Sentencia Administrativo Nº 256/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 540/2004 de 01 de Abril de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 540 de 2.004

Partes: D. José contra la Generalitat de Catalunya

SENTENCIA Nº 256

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a uno de abril de dos mil ocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,

constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo

seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de D. José , representado por el

procurador de los tribunales Sr. de Anzizu Furest y defendido por la letrada Sra. Roura Nubiola, contra la Generalitat de

Catalunya, representada y defendida por su letrado, en relación con instrumentos de planeamiento urbanístico, siendo la cuantía

del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 25 de marzo de 2.008. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación de la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por la actora el 28 de febrero de 2.004 contra los acuerdos de la Comissió Territorial d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre de 29 de noviembre de 2.002 y 9 de julio de 2.003, dando su conformidad y aprobando definitivamente el texto refundido de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Benifallet, tramitado por el Ayuntamiento (DOGC. 28-1-04), acuerdos cuya anulación se interesa en la demanda.

SEGUNDO. El actor es propietario de un terreno cuya condición de suelo urbano no se discute y que dice reunir también la de solar, terreno que dice ya fue incluido en su momento en la delimitación del suelo urbano de 1.980, donde se preveía la necesidad de redactar un estudio de detalle para completar y ejecutar el planeamiento, estudio que fue aprobado en 1.991, dando su enterado la Comissió d'Urbanisme de Tarragona, efectuándose las oportunas cesiones pero sin que en los concretos terrenos del actor se edificase entonces. Las normas subsidiarias de planeamiento que ahora impugna han delimitado una unidad de actuación en suelo urbano en dichos terrenos, la 9, que comporta la calificación como vial de parte de los mismos, exigiéndose su cesión gratuita al Ayuntamiento y el pago de la urbanización, además de haberse producido una disminución del aprovechamiento urbanístico. Propone, en conclusión, la nulidad del instrumento de planeamiento impugnado por vulnerarse el régimen del suelo urbano consolidado, al preverse cesiones gratuitas para ampliar vialidad en tal clase de suelo y al mismo tiempo la disminución del aprovechamiento urbanístico reconocido a los terrenos y por vulnerarse los principios de justa distribución de beneficios y cargas y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como las normas reguladoras de las unidades de actuación en suelo urbano.

TERCERO. En cuanto a la diferenciación que tangencialmente parece introducir el recurrente entre el régimen jurídico del suelo urbano consolidado y del no consolidado, hay que señalar con carácter previo que, aprobado inicialmente el instrumento de que se trata el 15 de marzo de 2.002, provisionalmente el 18 de junio siguiente, y recibido en Urbanismo de la Generalitat de Catalunya antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya (producida el siguiente día 21), atendidos los términos del apartado 1 de su disposición transitoria tercera, es de aplicación al caso la normativa precedente, sustancialmente contenida en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en Catalunya en materia urbanística.

A su tenor, no discutida la condición de urbanos de los terrenos propiedad de la actora, sobre la cuestión relativa a los deberes respectivamente impuestos por el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones, a los propietarios de suelo urbano, según el carácter consolidado o no de su urbanización, y singularmente, respecto de estos últimos, la imposición de cargas de cesión de suelos y otra adicionales, ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente esta Sala (por todas sentencia número 798, de 6-11-02 ), considerando las declaraciones efectuadas en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , así como las modificaciones operadas al respecto por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes de liberalización en los sectores inmobiliario y de transportes, con anterioridad a la Ley autonómica 2/2002, de 14 de marzo , de Urbanismo de Cataluña, y a la Ley estatal 10/2003, de 20 de mayo , de medidas urgentes de liberalización en los sectores inmobiliario y de transportes.

Y, debiendo estarse en el caso a la redacción originaria de la Ley 6/1998, de 13 de abril , y a la indicada sentencia del Tribunal Constitucional, resulta evidente que nos hallamos en el ámbito del régimen transitorio en aquella establecido, concretamente en su disposición transitoria primera , regla a), que para el suelo urbano disponía la aplicación del régimen en ella establecido para esta clase de suelo, ello sin perjuicio de las especialidades sobre gestión y uso del suelo de la legislación urbanística, como establecía en su encabezamiento la misma disposición, sin olvidar al respecto el contenido de la disposición transitoria cuarta .

Del contenido del artículo 7 de la Ley 6/1998 cabe deducir que es la legislación de las Comunidades Autónomas la competente para establecer las clases de suelo equivalente a las en él establecidas, lo que permite afirmar que la propia legislación autonómica puede establecer subclasificaciones de suelo cuando su categoría lo admita, así como, ya en actuación planificadora, determinar las calificaciones urbanísticas procedentes, todo ello sin perjuicio de los supuestos previstos para el suelo urbano en materia de valoraciones (artículos 28 y siguientes de la Ley 6/1998 ).

