Sentencia Administrativo Nº 255/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 87/2008 de 15 de Febrero de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 00255/2008

SENTENCIA Nº 255

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.

Presidente

Dña. Inés Huerta Garicano

Magistrados

D. Miguel Angel Vegas Valiente

D. Ricardo Sánchez Sánchez

En la Villa de Madrid a quince de febrero de dos mil ocho.

VISTO, por la Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los Autos del recurso contencioso- administrativo nº 87/08, interpuesto -al amparo del art. 122 de la LJCA y en escrito presentado en el Juzgado de Guardia el día 9 de los corrientes- por el Procurador D. Pedro Moreno Rodríguez, actuando en nombre y representación de D. Germán , en su condición de representante legal de la ASOCIACION "HAZTEOIR.ORG", contra la Resolución del Ilmo. Sr. Subdelegado del Gobierno en Madrid del día 8, por la que se modifica el lugar de celebración de la concentración (una hora de duración) convocada para el día 21 del presente mes (a las 20,30 horas), frente a la sede del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), c/ Ferraz nº 70 de esta Capital, a la zona peatonal de los números impares de la c/ Marqués de Urquijo esquina Feraz.

Han sido partes demandadas la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.

Antecedentes

PRIMERO: Como antecedentes de hecho relevantes para la resolución de este proceso conviene destacar los siguientes:

La Asociación recurrente comunicó a la Delegación del Gobierno en Madrid (escrito presentado el 7 de febrero) la convocatoria de una concentración -a las 20,30 horas del día 21 y con una hora de duración aproximada y asistencia aproximada de 300 personas- frente a la sede del PSOE, c/ Ferraz nº 20- con objeto de "solicitar al Señor Secretario General del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Cristobal que escuche y asuma en la campaña electoral las reivindicaciones de los colectivos de las familias, víctimas del terrorismo, las mujeres que han abortado y sufren el llamado " síndrome post- aborto", los exiliados políticos y los padres de alumnos".

Solicitado Informe al Ayuntamiento de Madrid el mismo día 7, en el que se decía ""Esta información deberá ser remitida en el plazo de 24 horas desde la recepción del este fax....En caso de no recibir contestación en ese plazo se entenderá que su informe es favorable", no hubo respuesta.

Por la Resolución del día 8 -aquí impugnada- se modifica el emplazamiento de la concentración en los términos recogidos en el encabezamiento de esta sentencia.

Los motivos de alteración del lugar elegido para la concentración en los que se funda la referida Resolución son: "En diversas fechas recientes, se han producido incidentes y ataques de distinta entidad contra las sedes de algunos partidos políticos en la comunidad de Madrid, además de sucesivas manifestaciones y concentraciones no comunicadas a la Delegación del Gobierno que, como puede comprobarse a través de distintos medios de comunicación social, han generado una cierta merma del disfrute de los espacios públicos por los ciudadanos de esta Comunidad. Ello ha aconsejado reforzar la seguridad de dichas sedes para prevenir la comisión de posibles actos violentos...........El lugar seleccionado por los convocantes, la sede del Partido...., es en el momento actual, por las razones apuntadas, un área de especial protección en garantía de la seguridad pública, por lo que la concentración frente a dicha sede durante un prolongado espacio de tiempo, implica merma del nivel de seguridad del citado edificio y sus ocupantes, que han tenido que ser evacuados por sus servicios de seguridad en ocasiones anteriores. Estos riesgos se neutralizan con una mínima modificación respecto al espacio público....de forma que se garantice la proximidad o cercanía al mencionado edificio y el fin de la convocatoria pueda cumplirse igualmente......"

SEGUNDO: Subsanados los defectos advertidos en Providencia del día 12, se celebró la vista el día 14, en la que las partes alegaron, en extracto, lo siguiente:

El Letrado de la recurrente basó, fundamentalmente, su impugnación en la falta de acreditación de los motivos alegados y que la decisión es discriminatoria para una asociación, como la actora, de pequeñas dimensiones, si repercusión alguna en los medios de comunicación, siendo esta la única forma de llamar la atención acerca de sus solicitudes y reivindicaciones. Aportó, como documental, dos ejemplares de prensa del día con manifestaciones frente a sedes oficiales.

