Sentencia Administrativo Nº 2580/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1240/2011 de 30 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 2580/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION PRIMERA

Procedimiento ordinario nº 1240/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS

Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO

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En la ciudad de Málaga, a 30de diciembre de dos mil catorce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso contencioso- administrativo núm. 1240/2011 sobre expropiación forzosa (expediente de fijación de justiprecio), interpuesto por Patrigandori, S.L., representada por D. José Domingo Corpas y defendida por D. Federico Romero Gómez, figurando como parte demandada la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrada de sus Servicios Jurídicos y siendo la cuantía de 367.411,21 euros.

Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 29 de noviembre de 2011 D. José Domingo Corpas, en representación de Patrigandori, S.L., interpuso recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía respecto a la sustanciación de los expedientes de justiprecio 2-MA-1129, 2-MA-1530 y 2-MA-1530 OC, el cual fue admitido a trámite mediante diligencia de ordenación de fecha 2 de diciembre de 2011, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

Segundo.- El 19 de octubre de 2012 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: Patrigandori, S.L. fue, como expropiada, objeto de tres expedientes de expropiación forzosa, con claves 2-MA-1129, 2-MA-1530 y 2-MA-1530 OC, expedientes que quedaron paralizados sin que se tramitase la pieza de justiprecio; ante ello la demandante presentó una primera solicitud de inicio de expediente de justiprecio el 14 de enero de 2010 sin que recibiera respuesta alguna, formulándose una segunda solicitud el 4 de noviembre de 2010; el 28 de abril de ese año la actora hizo cesión irrevocable a Banco Sabadell, S.A., Bankinter, S.A. y Banca March, S.A. de cuantos derechos de indemnización le correspondieran por los expedientes antes mencionados; en base a dicha cesión de derechos denegó la Administración la solicitud, por reputar no legitimada a la mercantil actora; a resultas de las obstrucciones Patrigandori, S.L. y los bancos cesionarios otorgaron escritura de subsanación del documento de cesión el 4 de julio de 2011, haciendo constar que el acuerdo firmado no implicaba cesión alguna de la legitimación que procesal y extra procesalmente ostentaba la cedente para intervenir en los expedientes administrativos a favor de las entidades cesionarias; el 8 de agosto de 2011 la demandante instó por tercera vez solicitud de inicio de expediente de justiprecio, ante cuya ausencia de respuesta se entabló recurso contra la inactividad de la Administración.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo, se condene a la Administración demandada a continuar los expedientes de expropiación forzosa hasta la fijación y pago del justiprecio, con los intereses contemplados en los artículos 56 , 57 y 52.8 de la Ley de Expropiación Forzosa una vez cumplidos los seis meses desde la fecha de la ocupación y hasta el completo pago del justiprecio, con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas.

Tercero.- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando la Letrada de la Junta de Andalucía escrito de contestación en el que venía a oponerse a la admisión de las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación, resumidamente -previa invocación de la causa de inadmisibilidad consistente en la falta de justificación de la adopción del acuerdo a que se hace mención en el artículo 45.2.d) de la Ley jurisdiccional - por no poder confundirse la inactividad de la Administración prevista por el artículo 29 de la Ley jurisdiccional con cualquier supuesto de no resolución o estimación de las pretensiones de los administrados por parte de las Administraciones Públicas o de demora en el dictado de la resolución, no encontrándonos en este caso ante ninguno de los supuestos de falta de actuación de la Administración que pueda denominarse inactividad en el sentido técnico-legal que contempla el artículo 29; por no haber existido desidia por parte de la Administración en el caso que nos ocupa, teniendo el retraso en la fijación su traducción en el abono de los correspondientes intereses de demora por imperativo legal y habiendo existido dejación de derechos y relajación por parte de la actora, a quien le fue puesto en conocimiento la decisión de no acceder a su solicitud de 4 de noviembre de 2010 por carencia de legitimación activa sin que por la misma se formulara alegación alguna; finalmente la Administración sí ha dado tramite a la solicitud, nombrando al perito a efectos de intervenir en el procedimiento contradictorio de determinación del justiprecio y prosiguiendo, en definitiva, los trámites previstos en los artículos 30 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa .

Cuarto.- Denegado el recibimiento del proceso a prueba por no haberlo solicitado las partes y reputarlo innecesario la Sala, se formularon conclusiones escritas por actora y demandada, señalándose para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día ocho de octubre de dos mil catorce.

