Sentencia Administrativo Nº 258/2016, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 65/2016 de 26 de Mayo de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 258/2016

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

MAGISTRADOS,

Dª Mª JESÚS AZCONA LABIANO

Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ

En Pamplona, a veintisiete de mayo de dos mil dieciséis.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, en grado de apelación, el presente rollo nº 65/2016 contra la Sentencia nº 208/2015 de fecha 18-09-2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento abreviado nº 32/2015, y siendo partes como apelantes EL GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral de Navarra, y como apelado EL AYUNTAMIENTO DE ELGORRIAGA,representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Arancha Pérez Ruiz, y defendido por el Letrado D. Jose Ignacio Urdangarin Asiain.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sentencia nº 208/2015 de fecha 18 de septiembre de 2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 32/2015 en su fallo, aclarado por auto de 27-11-2015 dispone: ' 1º) ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Pérez, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Elgorriaga frente al Acuerdo del Gobierno de Navarra de 12 de diciembre de .2014, desestimatorio del requerimiento previo formulado frente a la Resolución, 1.637/2.014, de 4 de agosto de la Directora gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se cancela a la recurrente la cantidad de 5.323,09 euros de la subvención inicialmente concedida, que se revoca, declarando el derecho de la recurrente a percibir el 90% de dicha cantidad.

2º) NO SE HACE EXPRESA MENCIÓN ACERCA DEL PAGO de las costas devengadas en esta instancia'.

SEGUNDO .- Por la parte demandada se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada demandante se opone a la pretensión anterior solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.

TERCERO .- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 27-05-2016.

Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación estima parcialmente la demanda interpuesta, revocando el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 12 de diciembre de .2014, desestimatorio del requerimiento previo formulado frente a la Resolución, 1.637/2.014, de 4 de agosto de la Directora gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se cancela a la recurrente la cantidad de 5.323,09 euros de la subvención inicialmente concedida, declarando el derecho de la recurrente a percibir el 90% de dicha cantidad.

El Juez a quo destaca que la base 17ª de la convocatoria establece que la justificación de la subvención deberá realizarse en el plazo máximo de dos meses a contar desde la finalización del proyecto subvencionado o, en su defecto, de la fecha de la baja de las personas trabajadoras en la Seguridad Social. Y la base 20ª, relativa a los incumplimientos y reintegro de la subvención recoge una serie de supuestos y las consecuencias, distintas, aunque recoge una cláusula de cierre en la que se da entrada a la posibilidad de moderar las consecuencias de dicho incumplimiento.

Considera acreditado el cumplimiento de las obligaciones materiales de la administración local y que el plazo de justificación de la documentación acreditativa se ha incumplido por seis días (cuatro hábiles) por lo que entiende que el cumplimiento de las obligaciones por la entidad beneficiaria se aproximó de modo significativo al cumplimiento total y se acredita por el Ayuntamiento una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, así como que no se impidió el control por parte de la Administración, por lo que, en aplicación del principio de equidad, declara el derecho de la actora a percibir la subvención objeto del litigio minorada en un 10%.

Finalmente, razona que no es posible la subsanación, porque no se trata de un acto de trámite, puesto que la justificación se produce cuando ya ha concluido el procedimiento administrativo cuyo fin es la concesión de la subvención, de tal manera que no cabe subsanar, visto el artículo 76 de la LRJPAC.

El Letrado de la parte apelante impugna la sentencia alegando, en síntesis, la defectuosa motivación de la sentencia, toda vez que la Administración aplicó el contenido de las bases de la convocatoria que establecen que la justificación de la subvención deberá realizarse en el plazo máximo de dos meses a contar desde la finalización del proyecto subvencionado o, en su defecto, de la fecha de baja de las personas trabajadoras en la Seguridad Social, habiéndose justificado una vez sobrepasada esta fecha. El plazo de justificación de la subvención es preclusivo como establece la base 20 y la jurisprudencia respalda plenamente la actuación de la Administración. El incumplimiento de las obligaciones de forma también puede determinar el deber de reintegro del importe de la subvención. El cumplimiento tardío no fue avalado por una causa razonable y justificada y tampoco solicitó la ampliación del plazo a la Administración concedente e invoca la sentencia de esta Sala de 20 de noviembre de 2015 .