El Sr. Abogado del Estado, opuso, en primer lugar y como causa de inadmisibilidad del recurso, la defectuosa forma de presentación del escrito de interposición en el Juzgado de Guardia, sin consignación de la hora ni acreditación de tal presentación mediante la certificación exigida por el art. 43 del Reglamento 1/05. Con carácter subsidiario y en cuanto al fondo, instó la desestimación del recurso dado que la Resolución recurrida cumple las exigencias expuestas en la STC 66/95 : está motivada (no es, por tanto, arbitraria), aporta las razones que llevan a la modificación del emplazamiento y la imposibilidad de conjurar el potencial peligro (nadie puede impedir la existencia de exaltados). La sede del PSOE es un área sensible para la seguridad ciudadana y en ocasiones anteriores se han producido incidentes en otras sedes. La modificación es mínima (cumple, pues, el requisito de proporcionalidad) y no desvirtúa sus efectos ya que el éxito no depende del lugar sino de los medios de difusión (citó al efecto la sentencia de esta Sala y Sección de 12 de mayo de 2003 ).

El Ministerio Fiscal, en primer lugar, se opuso a la inadmisibilidad del recurso solicitada por el Abogado del Estado, pues constaba la interposición del recurso en plazo y hora, siendo excesivamente rigorista -y contraria, en consecuencia, al derecho a la tutela judicial- la posición del representante procesal de la Administración, pues la certificación a la que se aludía no dependía del recurrente, sino de los funcionarios del Juzgado de Guardia. En cuanto al fondo, instó la estimación del recurso. La Resolución no justifica la decisión, no especifica porqué es un lugar de especial protección. Los límites al derecho de reunión son sólo los impuestos por la Constitución y estos no son otros que exista un especial riesgo para personas y bienes, riesgo no alegado ni probado por la Resolución combatida, que contiene meras conjeturas, sin concreción alguna de hechos anteriores. No existe Informe del Ayuntamiento, luego su posición es favorable. Su duración -1 hora- no puede calificarse de prolongada. El lugar de celebración no es precisamente indiferente -citó, al efecto, la STC 66/95 -, sin que exista discrecionalidad de la Administración en este particular. No puede olvidarse que el objeto de la convocatoria es una solicitud al Secretario General del PSOE, luego parece razonable y lógico el lugar elegido: sede central del Partido.

TERCERO: En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Iltma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano.

Fundamentos

PRIMERO:El derecho de reunión, según ha reiterado el Tribunal Constitucional, pudiendo citarse, entre otras muchas, la STC 66/95, de 8 de mayo , alegada tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal:

"es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo agrupación de personas , el temporal duración transitoria , el finalista licitud de la finalidad y el real u objetivo lugar de celebración (por todas, STC 85/88 ) ................. Para muchos grupos sociales este derecho es, en la práctica, uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones.

No obstante, también hemos tenido ocasión de afirmar que, al igual que los demás derechos fundamentales, el derecho de reunión no es un derecho absoluto o ilimitado. El propio Texto constitucional en su art. 21,2 establece explícitamente, como límite específico al ejercicio de ese derecho fundamental, que ese ejercicio no puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes. La cuestión de fondo que aquí enjuiciamos es, precisamente, la de la corrección constitucional de la ponderación efectuada por la autoridad gubernativa.............l, entre el ejercicio del derecho de reunión en su modalidad de concentración o reunión estática en lugar de tránsito público y el referido límite constitucional, todo ello desde la perspectiva, propia del caso, de la repercusión de ese ejercicio en la circulación de vehículos por vías urbanas que soportan una importantísima densidad de tráfico.

El primer requisito impuesto por la Constitución para poder aplicar el límite del art. 21,2 es la existencia de "razones fundadas" de alteración del orden público. .........no basta, pues, la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca esa alteración, sino que quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público naturalmente, con toda la certeza o la seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del comportamiento humano . En cualquier caso, como advierte correctamente la recurrente, si existen dudas sobre la producción de estos efectos, una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicación del principio de favor libertatis y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realización de la concentración.................., esta noción de orden público con peligro para personas o bienes debe analizarse en el contexto del precepto constitucional del que forma parte, es decir, como límite del derecho fundamental de reunión en lugares de tránsito público.