Las subclasificaciones de suelo urbano previstas en la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, en lo que aquí interesa, resultan de su artículo 14 , utilizándose la terminología "suelo urbano consolidado por la urbanización" y "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada", pero tal ley, desde luego, por obvias razones derivadas de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , no conceptúa en forma alguna el suelo que deba englobarse bajo cada una de tales denominaciones, ni tampoco establece el concepto de "solar", ni menos todavía lo que debe entenderse por "urbanización necesaria", "completar la urbanización" o "aprovechamiento del correspondiente ámbito".

De forma que los esfuerzos dirigidos a la concreción de tales conceptos vienen condenados al fracaso, más si se nota que, en todo caso, debe ser la legislación propia de las Comunidades Autónomas la única que, en el ejercicio de las competencias propias en materia de urbanismo, pueda sentar lo procedente al respecto, viabilizando así el correspondiente régimen urbanístico de cesiones, sin que se alcance a comprender la conformidad a derecho de fundamentar un concepto dado de tales subclasificaciones de suelo urbano con apoyo en la legislación anterior, ya sea estatal o autonómica, que ni las prevé ni las comprende, o en meras disposiciones de planeamiento urbanístico, con evidente merma del principio de seguridad jurídica y desconsideración de la misma naturaleza del régimen del suelo, o incluso en los meros posicionamientos ad hoc de las Administraciones respecto de suelos concretos y determinados.

Y la imposibilidad legal de aplicación inmediata de la Ley 6/1.998 en tal materia sin previo desarrollo legislativo autonómico remite necesariamente a la aplicación de la normativa urbanística autonómica en vigor, concretamente al artículo 120.3 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , donde se recogen los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano como el del actor, sin distinción alguna entre su carácter consolidado o no.

CUARTO. Régimen de derechos y deberes que, como es conocido, queda en todo caso supeditado a la posibilidad de reforma del planeamiento que deriva de las potestades administrativas en la materia, pues la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración, lo que plantea el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento. Y es que los planes, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero, a la vez, y como consecuencia, esa ordenación delimita el contenido del derecho de propiedad.

Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa, como con reiteración viene declarando la jurisprudencia, que su contenido será, en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística, siendo, pues, lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio, dado que las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento, pues el único límite al ius variandi viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan, sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado o que infringe un precepto legal.

Igualmente se ha establecido como doctrina muy elaborada en torno a la verdadera naturaleza y significación de lo que ha venido en llamarse ius variandi que compete a la Administración urbanística en la ordenación del suelo, que en esa materia debe actuarse discrecionalmente, no arbitrariamente, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución, de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o con falta de motivación, recordando que son precisamente los planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo y, en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente, sin perjuicio de que en ciertos casos puedan originarse determinadas indemnizaciones, sin que el plan tenga que establecer mecanismos indemnizadores sobre situaciones concretas, siendo cuando éstas se produzcan el momento de reclamarlas.

Directrices todas ellas condensadas en los artículos 3 y 23 del texto refundido de las disposiciones vigentes en Catalunya en materia urbanística, de 12 de julio de 1.990 .

QUINTO. De manera que, sujetos los terrenos del actor al régimen de derechos y obligaciones prevenido en el artículo 120.3 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , también tras la reforma que impugna, ni ha desarrollado la clara actividad probatoria antes señalada, ni puede pretender el mantenimiento de unos derechos adquiridos con arreglo a la normativa anterior, ni la exigencia de unos derechos indemnizatorios derivados de la aprobación del instrumento de planeamiento que impugna, ni tan siquiera el establecimiento en este de unas condiciones de edificación diferenciales a su favor en compensación por las nuevas cesiones que se le imponen, sobre la base de lo dispuesto en el último párrafo del apartado 3.a) de aquel precepto, pues, por más que el Ayuntamiento respondiese en su momento a sus alegaciones a la aprobación inicial en el sentido de tener que ensancharse dos viales, en modo alguno ha acreditado que la unidad de actuación delimitada en el planeamiento de autos tenga por objeto exclusivo tales ensanchamientos, cuestión sobre la que ninguna pregunta se ha efectuado al perito procesal; antes al contrario, como en la propia demanda se admite, se trata mediante la unidad de actuación 9, según la Memoria, de ajustar y mejorar el diseño de todo el sector afectado por aquel estudio de detalle pues, pese al tiempo transcurrido, no se ha desarrollado, manteniéndose las dos calles previstas, pero con mayor anchura, y enfrentando la calle sur con un espacio libre de jardín y aparcamiento.

No habiéndose tampoco acreditado, ni tan siquiera preguntado al perito sobre la eventual condición de solar de los terrenos de que se trata, condición que, por más que este manifieste espontáneamente en un momento determinado y sin mayores explicaciones que concurre, parece en todo caso contrariada por la mera observación de alguna de las fotografías incorporadas a la propia pericial.

SEXTO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , no existiendo así méritos para una condena en costas. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. José contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra los acuerdos de la Comissió Territorial d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre de 29 de noviembre de 2.002 y 9 de julio de 2.003, dando su conformidad y aprobando definitivamente el texto refundido de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Benifallet, tramitado por el Ayuntamiento (DOGC. 28-1-04). Sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.