Sentencia Administrativo Nº 255/2009, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2958/2004 de 30 de Enero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00255/2009

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: 001

VALLADOLID

65594

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2004 0107687

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002958 /2004

Sobre AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D. Justiniano

Representante: MARIA JOSE GARCIA CERVERO

Contra - CONSEJERIA AGRICULTURA Y GANADERIA -JUNTA DE CASTILLA Y LEON-, TEXAR SL

Representante: LETRADO COMUNIDAD,

SENTENCIA Nº 255

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE:

D. ANTONIO JESUS FONSECA HERRERO RAIMUNDO

MAGISTRADOS:

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a treinta de enero de dos mil nueve.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La Orden del 20 de julio de 2004 del Consejero de Agricultura y Ganadería desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por el recurrente contra la resolución de la Dirección General del Fondo de Garantía Agraria de 18 de marzo de 2003 por la que se declaraba el incumplimiento de las obligaciones para las que se constituyó la garantía correspondiente a la ayuda de Cañamo, campaña 1999/2000.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: DON Justiniano , representado por el Procurador Sr. Velasco Nieto y defendido por el Letrado Sr. García Cervero.

Como demandada: ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA - CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. ANTONIO JESUS FONSECA HERRERO RAIMUNDO.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia anulando, por no ser conforme a Derecho, la resolución impugnada. Con imposición en costas a la demandada.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimatoria del presente recurso contencioso administrativo, por ser el acto administrativo impugnado conforme a derecho, con expresa imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.- No solicitado el recibimiento a prueba del recurso y no estimándose necesaria la celebración de vista, se sustituyó ésta por el trámite de conclusiones.

CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 23 de enero de 2009.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden del 20 de julio de 2004 del Consejero de Agricultura y Ganadería desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por el recurrente contra la resolución de la Dirección General del Fondo de Garantía Agraria de 18 de marzo de 2003 por la que se declaraba el incumplimiento de las obligaciones para las que se constituyó la garantía correspondiente a la ayuda de Cáñamo, campaña 1999/2000, ello postulándose la nulidad de tales actos administrativos.

Se ejercita en este proceso una pretensión de plena jurisdicción en la que se interesa de la Sala, además de la anulación de las resoluciones recurridas -implícito en el suplico de la demanda-, el reconocimiento del derecho a la devolución del importe de la garantía incautada, y ello al considerar la actora que ha cumplido con todos los requisitos que le fueron exigidos para la concesión de las ayudas. Y los motivos que se esgrimen en pro de tal pretensión puedan quedar resumidos, según se refieran al incumplimiento de la garantía principal (falta de transformación) o de la garantía secundaria (transformación dentro de plazo), en los dos siguientes:

a) En cuanto a la atribución al demandante de las consecuencias de la falta de transformación de parte de la cantidad de varilla declarada, que cumplió con todas las obligaciones que a ella le incumbían acreditando debidamente la transformación, como así consta en el expediente administrativo, remitiéndose en particular a los documentos números 5 a 9 de la demanda y al documento número 5 del expediente administrativo, que acreditan tanto la entrega y la transformación de la varilla, así como la venta de la fibra obtenida a un tercero; sin que a su juicio puedan trasladarse al productor las consecuencias de los incumplimientos detectados en la empresa transformadora autorizada.

b) En lo que hace al incumplimiento de la exigencia secundaria, que el retraso en la transformación se debió a la insuficiencia de empresas transformadoras y al gran volumen de la cosecha recolectada ese año, siendo esta irregularidad en cualquier caso achacable a la empresa transformadora.

Por su parte el Letrado de la Administración demandada rebate tales argumentos aduciendo en síntesis que la actuación administrativa está amparada en el artículo 14 de la citada Orden, que regula las consecuencias del incumplimiento por parte del beneficiario de las condiciones establecidas en la misma Orden, ello en relación con lo dispuesto en los artículos 3, 7.2.a) y 10 de la misma. Y para abundar la tesis que mantiene cita por último una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de fecha 17 de diciembre de 1.993.

SEGUNDO.- Antes de analizar las distintas cuestiones que se suscitan en esta litis es preciso partir de los siguientes antecedentes fácticos:

1º) El aquí recurrente presentó solicitud de ayudas a la producción de lino textil y/o cáñamo de la campaña de comercialización 1.999/2.000 al amparo de la Orden de 10 de diciembre de 1.999, de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por la que se establecen normas para la solicitud y concesión de las ayudas al lino textil y cáñamo para la citada campaña.