Desde esta perspectiva, para resolver la cuestión así acotada basta con señalar lo siguiente: primero, que, interpretado ese concepto de orden público con peligro para personas y bienes a la luz de los principios del Estado social y democrático de Derecho consagrado por la Constitución, debe entenderse que esa noción de orden se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público...... Al ponderar la aplicación el límite del art. 21,2 , los poderes públicos deben garantizar el ejercicio del derecho de reunión por parte de todos en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna en razón del contenido de los mensajes que los promotores de las concentraciones pretenden transmitir (salvo, claro es, que ese contenido infrinja la legalidad).

En segundo lugar, y como consecuencia de lo dicho anteriormente, las concentraciones tan sólo pueden prohibirse, en aplicación del límite previsto en el art. 21,2 CE , cuando existan razones fundadas para concluir que de llevarse a cabo se producirá una situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado, entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados.....Con todo, debe precisarse que ese peligro no es sinónimo de utilización de la violencia sobre personas o cosas por parte de quienes participan en las concentraciones. Las reuniones no pacíficas y así deben considerarse cabalmente a aquellas en las que los participantes llevan a cabo actos violentos ya resultan excluidas del derecho de reunión por el primer párrafo de este precepto. El pfo. 2º del art. 21 CE no delimita el contenido del derecho de reunión, sino que establece un límite a su ejercicio y otorga a los poderes públicos una facultad que, como veremos, estos deben ejercer proporcionadamente, de modo que, por ejemplo, antes de prohibir una concentración por esta causa, deben proponer las modificaciones que permitan el ejercicio del derecho............................, no es menos cierto que por su propia naturaleza el ejercicio de ese derecho requiere la utilización de los lugares de tránsito público y, dadas determinadas circunstancias, permite la ocupación, por así decir, instrumental de las calzadas. En suma, la celebración de este tipo de reuniones suele producir trastornos y restricciones en la circulación de personas y, por lo que aquí interesa, de vehículos que se ven impedidos de circular libremente por el lugar en el que se celebra la reunión (STC 59/90 ). En una sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación.

Precisamente, para hacer compatibles estos dos usos de los lugares de tránsito público, el art. 21,2 CE ha establecido la exigencia de la comunicación previa al objeto de que los poderes públicos puedan adoptar las medidas preventivas necesarias para lograr esa compatibilidad.................................Para poder restringir el ejercicio del derecho de reunión deberán ponderarse, caso a caso, todas las circunstancias específicas concurrentes en cada una de las reuniones que pretendan llevarse a cabo al objeto de determinar si efectivamente existen razones fundadas para creer que el colapso circulatorio tendrá las características y los efectos antes descritos...................

Esa ponderación casuística corresponde hacerla a los poderes públicos y en especial a la autoridad gubernativa que, en el supuesto de que decida prohibir la concentración, dado que se trata de limitar el ejercicio de un derecho fundamental y en atención a lo establecido explícitamente en el art. 21,1 CE , que habla de la existencia de "razones fundadas", debe: a) motivar la resolución correspondiente (STC 36/82 ); b) fundarla, esto es, aportar las razones que le han llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la alteración del orden público proscrita; y, c) justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental........................ Sólo podrá restringirse el ejercicio del derecho de reunión cuando estas medidas preventivas resulten imposibles de adoptar, o sean infructuosas para alcanzar el fin propuesto por ejemplo porque no permitan hacer accesible la zona afectada o sean desproporcionadas por ejemplo, cuando los posibles itinerarios alternativos supongan retrasos o rodeos irrazonables .....................Por último, y en relación con lo que acaba de decirse, debe advertirse que incluso en los supuestos en los que existan razones fundadas de que una concentración puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes, la autoridad gubernativa, aplicando criterios de proporcionalidad, antes de prohibirla deberá utilizar, si ello es posible, la facultad que le reconoce el art. 10 LO 9/83 y proponer las modificaciones de fecha, lugar o duración al objeto de que la reunión pueda celebrarse.