La parte apelada sostiene la corrección de la sentencia recurrida, destacando la fundamentación de la misma en cuanto a las bases de la convocatoria, especialmente la base 20 y la cláusula de cierre que contiene la aplicación del principio de proporcionalidad, señalando que el Jefe del Negociado de Ayudas a Entes Locales del Servicio Navarro de Empleo orientaba a los Ayuntamientos subvencionados a que lo trascendente era que la justificación quedara presentada para el 31 de diciembre. Invoca distintas sentencias del TS y otros TTSSJJ. Aduce que no se ha producido perjuicio alguno para el interés público, siendo el interés público de los ciudadanos de Elgorriaga el que queda altamente perjudicado con la revocación al haber realizado una inversión que en otro caso muy probablemente no habría hecho.

Con posterioridad a la tramitación del presente recurso, la Directora del Servicio de Asistencia Técnica y Administrativa del Servicio Navarro de Empleo ha reconocido el documento de 14 de octubre de 2015 que, al amparo de la misma convocatoria, fueron admitidas y pagadas subvenciones cuya justificación se produjo transcurridos los dos meses de la convocatoria, pero antes del 31 de diciembre.

SEGUNDO .- Sobre la motivación de la sentencia.

La parte apelante discrepa de la motivación de la sentencia de instancia insistiendo en los mismos razonamientos que expuso en el juicio oral.

En este punto, la STS, Contencioso sección 6 del 17 de septiembre de 2015 Recurso: 3842/2013 (ROJ: STS 3860/2015 ) señala que la motivación no es otra cosa que la explicitación de la 'ratio decidendi', a fin de posibilitar su valoración crítica y, con ella, la argumentación base de una eventual impugnación y su ulterior revisión jurisdiccional. Pero para que se considere cumplida esta exigencia -ínsita en el derecho de defensa de las partes y en el derecho a una tutela judicial efectiva-, y a la que específicamente se refiere el art. 120 CE , basta con una 'motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente' ( Sentencia de esta Sala de 23 de Mayo de 2.013 (casación 3439/2010 ), admitiéndose, incluso, la motivación por remisión ( STS de 8 de junio del presente año 2015, casación 3666/13 ), tal como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, FJ 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3 ; 206/1999, de 8 de noviembre , FJ 3, 187/2000 FJ 2).

La sentencia se encuentra debidamente motivada con argumentos que la Sala comparte y da por reproducidos.

Como es sabido, la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014 6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 (RJ 2003 , 3541) ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RJ 2004 , 3133) ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RJ 2005 , 7512) ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

« En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) «ad exemplum»).

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RJ 2003, 5295) (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC.

Conforme al art. 14 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención (...).

El art. 30.2 dispone que 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley '.

Así, el art. 37 referido al reintegro, establece que: '1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:

(...)c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

El Ayuntamiento de Elgorriaga ha cumplido las condiciones para la concesión de la subvención y únicamente se ha excedido en el plazo de cuatro días hábiles, para la justificación de la misma.

En la sentencia de esta Sala de 20-11-2015, Rec. 774/2012 se recoge la jurisprudencia más significativa sobre la incidencia de los incumplimientos de las obligaciones de forma en el reintegro de la subvención y así se dice que: 'La STS de 14 junio 2011 . RJ 20115318 establece que'El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley .

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación. [...]' (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 12 de marzo de 2.008 ( RJ 2008, 3721) -RC 2.618/2.005 -).

En la STS de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 [ RJ 2007, 3370]) el Tribunal Supremo admite la aplicación del referido principio a las decisiones administrativas en esta materia cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas. Dice a este respecto lo siguiente: 'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

El Tribunal Supremo aplica con cautela el principio de proporcionalidad en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas

pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido. (En el mismo sentido STS de 29 marzo 2012 . RJ 20124948)'.

En este caso, dado que se ha cumplido materialmente la finalidad de la subvención y que la justificación de la misma se ha demorado únicamente cuatro días hábiles, es procedente la aplicación del principio de proporcionalidad como lo ha efectuado acertadamente el Juez de instancia.

Por lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación confirmando íntegramente la sentencia recurrida.

TERCERO.-Costas Procesales

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta alzada, dada la desestimación del recurso de apelación.

En atención a lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

Que debemos desestimar como desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Gobierno de Navarra contra la Sentencia nº 208/2015 de fecha 18 de septiembre de 2015 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso- administrativo procedimiento ordinario nº 32/2015, confirmando la misma. Todo ello, con imposición de las costas de esta alzada la parte apelante.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Contra la presente resolución no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.