las entidades colaboradoras en la impartición de las actividades de formación, en el seno del procedimiento del que deriva la orden de reintegro impugnada, siendo así que, con ello, aquella habría infringido el artículo 28.2 de la Ley 39/2015, que reconoce el derecho del administrado a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

CUARTO.- La Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación que le es propia, se opone al recurso contencioso-administrativo y, defendiendo la conformidad a Derecho de la Orden impugnada, solicita su desestimación exponiendo, a tales efectos, los hechos y fundamentos que tuvo por conveniente y que, ahora, damos por reproducidos.

En particular y, en relación con la alegación de la parte actora relativa a los documentos no llegaron a la Administración autonómica porque se habían 'traspapelado' y que, adjuntados con el escrito de interposición de recurso potestativo de reposición, deben ser tenidos en cuenta, afirma lo que, a continuación, transcribimos,

'La Administración siŽ verificoŽ, en contra de lo invocado por el actor, la documentación presentada por la mercantil, y se comprobóŽ que de toda la documentación requerida no se habían aportado las fichas de formación requeridas.

Dicha documentación fue presentada fuera de plazo por lo que se entendióŽ incumplida la obligación y se procedióŽ a acordar el reintegro de la subvención.'

Formula ante la Sala, pretensión principal consistente en la desestimación del recurso interpuesto y, con carácter subsidiario y el para el supuesto de estimación, que la Sala ordene la retroacción de actuaciones al momento de presentación de la documentación para su revisión por la Administración convocante de la subvención.

QUINTO.- Con carácter previo a entrar a conocer del fondo litigioso, conviene centrar su análisis desde la configuración doctrinal y jurisprudencial de la subvención como modalidad de intervención administrativa de fomento.

Situados, por tanto, en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010 ) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:

'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum''.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017 ) nos recuerda,

'... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.

SEXTO.- Para comenzar el estudio de los motivos de impugnación esgrimidos se hace procedente traer a colación lo establecido en el artículo 30 ' Justificación de las subvenciones públicas' de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , cuyo apartado 2, dispone,

'2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.'

Relacionado con dicho precepto, el primero de los motivos de impugnación se asienta sobre la vulneración del principio de proporcionalidad, en el entendimiento de que lo sucedido es un simple defecto formal en la justificación documental de la liquidación de los gastos que por mordel principio indicado, no puede determinar el reintegro parcial de la subvención que ahora combate.

En sustento, como ya anticipamos, trae a colación lo decidido en la Sentencia número 68/2017, de 14/02/2017, dictada por la Sección Sexta, de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, resolviendo el recurso número 371/2015 de la que, sin perjuicio de lo transcrito en su escrito de demanda y para mejor comprensión de cuál fue el objeto de debate en aquella, cabe traer a colación como punto de partida de lo que se razonará a continuación, lo afirmado en su Fundamento de Derecho Segundo, en concreto, lo siguiente,

'La Administración reconoció que el beneficiario había realizado la actividad subvencionada. Y que el único motivo que había determinado el reintegro había sido el pago, fuera del plazo de justificación - con posterioridad al 31 de marzo de 2011- de tres facturas relacionadas con el objeto de la subvención.'

En aquel caso, en efecto, la Sentencia citada, aceptando lo alegado por la parte actora, tiene por acreditado que la beneficiaria y recurrente, había cumplido con la finalidad de la subvención y que medió una razón acreditada y de peso -problema de tesorería del Ayuntamiento debido a la situación de crisis económica-financiera por la que atravesaba- que justificó el retraso en el pago de algunas de ellas, esto es, el incumplimiento del plazo establecido y que fue el motivo aducido por la Administración convocante para acordar el reintegro combatido en aquella sentencia.

Es este especifico y concreto supuesto de hecho sobre el que la citada Sentencia, reproduciendo lo razonado en otra previa - sentencia dictada en fecha 3 de junio de 2016 en el recurso contencioso administrativo nº 100/2015- en que se planteó otro sustancialmente igual, trae a colación un cuerpo de doctrina elaborada por el Tribunal Supremo (entre otras, STS de 8 de febrero de 2016, recurso de casación nº 3189/2015, que cita la jurisprudencia anterior, en concreto las SSTS de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004) y 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010)- que puede calificarse ya como consolidado, respecto de las situaciones de cumplimiento de las condiciones impuestas una vez transcurrido el plazo establecido, en que tiene un principal protagonismo el ahora invocado por el Ayuntamiento recurrente, principio de proporcionalidad (recogido en los artículos 30.8 y 37 de la Ley General de Subvenciones) que en aquella jurisprudencia se emplea a fin de aplicar determinados criterios de graduación de los posibles incumplimientos.