Es ésta última, sin embargo, una facultad que la Administración no puede ejercer de forma totalmente discrecional (STC 36/82 ), y que viene condicionada por la programación realizada por los promotores. Esto hará que, en ocasiones, la utilización de esta facultad de introducir modificaciones resulte vedada o, cuando menos, sometida a importantes condicionamientos. Por ejemplo, respecto a las alteraciones relativas al lugar de concentración o manifestación, la autoridad gubernativa deberá tener presente que este elemento objetivo configurador del derecho de reunión tiene en la práctica un relieve fundamental ya que está íntimamente relacionado con el objetivo de publicidad de las opiniones y reivindicaciones perseguido por los promotores por lo que ese emplazamiento condiciona el efectivo ejercicio del derecho. En realidad, en ciertos tipos de concentraciones el lugar de celebración es para los organizadores la condición necesaria para poder ejercer su derecho de reunión en lugares de tránsito público, puesto que del espacio físico en el que se desenvuelve la reunión depende que el mensaje que se quiere transmitir llegue directamente a sus destinatarios principales. Esto acontece, por ejemplo, en los supuestos en los que los reunidos pretenden hacer llegar sus opiniones o sus reivindicaciones, no sólo a la opinión pública en general o a los medios de comunicación, sino muy particularmente a determinadas entidades o, mejor, a determinadas personas que ocupan cargos en las mismas. La posibilidad de realizar la concentración en un lugar próximo a la sede de las entidades afectadas y en un horario de trabajo se convierte, en estos casos, en factores determinantes a la hora de ejercer el derecho de reunión. Naturalmente, de ello no se infiere que, en estos supuestos, este tipo de concentraciones siempre deba poder celebrarse en los lugares programados por los organizadores, pero sí puede influir, como veremos, en la facultad de ofrecer alternativas por parte de la autoridad gubernativa.

Es más, incluso en los casos en los que los reunidos no pretendan comunicar sus opiniones a unos destinatarios específicos sino a la opinión pública en general, el lugar de la concentración no puede considerarse en absoluto indiferente y, en consecuencia, tampoco cabe hablar de discrecionalidad de la Administración al ofrecer lugares alternativos. Con ello no se trata sólo de afirmar que el lugar propuesto debe tener suficiente tránsito público como para garantizar la publicidad que constituye uno de los elementos esenciales del contenido del derecho, sino que ese lugar debe garantizar una repercusión pública en número y características de los destinatarios, es decir, de quienes pueden tener noticia de la reunión, incluidos los medios de comunicación que se aproxime al máximo a la que pretendían alcanzar los promotores en el lugar por ellos programado.............La autoridad gubernativa, sobre todo respecto de las concentraciones estáticas en lugares y en horarios que tienen un relieve especial para los convocantes puesto que son condición necesaria para que las opiniones y las reivindicaciones lleguen a sus destinatarios principales, ve muy reducida su facultad de proponer cambios respecto del lugar y hora, puesto que, como bien dicen los recurrentes, estas modificaciones pueden llevar en la práctica a desvirtuar o negar el ejercicio del derecho. En estos casos, la autoridad gubernativa, antes de prohibir la concentración, deberá ser especialmente diligente a la hora de proponer o arbitrar los medios necesarios para garantizar el ejercicio del derecho de reunión en el lugar y hora programados por los promotores....."

SEGUNDO: Antes de entrar en el fondo, hemos de rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Sr. Abogado del Estado, sin perjuicio de reconocer que su posición institucional le lleva a agotar todo tipo de posibilidades a la hora de defender la legalidad de la Resolución recurrida.

Ciertamente, como bien advertía el Ministerio Fiscal, la obtención de la certificación exigida por el Reglamento del Consejo es una formalidad, en este caso, vacía de contenido en la medida que con el sello de entrada, en el Juzgado en funciones de Guardia el día 9 de febrero , del escrito de interposición de este recurso contra una Resolución que consta notificada por fax a las 14,49 del día anterior y siendo el plazo para el ejercicio de la acción de cuarenta y ocho horas, queda plenamente demostrado la observancia del requisito esencial de dicho plazo.