2º) Dentro del plazo establecido la misma parte presentó el contrato de transformación que celebró con la empresa "TEXAR, S.L.", y una vez acreditada la constitución de la garantía, en los términos regulados en la citada Orden, se le concedió la ayuda solicitada condicionando la validez de la misma al compromiso del beneficiario de transformar antes del 31 de junio de 2.001 la varilla de lino textil y/o cáñamo obtenida en su explotación procedente de la cosecha de 1.999.

3º) Las pruebas de la transformación fueron efectivamente presentadas por el interesado, como así se indica en el antecedente de hecho tercero de la Orden recurrida.

4º) Como consecuencia de los controles practicados a la transformadora, la Administración puso de manifiesto que existía una divergencia entre las operaciones contabilizadas por la citada empresa y las operaciones de transformación realmente ejecutadas, y como consecuencia de ello dictó la Orden de 16 de enero de 2.003, de la Consejería de Agricultura y Ganadería, en la que se declaró no transformado el 23,15% del total de la cantidad de varilla de lino textil y/o cáñamo que fue declarada y contabilizada en el periodo comprendido entre el 5 de julio y el 18 de agosto de 2.001, ambos incluidos, no admitiendo las declaraciones de transformación emitidas por la misma a todos y cada uno de los productores durante dicho periodo y en el mismo porcentaje.

5º) De ello dedujo la Administración que la transformación llevada cabo por la aquí recurrente, a la vista del resultado de aquellos controles, resultaba inferior a la cantidad reflejada en la Declaración de transformación formalizada por al empresa transformadora, lo que dio lugar a la resolución del Director General del Fondo de Garantía Agraria que declara el incumplimiento parcial de las condiciones para la que se constituyó la garantía conforme a lo dispuesto en la citada Orden de 10 de noviembre de 1.999, incumplimiento que afectaba a un importe de la garantía equivalente a 5.632,77 euros.

6º) Contra la anterior resolución articuló la demandante recurso de alzada, que asimismo fue desestimado mediante la Orden del Consejero de Agricultura y Ganadería, que es la recurrida en este proceso.

TERCERO.- Centrándonos ya en las distintas cuestiones que se suscitan en esta litis, ha de advertirse que la respuesta que la Sala ha de dar a las mismas no puede prescindir de sus anteriores pronunciamientos sobre esta misma problemática.

Así, en el fundamento de derecho cuarto, in fine, de la dictada el día 28 de septiembre de 2007 (recurso número 1560/03), y en la línea de lo que ahora aduce la Administración demandada, significábamos que el artículo 11 de la Orden de 10 de noviembre de 1.999 , de la Consejería de Agricultura y Ganadería, por la que se establecen las normas para la solicitud y concesión de las ayudas al lino textil y al cáñamo, para la campaña de comercialización 1.999/2.000, no se refiere a las declaraciones de entrega y transformación como único y exclusivo medio que por sí solo sirva para que los productores justifiquen la transformación de la varilla de lino textil o cáñamo, sino que dicho precepto señala otros instrumentos de prueba adicionales que, en función de diversos supuestos, también habrán de ser aportados. Esto lo reiteramos ahora para poner de manifiesto que entre las obligaciones que incumben al productor, y por contra de lo que se dice en la demanda, no resulta ajena la acreditación de la transformación del lino o cáñamo.

Ello es así por que, y con independencia de que el artículo 3 se refiera, como beneficiarios de las ayudas, a "los productores de lino textil y/o cáñamo definidos en el apartado 1 del artículo 2 ", no puede obviarse que la misma Orden en su artículo 7.2 .a) establece que para conceder la totalidad de la ayuda al productor es preciso que el mismo "se comprometa a encargar por cuenta propia la transformación de la varilla del lino textil o cáñamo en fibra a un primer transformador autorizado", así como que "justifique la transformación de la varilla de lino textil o cáñamo", lo que además habrá de hacer conforme a lo que se establece en el artículo 11 de la Orden. Y en el mismo orden de cosas también interesa señalar que, como señala el artículo 10, la transformación de la varilla "deberá efectuarse antes del 31 de julio del año 2.001 , y justificarse ante la Dirección General del Fondo de Garantía Agraria de la forma expuesta en el artículo 11, antes del 31 de enero de 2.002 ". Preceptos éstos de los que resulta con meridiana claridad que es carga que incumbe al productor la de acreditar que se ha producido efectivamente la transformación de la varilla, y por lo tanto no puede eximirse de responsabilidad trasladando toda la carga a la empresa transformadora.

