Sentencia Administrativo Nº 258/2007, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 408/2004 de 03 de Mayo de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

- SECCIÓN TERCERA -

RECURSO Nº 408/04-C

S E N T E N C I A Nº 258 de 2.007

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE:

D. LUIS FERNÁNDEZ ALVAREZ

MAGISTRADOS:

D. MANUEL SERRANO BONAFONTE

Dª CARMEN SAMANES ARA

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En Zaragoza a tres de mayo de dos mil siete.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el presente recurso contencioso-administrativo nº 408/04-C, seguido entre partes, de la una como demandante D. Roberto , representado por el Procurador D. José Andrés Isiegas Gerner y dirigido por el Letrado D. Ricardo Mateo Franco, y de la otra como demandada la Diputación General de Aragón, representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, versando el juicio, que se sustanció por los trámites del procedimiento ordinario, sobre impugnación de la Orden del Consejero de Medio Ambiente de fecha 14 de abril de 2004, que estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Huesca de 7 de noviembre de 2003, imponiendo a D. Roberto una sanción de multa en cuantía de 3.000 euros como responsable de una infracción prevista en el artículo 38.12 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

Antecedentes

PRIMERO.- El Procurador Sr. Isiegas Gerner, en la representación que ostenta, formuló recurso contencioso-administrativo contra la resolución indicada en el encabezamiento de ésta sentencia, mediante escrito que tuvo entrada en la Secretaria de este Tribunal en fecha 22 de septiembre de 2004 .

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso, y tras la recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda en la que la parte actora, después de alegar los hechos y fundamentos de derecho que creyó pertinentes, terminó suplicando se dicte sentencia por la que se anule la resolución impugnada.

TERCERO.- Efectuado el traslado de la demanda, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando se desestimara el recurso interpuesto.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la pericial, con el resultado que obra en autos, y una vez terminado el período de prueba, se formularon conclusiones escritas, fijándose para votación y fallo el día 17 de abril del presente año.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. LUIS FERNÁNDEZ ALVAREZ.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso-administrativo es la impugnación de la Orden del Consejero de Medio Ambiente de fecha 14 de abril de 2004, que estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Huesca de 7 de noviembre de 2003, imponiendo a D. Roberto una sanción de multa en cuantía de 3.000 euros como responsable de una infracción prevista en el artículo 38.12 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

SEGUNDO.- En fecha 2 de julio de 2003 un Agente de Protección de la Naturaleza procedió a denunciar que D. Roberto había realizado una roturación de terreno para su cultivo agrícola sin contar con la previa autorización administrativa, desprendiéndose de la prueba practicada que la roturación afecta a 6,1938 hectáreas de monte, con pino silvestre en su mayoría y algo de quejigo, y que se realizó en la parcela 269 del polígono 1, de su propiedad, sita en el término municipal de Graus (Huesca), la cual es una finca agrícola con zonas de monte.

El suelo roturado tiene la condición de terreno forestal a tenor de la noción que del mismo da el artículo 1.2), inciso primero, de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 , según el cual "se entiende por terreno forestal o propiedad forestal la tierra en que vegetan especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, siempre que no sean características del cultivo agrícola o fueren objeto del mismo", y como para llevar a cabo la roturación realizada el Sr. Roberto precisaba de la oportuna autorización administrativa, a tenor de lo previsto en el Decreto 1687/1972, de 15 de junio, en relación con el artículo 36 del Decreto 485/1962, de 22 de febrero , por el que se aprueba Reglamento de Montes, con la que no contaba, resulta que incurrió en la infracción sancionada.

Aduce el recurrente que para que la conducta denunciada en este proceso pueda quedar incluida entre las sancionadas por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, se requiere que el hecho se haya ejecutado en zona que tenga la consideración de espacio natural protegido, mas tal argumento es cierto solo en parte, toda vez que las infracciones tipificadas en el artículo 38 de la mentada Ley 4/1989 no se refieren única y exclusivamente a actuaciones en espacios naturales protegidos, sino que comprenden también conductas que afectan a los recursos naturales de carácter general, aunque no estén ubicados en terrenos incluidos en los espacios naturales protegidos (véase la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2000 ), siendo esto lo que ocurre en el caso de autos, pues el apartado duodécimo del artículo 38 no incorpora como elemento del tipo la condición de "espacio natural protegido"; es decir, parte de las infracciones enumeradas en el artículo 38 de la Ley 4/1989 son susceptibles de apreciarse en actuaciones realizadas fuera de "espacios naturales protegidos", concretamente aquellas en las que tal condición no es elemento constitutivo del ilícito descrito en la norma, entre las que se encuentra la prevista en el apartado duodécimo del artículo 38 ; en suma, este motivo de impugnación debe decaer.