En particular, allí - y ahora lo hacemos por su relevancia para el tratamiento de la cuestión litigiosa- reproduce los fundamentos jurídicos quinto y sexto de la Sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004), de la que extraemos los siguientes fragmentos:

" (...) QUINTO.- Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

La particularidad de este caso es que, habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio, no se acreditó dicho cumplimiento al término de los doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario [...]

SEXTO.- (....)

En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvencionesantes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso"'.

A este extremo, es al que el Ayuntamiento recurrente lleva uno de los motivos de impugnación, relacionándolo con el principio de proporcionalidad, lo que nos exige pronunciarnos sobre el alcance del incumplimiento de la obligación formal de justificación.

SÉPTIMO.-Descendiendo al caso concreto, hacemos varias matizaciones previas que constituyen hechos acreditados y aceptados por el Ayuntamiento recurrente aunque, en determinados pasajes de su escrito de demanda, no muestre con contundencia la debida claridad expositiva, como puntualizaremos, llegado el momento.

Entrando en el tema, ha quedado acreditado que, el Ayuntamiento recurrente, a través del Servicio de Programas Mixtos de Formación y Empleo y en relación con las actividades de formación, objeto de subvención -con el envío de la documentación correspondiente- justificó la liquidación de gastos relativa al programa de formación, para el que fue concedida la subvención y que, en correspondencia, devolvió a la Administración demandada, de lo anticipado, la cantidad de 8.624,17 euros.

Asimismo, requerido por aquel Servicio para aportación de nueva documentación justificativa, cumplimentó lo exigido y aportó lo requerido con fecha 27/10/2016 -folios 66 a 447 del expediente administrativo-.

En el ejercicio del control financiero de subvenciones ( artículos 44 y concordantes de la Ley 38/2003), la Administración demandada incoa procedimiento de reintegro, dictando Acuerdo de 22/11/2016, exigiendo de la entidad local la devolución de 49.580 euros, adjuntando la documentación proporcionada por las empresas colaboradoras para su correspondiente cotejo y concediéndole un plazo de 15 días hábiles -así lo hemos dejado indicado previamente- para formular alegaciones y/o aportar la documentación oportuna.

Instruido aquel procedimiento de liquidación de gastos, se dictó la Orden de 09/12/2016, exigiendo el reintegro parcial, en cuantía -ahora- de 11.804 euros, por causa de justificación insuficiente de modus.

Disconforme, interpuso recurso potestativo de reposición aportando, en ese trámite, la documentación consistente en las fichas de control de asistencia diaria de formación realizada por la entidad colaboradora Centro de formación HELECHOS SOCIEDAD COOPERATIVA DE MADRID, encargada de realizar la formación.

Dicha documentación que, debemos puntualizar, el ente municipal recurrente, califica en su escrito de demanda, de 'documental acreditativa de la efectiva realización de las actividades de formación subvencionadas y correspondiente a la liquidación de gastos', como reconoce, no fue aportada en cumplimiento del requerimiento realizado el día 22/11/2016, para aportación de aquella en los 15 días hábiles siguientes desde su recepción y consecuencia de comprobar la Administración demandada, el conjunto de la documentación en su día remitida -en reclamación de reintegro parcial por importe de 49.580 euros- sino que, por razones que califica de burocráticas y que supusieron que la documentación de la entidad colaboradora HELECHOS SOCIEDAD COOPERATIVA DE MADRIDy no otra, se 'traspapelara'.

Esta documentación no es otra que las fichas de formación de aquella concreta entidad colaboradora, a pesar de la confusión que el Ayuntamiento de Hoyo de Manzanares propicia en sus alegaciones para reivindicar a su favor la aplicabilidad del artículo 28.2 de la Ley 39/2015 -aspecto del que nos ocuparemos posteriormente- y que, pese a lo afirmado, no habían sido remitidas a la Administración convocante, ni por el Ayuntamiento recurrente, ni por la entidad colaboradora.

Si fuera así, tal como sostiene, carecería de sentido que no justifique la ausencia de respuesta al requerimiento de aportación del día 22/11/2016, recordando al ente local -como alega en su escrito de demanda- que aquellas fichas de formación ya se habían enviado junto con otra documentación relativa, asimismo, a la acreditación de la efectiva realización de las actividades de formación subvencionadas y a la liquidación de gastos, de la actividad de formación subcontratada con HELECHOS SOCIEDAD COOPERATIVA DE MADRID.