Ahora bien, de esta reflexión resulta asimismo que asiste la razón a la parte recurrente en una de sus alegaciones, y es que en los antecedentes de hecho de la Orden recurrida se indica expresamente que el recurrente, dentro del plazo concedido, presentó el contrato de transformación con la empresa transformadora, así como que aportó antes del 31 de enero de 2.002 las pruebas de la transformación. La constancia de tales extremos resultan de especial relevancia para esta litis pues significan, a fin de cuentas, que es la misma Administración quien ha venido a reconocer que la actora cumplió con las obligaciones de justificación a que se refiere el reiterado artículo 11 . Esto es, partiendo de que la demandante había aportado los documentos a que se refiere el artículo 11 de la Orden, si tras esas actuaciones de control practicadas a la empresa transformadora la Administración ponía en duda la veracidad de los datos fácticos en ellos consignados, y como también decíamos en la sentencia citada de 28 de septiembre de 2.007 , no puede estimarse correcto el método empleado de extrapolar de forma automática al productor el resultado de los controles practicados a la empresa transformadora, sin hacer previamente una labor de individualización. Pues, y en el supuesto de que diésemos por válidas aquellas actuaciones de control, sería perfectamente factible, en hipótesis, que algunos de los productores -no todos- hubiesen transformado efectivamente íntegramente la cantidad de varilla consignada en su Declaración, con lo que lo más correcto habría sido llevar a cabo una labor de comprobación con todos y cada uno de ellos. Además en esa comprobación individualizada se debió posibilitar que los productores acreditaran la realidad de la entrega y de la transformación, y ello no sólo mediante la aportación de los documentos a que se refiere el artículo 11 de la Orden de 10 de noviembre de 1.999 , sino también con los demás medios de prueba que fueren admisibles en derecho cuya aportación debió ser requerida a los mismos. Y como quiera que esta labor de comprobación individualizada no se ha llevado a cabo, no cabe sino acoger el argumento de la demanda.

Por último advirtamos que en la sentencia de fecha 17 de diciembre de 2.003, dictada por la Sala homónima del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha y que se cita en la contestación a la demanda, entendió, ciertamente, que la aportación de la certificación era una condictio iris pero no la única, ya que se consideró necesario acreditar también la "materialización efectiva de dicha producción y transformación", pero ello iba referido a un supuesto en que, tras detectarse irregularidades en la empresa transformadora y al reputarse insuficiente la certificación aportada, se había requerido a la productora precisamente para que acreditara la realidad de la producción y de la transformación, y de ahí que se aluda a la necesidad de aportar otros medios probatorios, como serían los albaranes de entrega, pesadas del producto, resguardos, etc. Más no puede decirse que el caso del supuesto enjuiciado sea idéntico, ya que no consta en el mismo que se hubiere efectuado requerimiento alguno al productor para aportar otros medios probatorios distintos de los ya presentados, sino que lo único que se ha hecho es extrapolar los resultados de los controles practicados a la transformadora".

CUARTO.- En lo que hace a la incautación de la garantía por incumplimiento de la exigencia secundaria, consistente en que la transformación del lino o cáñamo debería llevarse a cabo antes del día 31 de julio de 2.001, recordemos que en la demanda se trata de excluir la responsabilidad de la empresa productora señalándose que el retraso en la transformación sería en cualquier caso achacable a la empresa transformadora, haciéndose referencia a la insuficiencia de este tipo de establecimientos y al gran volumen de la cosecha recolectada en el año, y añadiendo que además se había solicitado una ampliación del plazo.

Si tenemos en cuenta que la demandante no cuestiona en sí el hecho objetivo del retraso, la cuestión que habrá de ser analizada no es otra que determinar si la Administración, cuando aplicó el artículo 23 del Reglamento (CEE) 2220/85 (que establece que se reducirá en un 15% por la transformación fuera de plazo, más un 2% del importe restante de la garantía por cada día de retraso en la transformación), es o no conforme a derecho; o si en otro caso concurren especiales circunstancias que justificarían el retraso padecido.