TERCERO.- Alega asimismo el actor que la sanción impuesta no tiene la cobertura legal exigida por el artículo 25.1 de la Constitución; a este respecto debe reseñarse que el principio de legalidad, aplicable a las infracciones y sanciones administrativas, que se encuentra establecido en el artículo 25.1 de la Constitución, exige no sólo la tipificación de las infracciones y sanciones, sino también el establecimiento de la lógica correlación entre la conducta ilícita y la sanción correspondiente, de modo que permita conocer con suficiente grado de certeza, dentro de adecuados márgenes, la eventual sanción a que pueda hacerse merecedor quién cometa una concreta infracción, versando sobre este último extremo la duda de autos.

La Ley 1/1989 tipificada en el artículo 38 las infracciones y en el 39 las sanciones, pero no clasifica las distintas infracciones en leves, menos graves, graves y muy graves, a excepción de tres, las comprendidos en los números 1, 6 y 7 del mentado artículo 38 , que califica de muy graves.

Por otro lado, según el artículo 39.1, párrafo segundo , las infracciones tipificadas en el artículo 38 serán sancionadas con las siguientes multas:

"Infracciones leves, multa de 10.000 a 100.000 pesetas.

Infracciones menos graves, multa de 100.001 a 1.000.000 de pesetas.

Infracciones graves, multa de 1.000.0001 a 10.000.000 de pesetas.

Infracciones muy graves, multa de 10.000.0001 a 50.000.000 de pesetas."

Pues bien, como el mentado artículo 39 se limita a calificar como muy graves las infracciones comprendidas en los artículos 1, 6 y 7 del artículo 38 , estableciendo en cuanto a las demás únicamente los criterios para su clasificación, resulta, en cuanto a estas, que se otorga a la Administración un arbitrio excesivo en la elección de la respuesta punitiva, pues queda en sus manos la calificación de la infracción en leve, menos graves, grave o muy grave y por tanto la posibilidad de que se sancione desde un mínimo de 10.000 pesetas hasta un máximo de 50.000.000 de pesetas, lo que no satisface la necesidad constitucional de que el ciudadano pueda estar informado, dentro de márgenes no desmedidos, de cuál es la sanción que, en su caso, pueda corresponder objetivamente a su hipotética infracción.

El artículo 39.1 establece en su párrafo primero los criterios para la calificación de las infracciones tipificadas en el artículo 38, disponiendo que estas (salvo las tres que ya clasifica de muy graves) "serán calificadas de leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como a la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o bien protegido", pero tales criterios no suponen sino pautas genéricas "necesitadas por si mismas de un desarrollo legislativo a cargo de las Comunidades Autónomas", según señala textualmente la sentencia del Tribunal Constitucional nº 102/95 , insuficientes de por si, sin el mentado desarrollo, de satisfacer la necesidad de una previa objetivación de la correlación entre las conductas ilícitas tipificadas y la sanción correspondiente, correlación que puede dejar márgenes más o menos amplias a la discrecionalidad administrativa, pero en modo alguno puede admitirse un arbitrio excesivo como el que resulta si se deja en manos de la Administración la calificación de las infracciones en leves, menos graves, graves o muy graves, pues en tal caso no se cumpliría con las exigencias materiales de predeterminación normativa que impone el artículo 25.1 de nuestra Constitución (véanse las sentencia del Tribunal Constitucional nº 219/89, 61/90, 207/90 y 102/95, y las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1989 y 25 de junio de 1996 , entre otras).

A este respecto el artículo 129 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , establece que "las infracciones administrativas se clasificaron por la ley (no por la Administración) en leves, graves y muy graves", y por otro lado el legislador estatal, consciente de que el mentado artículo 39 de la Ley 4/1989 no cumplía por si solo las exigencias materiales de la predeterminación normativa de las sanciones correspondientes a las distintas conductas infractoras, procedió a introducir un nuevo apartado 4 en dicho artículo, con la siguiente redacción:

"A efectos del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración General del Estado, y sin perjuicio de lo que puedan disponer al respecto Leyes especiales, las infracciones tipificadas en el artículo 38 se calificarán del siguiente modo:

a) Como muy graves las comprendidas en los apartados 1, 6 y 7.

b) Como graves las comprendidas en los apartados 2, 8, 9, 12 y 13.

c) Como menos graves las comprendidas en los apartados 5, 10, 11 y 14.

d) Como leves las comprendidas en los apartados 3 y 4.