Quinto.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- Habiendo devenido innecesario el examen de la causa de inadmisibilidad invocada inicialmente por la Letrada de la Junta de Andalucía en su escrito de contestación, consistente en la falta de justificación de la adopción, previa a la interposición del recurso, del acuerdo a que hace referencia el artículo 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al haber renunciado la Administración demandada a la invocación de la referida causa de inadmisibilidad en trámite de conclusiones, la correcta resolución de las demás cuestiones suscitadas en esta litis aconseja centrar el objeto del recurso contencioso-administrativo, lo que remite en primer término, a la identificación de la actuación administrativa impugnada en el escrito de interposición del recurso, que no es otra que la inactividad de la Administración que la recurrente reputa producida por la falta de sustanciación de los expedientes de justiprecio que habrían de dimanar de los expedientes de expropiación correspondientes a las obras 'Desdoblamiento de la variante de Cártama de la A-357', tramo Enlace de Cártama Oeste-Enlace de Casapalma (Obra clave 2-MA-1129), 'Nueva carretera entre la variante de Coín y Casapalma. Tramos: de la carretera A-355 a la A-357' (Obra clave 2-MA-1530) y 'Obra complementaria nº 1. Nueva carretera entre la variante de Coín y Casapalma. Tramo: de la ctra. A-355 a la A-357 (Obra clave 2-MA-1530 OC).

En efecto, en el escrito de interposición se alude la inactividad a la hora de centrar la actuación impugnada en orden a la asignación a la Sala de la competencia para el conocimiento del asunto y se alude asimismo al plazo de tres meses de interposición que contempla el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , lo que, por otra parte, es coherente con el contenido del suplico de la demanda, en el que vuelve a identificarse el objeto del recurso por referencia a la inactividad de la Administración y no a una desestimación presunta o por silencio.

Segundo.-La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, de una forma genérica, señala que a la expresada Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 'respetando la tradición de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución , se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo'.

La amplitud de este último concepto, en el que, se incluyen la misma inactividad de la Administración pública así como su actuación por vía de hecho, puede conducir a afirmar que la nueva Ley jurisdiccional termina, formalmente, con el tradicional planteamiento, que continuaba plasmado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que configuraba al recurso contencioso-administrativo como un recurso al acto o contra el acto administrativo, lo que, irremisiblemente, exigía una previa actuación administrativa, concretada en un acto -expreso o presunto-, para poder activar contra el mismo, al objeto de proceder a su revisión desde una exclusiva perspectiva de legalidad, el recurso contencioso- administrativo, de carácter jurisdiccional. Se estaba, pues, como ha señalado la doctrina y destaca la STS 1 junio 2004 , en presencia de una revisión jurisdiccional «a posteriori» de la actuación administrativa.

La Ley 29/1998, por tanto, amplía considerablemente el ámbito de la actuación administrativa impugnable de las Administraciones Públicas, tomando en consideración nuevos 'mecanismos de expresión' de tal actuación o perfilando, en sentido expansivo, los ya existentes y, así, tras considerar como actividad impugnable en su artículo 1.1 ' la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo', especifica el artículo 25 que ' El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos', añadiendo este último precepto legal, en su segundo apartado, que ' También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley'.

La propia Ley jurisdiccional ofrece el concepto de lo que ha de entenderse por inactividad en su artículo 29, a cuyo tenor '1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.', siendo de destacar, con la STS 18 febrero 2005 , que cuando el precepto se refiere a una 'disposición general' habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento, pues no se especifica el rango.

Tercero.- La posibilidad legalmente establecida de interponer un recurso Contencioso-Administrativo directo contra la inactividad de la Administración, como afirman las SSTS 18 febrero 2005 y 6 febrero 2008 , es un mecanismo dispuesto para la impugnación del incumplimiento, por parte de la Administración, de obligaciones que le son directamente exigibles y cualquiera que sea la naturaleza de la prestación que constituya el objeto de ese compromiso, lo que equivale a aceptar que la pasividad o inactividad administrativa susceptible de impugnación podrá ir referida a obligaciones de dar, hacer o no hacer ( artículo 1088 del Código civil ).

De otro lado y como pone de manifiesto la STS 18 noviembre 2008 , ' Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso Contencioso- Administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad»', incidiendo las SSTS 24 junio 2002 y 18 febrero 2005 , asimismo, en la consideración de la inaplicabilidad del artículo 29 de la Ley jurisdiccional cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad.

Añade la Sentencia comentada que ' La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución', exponiendo las SSTS 14 diciembre 2007 y 1 octubre 2008 que ' a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Por su parte la STS 24 julio 2000 recuerda que ' para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general'.