Como, asimismo, carece de sentido y resulta contradictorio que se sostenga, en el escrito de demanda, que el debate procesal se constriñe a determinar el alcance y consecuencias -desde la construcción jurisprudencial del principio de proporcionalidad- del 'retraso en el envío de la documentación acreditativa de la justificación de la efectiva realización de las actividades subvencionadas, motivada por un simple traspapeleo'- cuando, en el escrito de demanda, más adelante, asume la causa de justificación insuficiente de modus ( artículo 37 Ley 38/2003) y no cuestiona la siguiente afirmación que contiene la Orden de 09/12/216, cuya transcripción, reiteramos,

'Aceptadas las fichas de control de asistencia diaria de formación tras su subsanación, se procede a descontar solo las faltas de asistencia no justificadas. No obstante, ninguno de los grupos cumple las 337.5 horas de formación establecidas en la resolución de otorgamiento de la subvención, eliminándose, por tanto, los horas que faltan hasta el total de las mismas, conforme al informe de Revisión de las Alegaciones que se adjunta a esta Orden'.

Ninguna alegación consta al expediente administrativo relativa a que aquellas fichas de control de asistencia diaria de formación, incluyan las relativas a la actividad de formación subcontratada con la entidad colaboradora HELECHOS SOCIEDAD COOPERATIVA DE MADRID. Antes al contrario, el Ayuntamiento insiste en que, esas concretas fichas de control de asistencia, por un error burocrático, se traspapelaron y, por ello, no se aportaron, ni en el momento debido, ni tampoco en cumplimiento del requerimiento de subsanación del día 22/11/2016.

Por tanto, tenemos por acreditado que las correspondientes a dicha entidad colaboradora, ni fueron remitidas en el periodo correspondiente al control financiero de los artículos 44 y concordantes de la Ley 38/2003, tampoco lo fueron una vez incoado el procedimiento de reintegro, con ocasión del requerimiento incorporado al acuerdo de inicio de aquel notificado el día 22/11/2016 y, sin embargo, sí lo fueron con el recurso de reposición interpuesto el día 26/01/2017.

Y es que el óbice fundamental lo impone el artículo 118.1, párrafo segundo, a cuyo tenor,

'No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho'.

En definitiva, no podemos aceptar, tal como pretende la actora, la estimación del motivo impugnatorio fundado en la vulneración del principio de proporcionalidad. Y ello es claro. La elaboración jurisprudencial -antes expuesta y transcrita- se construye, con carácter de excepcionalidad, para un supuesto de hecho claramente casuístico y que, de lo expuesto y acreditado hasta el momento, ni se compadece, ni se asimila y, es más, nada tiene que ver con el que nos ocupa en el presente recurso. Así resulta de la jurisprudencia consolidada que, según hemos dejado transcrita aplica el principio de proporcionalidad como criterio de graduación cuando no se cuestiona por la Administración convocante que se hayan realizado las actividades subvencionadas -en este caso, de formación- según lo exigido por la Orden de convocatoria; tampoco que las cantidades entregadas y anticipadas, se hayan destinado al fin correspondiente, como tampoco que el requerimiento de la Administración tuviera por finalidad comprobar el cumplimiento de las condiciones esenciales establecidas.

Por el contrario, en el caso de autos, la Orden de reintegro parcial se fundamenta en el incumplimiento del deber de justificación o justificación insuficiente que prevé el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Por tanto, este primer motivo de impugnación debe ser desestimado.

Desestimado el anterior motivo de impugnación y siendo el que ahora nos incumbe -relativo a la vulneración del artículo 28.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre- tributario de aquel, en cuanto reconoce el derecho del administrado a no aportar los documentos requeridos que ya consten en los archivos de la Administración, acreditada la no concurrencia del presupuesto de hecho-esto es que aquellas fichas de formación no habían sido aportadas a la Administración convocante en el momento debido, esto es, el de tramitación del procedimiento de reintegro- necesariamente decae el invocado derecho.

Por lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derecho de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1.000 euros (MIL EUROS), más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

1.- DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE HOYO DE MANZANARES, contra la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de 30 de enero de 2019 que confirma en vía de recurso potestativo de reposición otra de 9 de diciembre de 2016 dictada por la misma Consejería que acuerda el reintegro parcial de la Subvención en el procedimiento LD/0301/2014-PIL-7210/13, solicitada conforme a lo establecido en la Orden 7210/2013, de 3 de octubre, por la que se regulan las subvenciones del Programa de Inserción Laboral para personas desempleadas de larga duración que hayan agotado las prestaciones por desempleo y se convocan subvenciones para el año 2013.

2.-Con imposición de costas causadas en el presente recurso a la parte actora, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0388 19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0388 19 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno

Fdo.: María Dolores Galindo Gil