En el supuesto de que dichas infracciones den lugar a daños sobre las personas, los bienes o el medio ambiente de difícil o imposible reparación, se calificarán en la categoría superior en gravedad a la señalada en el párrafo anterior.

En todo caso, los criterios establecidos en el primer apartado de este artículo se tendrán en cuenta para graduar la sanción que se imponga dentro del intervalo correspondiente a cada infracción."

Como esta modificación se llevó a cabo por el artículo 126.6 de la Ley 32/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Orden Social, y por tanto con posterioridad al hecho de autos, no es aplicable al mismo, y por tanto la Administración no puede calificar la infracción imputada de menos graves por vedarlo la exigencia de predeterminación normativa de la correlación entre infracción y sanción, si bien no hay obstáculo alguno en que la conducta que nos ocupa se sancione como infracción leve -el mínimo posible- (a similar resultado sancionador se llegaría si se aplicase la normativa sobre montes).

CUARTO.- Sostiene el recurrente que la acción de autos esta prescrita, pues han transcurrido más de dos meses desde el acuerdo de incoación del expediente administrativo y el de publicación del mismo en el BOA, mas tal postura no puede acogerse toda vez que la incoación tuvo lugar como mínimo el 11 de julio y se intentó notificar la incoación del procedimiento al interesado en su domicilio, siendo devuelta la carta remitida por el Servicio de Correos tras dos intentos infructuosos, uno el 28 de agosto y otro el 2 de septiembre, por lo que nos hallamos ante un intento de notificación debidamente acreditada que surte efectos interruptivos de la prescripción (arg. art. 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).

Aduce también el actor que la fecha del acuerdo de incoación del expediente sancionador está corregida a mano, sin que la enmienda efectuada se haya salvado por el firmante del acuerdo, lo que, en su opinión, acarrea su nulidad, pero tal criterio es erróneo dado que estamos ante un defecto que es irrelevante, pues aún partiendo de la fecha más favorable para el Sr. Roberto a efectos de la aducida prescripción (el 11 de julio de 2003), la misma no tuvo lugar según vimos, por lo que es de aplicación lo prevenido en el articulo 64.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según el cual "el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados".

Por último, el actor obró en la creencia errónea de que su actuación no estaba prohibida por la norma, toda vez que el trabajo de roturación lo realizó en un finca de su propiedad, extremo que no es combatido por la Administración, que se limita a decir que "la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento" (art. 6 del Código Civil ), olvidando que en al ámbito sancionador el error de prohibición si es relevante (véanse las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1986 y 9 de junio de 1999 , entre otras, así como el artículo 14.3 del Código Penal ), hallándonos ante un error vencible, (quién alegue un error invencible debe probarlo); consecuentemente, procede rebajar la sanción prevista (multa de 10.000 a 100.000 pesetas) en un grado, imponiéndose una multa en cuantía de 9.000 pesetas (54,09 euros), habida cuenta de la entidad de la roturación.

QUINTO.- No procede hacer especial pronunciamiento sobre costas, a tenor de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Fallo

Que conociendo del presente recurso contencioso-administrativo nº 408/04-C, interpuesto por el Procurador D. José Andrés Isiegas Gerner, en nombre y representación de D. Roberto , contra la Orden referida en el encabezamiento de esta sentencia, debemos declarar y declaramos que los hechos de autos son constitutivos de una infracción leve tipificada en el artículo 38.10 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , imponiéndose una sanción de multa en cuantía de 54,09 euros, con la obligación de reforestación del terreno o restauración del medio natural al ser y estado previos a la roturación, para lo cual debe implantar 7.000 plantas de pinus sylvestris de una savia y 2.300 plantas de quercus fagínea de dos savias con cepellón, uniformemente por el terreno, obligación cuya efectividad se suspende hasta la resolución en vía administrativa del expediente de autorización de roturación que tiene solicitado, quedando anulada parcialmente la mentada Orden.

No se hace especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, celebrando la Sala audiencia pública, en el mismo día de su pronunciamiento, doy fe.