Cuarto.- Para determinar cual es el tipo de prestaciones a que hace referencia el precepto, por otra parte, resultan sumamente ilustrativos los ejemplos citados en la motivación de la enmienda 286 que, en la tramitación parlamentaria, aportó el grupo socialista y luego hizo suya la Comisión, y que añadió al entonces artículo 28, que únicamente contemplaba el supuesto de inactividad de la Administración en procedimientos iniciados de oficio, el inciso relativo a 'prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas'.

Según la motivación de la referida enmienda que consta en el Diario de Sesiones del Congreso de 24 de noviembre de 1997, 'El derecho que reconoce este apartado está justificado en la necesidad de establecer un instrumento judicial eficaz y de tramitación rápida, para obligar a la Administración a que adopte los actos destinados a ejecutar acuerdos o resoluciones firmes y definitivos, de los que existen numerosos en la amplísima actividad de la Administración pública: acuerdos del Jurado de Expropiación ordenando el pago del justiprecio; actos de ejecución de medidas para proteger el medio ambiente o para evitar molestias insalubres, nocivas o peligrosas; no otorgamiento material de una licencia, cuya procedencia ha sido reconocida; no ejecución de medidas de seguridad laboral en el trabajo; actos que reconocen la procedencia del pago de intereses en la contratación o en el justiprecio; y muchos otros supuestos'.

Por lo demás y como destaca la STS 18 febrero 2005 el ámbito legalmente limitado del recurso contra la inactividad de la Administración se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración estuviera obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacionales o de fomento que contara con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.

Quinto.- La inactividad contra la que, en el supuesto examinado, se ha entablado la acción no es otra que la consistente en no haberse sustanciado expediente de justiprecio lo que, como vino a argumentar la representación y defensa de la Administración demandada en su escrito de contestación, no resulta reconducible a ninguno de los supuestos considerados normativamente como de inactividad administrativa, pues el mandato legal que se dice incumplido no lleva consigo, en sí mismo, la obligación de realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, sobre todo teniendo en cuenta que, frente a solicitud idéntica a aquella que ha dado origen al presente procedimiento, presentada el 4 de noviembre de 2010, la Administración demandada vino a dictar resolución expresa desestimatoria sobre la base de reputar carente de legitimación a la ahora recurrente por haber cedido sus derechos a terceros, según consta en la documental obrante en el expediente y viene a reconocer la propia mercantil actora en el relato fáctico de su escrito rector.

Como para supuesto similar puso de manifiesto esta misma Sala, en Sentencia de 10 de febrero de 2012 (recurso 1235/2007 ), citada por la Junta de Andalucía en su escrito de contestación ' Así las cosas, en el supuesto concreto que se trata debe descartarse ante todo la existencia de inactividad por parte de la Comisión Provincial de Valoraciones, que, según se dijo, dio cumplida respuesta a la solicitud del recurrente, aunque ello fuera en el sentido visto, es decir, considerando improcedente la atención a lo solicitado, consagrando en definitiva una respuesta desestimatoria a aquella solicitud que, como tal, pudo ser impugnada a través de los cauces ordinarios establecidos legalmente para la impugnación de los actos administrativos', como la omisión de una respuesta administrativa a la petición de los actores de fijación del justiprecio expropiatorio ' en ningún momento se observa que pueda llenar los requisitos que según la norma la cualificarían como inactividad administrativa susceptible de dar lugar a la mencionada modalidad procesal'.

Se incide asimismo, en la indicada Sentencia, en la consideración de que en STS 21 diciembre 2011 (casación 2689/2008 ) el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre supuesto sustancialmente coincidente al examinado, afirmando para ello que el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional excluye ' ...aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución...'.

De esta forma, y con recordatorio de lo dicho en su Sentencia de 14 de diciembre de 2007 (casación 7081/2004 ), el Tribunal afirmaba que ' ..para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración..'.

De acuerdo con todo ello, y tras recordar también lo dicho por la citada Sentencia de 24 de julio de 2000 , el Alto Tribunal consideró que tales específicos requisitos no concurrían cuando, como ahora sucede, se trata de instar de la Administración la apertura del expediente de justiprecio expropiatorio, '..y a que no cabe confundir el derecho del administrado a que la Administración inicie un expediente de expropiación, si concurren las circunstancias exigibles para ello y así lo establece la Sentencia de instancia, con la existencia de un derecho automático del interesado a tal pretensión..'.

Sexto.- Las consideraciones que anteceden comportan necesariamente la desestimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto, con imposición a la parte actora de las costas procesales causadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, al no apreciarse que concurran serias dudas de hecho o de Derecho.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por D. José Domingo Corpas, en representación de Patrigandori, S.L., contra la inactividad descrita en el primer antecedente de la presente resolución, con imposición a la entidad actora de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-