En cuanto al fondo, la doctrina transcrita -no precisamente nueva, aislada, ni reciente-, reiterada en numerosas sentencias, cuando menos, de esta Sección sobre la materia, conocidísima por la Abogacía del Estado, que fue, incluso, invocada en su intervención, sería más que suficiente para estimar, sin otro comentario añadido, el recurso y revocar la Resolución impugnada, ejemplo paradigmático de cuanto no debe hacerse.

La precitada Sentencia, y como primer requisito, exige para limitar el ejercicio del derecho de reunión que concurran "razones fundadas" de alteración del orden público. .........no basta, pues, la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca esa alteración, sino que quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público....".

Pues bien, en el caso de autos no existe una sola "razón fundada" -o, al menos, no ha sido demostrada-, sino como dijo el Ministerio Fiscal "meras conjeturas".

El Tribunal desconoce la existencia de ataques a sedes de partidos políticos en esta Comunidad, sus fechas, entidad, características, identidad de los autores o manifestantes......, extremos todos que tenían que ser acreditados -y no precisamente a través de medios de comunicación social que, ni siquiera se aportan o concretan-, si van a servir de fundamento para recortar un derecho fundamental.

El hecho de que se hayan llevado a cabo, indebidamente, manifestaciones o concentraciones no comunicadas -extremo también que ignora este Tribunal y que tampoco ha acredita la Resolución- no es motivo para limitar o modificar una concentración o reunión debidamente comunicada, sino lo que será necesario es hacer uso de los medios que el Ordenamiento Jurídico dispone frente a los que incumplen las previsiones normativas de obligado cumplimiento.

La merma del disfrute de los espacios públicos por los ciudadanos de Madrid es una constante, no especialmente grata, que sufren resignadamente, no solo ahora, sino desde siempre los habitantes de esta ciudad, sin que precisamente esta concentración -reducida de número, de corta duración, en una calle no muy concurrida y en horario de transeúntes y tráfico ya muy moderado- sea de las que produzcan merma importante en tales espacios.

Tampoco se ha concretado ni demostrado que consecuencias comporta la calificación de "área de especial protección en garantía de la seguridad pública", ni alcanzamos a comprender porqué una concentración de estas características - insistimos, poco numerosa (300 personas), de corta duración (una hora), convocada por una Asociación de pequeñas dimensiones, prácticamente desconocida, de la que no constan antecedentes desfavorables anteriores, con una finalidad que no reviste una especial significación o conflictividad, de escasísima incidencia en la circulación viaria y peatonal- "implica merma del nivel de seguridad del citado edificio y de sus ocupantes", como reza la Resolución impugnada.

No existe, pues, a juicio de esta Sala y Sección un solo dato objetivo del que inferir la existencia de esas "razones fundadas", sin las cuales no cabe limitación alguna del ejercicio del derecho de reunión, por lo que procede claramente la estimación del recurso, haciendo, en consecuencia, innecesario abordar cualquier otra cuestión.

TERCERO: No se efectúa pronunciamiento en materia de costas.

Fallo

Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 87/08, interpuesto -al amparo del art. 122 de la LJCA y en escrito presentado en el Juzgado de Guardia el día 9 de los corrientes- por el Procurador D. Pedro Moreno Rodríguez, actuando en nombre y representación de D. Germán , en su condición de representante legal de la ASOCIACION "HAZTEOIR.ORG", contra la Resolución del Ilmo. Sr. Subdelegado del Gobierno en Madrid del día 8, por la que se modifica el lugar de celebración de la concentración (una hora de duración) convocada para el día 21 del presente mes (a las 20,30 horas), frente a la sede del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), c/ Ferraz nº 70 de esta Capital, a la zona peatonal de los números impares de la c/ Marqués de Urquijo esquina Feraz 2268/03, debemos declarar y declaramos que la Resolución impugnada incide negativamente en el derecho de reunión de la recurrente y, en consecuencia, declaramos su nulidad de pleno derecho. Sin costas.

Esta resolución es firme en esta vía jurisdiccional.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En el mismo día de su fecha fue publicada la anterior sentencia, de lo que como Secretario de la Sección, doy fe.