Pues bien, comenzaremos señalando que en anteriores sentencias de esta Sala, como en la de fecha 26 de octubre de 2.007 dictada en el recurso 2896/2003 , hemos analizado el supuesto del retraso en la transformación de la varilla como consecuencia de acontecimientos extraordinarios (en el caso se traba de la producción de varios incendios en las instalaciones de la empresa transformadora), lo que entonces se asimiló al supuesto de fuerza mayor utilizando la definición dada por la jurisprudencia comunitaria, que es más flexible que la del derecho patrio, y en su virtud se concluyó que el retraso no era imputable a la empresa productora.

En la misma nos hacíamos eco de lo que decíamos en nuestra sentencia de fecha 9 de mayo de 2.006 pronunciada en el recurso 2220-00 , donde recordábamos que tradicionalmente por "fuerza mayor" se ha venido entendiendo la que deriva de un acontecimiento "totalmente imprevisto y extraordinario", aquélla cuya superación "exigiría vencer dificultades que puedan ser equiparadas a la imposibilidad", la fundada en un suceso "que haga imposible el cumplimiento de la obligación". Y sin tener que renunciar a tales pautas interpretativas que nos proporciona la jurisprudencia que interpreta el artículo 1.105 del Código Civil , significábamos asimismo que la sentencia de 17 de octubre de 2002 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas nos enseña que "el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los reglamentos agrícolas tiene en cuenta la naturaleza particular de las relaciones de Derecho público que existen entre los operadores económicos y la Administración nacional, así como las finalidades de esta normativa (...). Según jurisprudencia reiterada, el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los reglamentos agrícolas no se limita al de imposibilidad absoluta, sino que debe entenderse en el sentido de circunstancias ajenas al operador, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada".

En este sentido el mismo Tribunal ha entendido en las sentencias 11/1970 y 284/1982 que concurre la fuerza mayor cuando se dan "aquellas circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias sólo hubieran podido evitarse al precio de sacrificios excesivos a pesar de toda la diligencia empleada por el operador".

Así las cosas, y volviendo al caso que ahora nos ocupa, si nos atenemos a las concretas alegaciones que sobre este particular se esgrimen en el escrito de demanda, podremos afirmar sin especial dificultad que el demandante no ha logrado acreditar la concurrencia de circunstancias especiales que en su caso pudieran hacer que el retraso en la transformación de parte del producto no le fuese a él imputable; o, dicho en los términos de la jurisprudencia comunitaria que acabamos de recoger, no ha probado la existencia de circunstancias ajenas al productor, anormales o imprevisibles, cuyas consecuencias no haya podido evitar empleando una diligencia media.

En efecto, el argumento en que se afirma que el retraso es atribuible la transformadora y no al productor, sólo podría ser asumido si se hubiese demostrado que la actora había entregado efectivamente la varilla con antelación suficiente para posibilitar su transformación dentro del plazo establecido, siendo lo cierto que de la documentación aportada se deduce que parte de la misma fue entregada los últimos días del mes de julio, e incluso en los primeros días de agosto, con lo que ya se demuestra la falta de diligencia del productor. Y en el mismo sentido, la referencia a la insuficiencia de este tipo de empresas y al gran volumen de la cosecha recolectada en el año 1.999, que en su caso podrían ser calificadas como "circunstancias ajenas al operador, anormales e imprevisibles", tampoco tiene el arropo del algún soporte probatorio; al igual que sucede con la solicitud de ampliación del plazo, respecto de la que no se cita siquiera algún documento que lo pueda demostrar.

QUINTO.- Por todas las razones expresadas en los fundamentos de derecho anteriores procede, en fin, estimar parcialmente la pretensión deducida en este proceso, debiendo en consecuencia anularse las resoluciones recurridas sólo en el particular que declaran la incautación de la garantía por incumplimiento de la obligación principal en relación a parte de la mercancía; desestimándola en cambio en cuanto a la incautación de la garantía por incumplimiento de la exigencia secundaria. Y en su virtud habrá de reconocerse el derecho del recurrente a la devolución, sólo, del importe que fue objeto de retención por incumplimiento de la exigencia principal.

SEXTO.- En cuanto a las costas, de conformidad con lo que dispone el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1.998 , no se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición a ninguna de las partes.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Nieto, en nombre y representación de Justiniano , contra las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, y ANULANDO parcialmente las mismas, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, DECLARAMOS el derecho de dicha parte a la devolución sólo del importe que fue objeto de retención por incumplimiento de la exigencia principal.

No se hace especial imposición de las costas causadas en este proceso a ninguna de las partes.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.