Sentencia Administrativo Nº 259/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 763/2007 de 21 de Febrero de 2008

Encabezamiento

ROLLO DE APELACIÓN 01/ 763/07

SENTENCIA Nº 259

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Presidente

D. Edilberto José Narbón Lainez

Magistrados:

D. Luis Lorente Almiñana

D. Carlos Altarriba Cano

En la ciudad de Valencia a 21 de febrero del año 2008.

Visto el recurso de apelación nº 763/07 interpuesto por el procurador de los tribunales Dª polar Moreno Olmos, en nombre y representación de la entidad "Promociones Alter de Pau SL", contra la Sentencia nº 38 de 2007, de 19 de enero, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 672/ 05, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Alicante, sobre denegación de licencia; en la que ha comparecido como apelada el Excmo. Ayuntamiento de Denia, representada por el procuradora Dª María del Carmen Navarro Ballester.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo contencioso citado se remitió a esta Sala el Recurso contencioso-administrativo arriba citado seguido a instancia de la actora, procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha la fecha indicada, desestimatoria de la pretensión de la actora.

SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por la representación del apelante, solicitando la revocación de la sentencia.

TERCERO.- La apelada, por su parte, formalizó escrito de oposición el Recurso de Apelación en el que substancialmente se hacia constar que, procedía la confirmación de la sentencia.

CUARTO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente Rollo de Apelación por Diligencia de Ordenación, en la que se acordó admitir a trámite el recurso, quedando señalado para su votación y fallo el día 19 de los corrientes, teniendo así lugar, momento en el que anunció su voto particular el Ilmo. Sr. Don Edilberto José Narbón Lainez.

En la tramitación del presente Rollo se han observado todas las formalidades legales.

Ha sido el ponente para este trámite el Ilmo. Magistrado DON Carlos Altarriba Cano, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El acto administrativo que constituye la causa original de esta apelación no es otro que el acuerdo de fecha 7 de septiembre de 2005, notificado a la actora el 6 de octubre siguiente, del Consejo de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Denia, (Exp.nº 3411/-048/2005), por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la denegación de una licencia municipal para construir 31 apartamentos con piscina y aparcamientos, en un solar existente en la Carretera Marines-Racons a Denia, parcela 14-b, en dicho término municipal.

SEGUNDO.- Para profundizar adecuadamente en el debate, en los términos propuestos por las partes, procede hacer constar, según pone de manifiesto el expediente, que:

a).- En fecha de 16 de marzo de 2005, y en relación con la parcela arriba mencionada, la actora solicitó licencia de obras para construir 31 apartamentos, con plazas de aparcamiento y piscina, acompañando a esta licencia cierta documentación, al parecer entonces notablemente insuficiente, como se desprende del acuerdo recurrido.

b).- El Plan general vigente cuando se presenta la licencia, calificaba la parcela como suelo urbano de uso residencial, si bien distinguía dentro de la misma netamente dos zonas. La primera situada al Este, lindaba con la Zona Marítimo Terrestre y en una franja de 20 metros formaba parte de la Servidumbre de Protección de Costas. La segunda, corría hacia el Oeste, desde el borde interior de la Zona de Servidumbre de Protección.

c).- La edificación propuesta por el actor en su licencia, según se desprende de su propia documentación, se materializaba en la zona libre que corría desde el borde interior de la Servidumbre de protección.

d).- El 2 de marzo de 1995, el servicio provincial de Costas de Alicante aprobó una delimitación provisional del deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre y, su zona de servidumbre de protección, en el tramo de costa de la Playa de "Les Deveses", (entre los hitos M.10 y M. 12 del deslinde Aprobado por OM de 9 de diciembre de 1977), en el T. M. de Denia (Alicante).

e).- Según informa La Dirección General de Costas, del Ministerio de Medio Ambiente, ese nuevo deslinde se encontraba y se encuentra en tramitación, "no habiendo hoy todavía resolución definitiva"

f).- De acuerdo con ese deslinde provisional, la mitad aproximada de la parcela del actor estaría dentro de la Zona Marítimo Terrestre y, consiguientemente tendría el carácter de dominio público. Detrás de dicha zona se extendería otra de 20 metros de ancho, que integraría la servidumbre de protección. Finalmente, una última zona, aproximadamente la cuarta parte de la parcela original, en principio, estaría libre de afecciones, salvo las urbanísticas que pudieran establecerse.

g).- Por acuerdo de fecha 25/05/05, la administración denegaba la licencia por tres razones:

1º).- Falta el cumplimiento de condiciones determinantes para el otorgamiento de la licencia, como son: la previa o simultanea urbanización y su aval; abono del canon de urbanización; transmisión a la administración del suelo dotacional preciso; integración y conexión de la urbanización con el entorno territorial; y adquisición del excedente de aprovechamiento requerido.

2º).- Falta de autorización de Costas para realizar cerramiento opacos en la servidumbre de protección.

3º).- Suspensión de licencias dado el Deslinde Provisional del Servicio Provincial de Costas.

TERCERO. Con estos antecedentes ya podemos dibujar las diversas posiciones que matizan las pretensiones de las partes en esta apelación, y en este sentido, debemos antes afirmar que, la sentencia de instancia, desestima el recurso por entender que, abierto el procedimiento de deslinde, y no finalizado, se encontraba suspendido el otorgamiento de cualquier tipo de autorización, y consiguientemente también de licencias, en el ámbito afectado por el deslinde provisional, donde se encuentra el suelo de la actora.

La actora entiende, que había adquirido licencia por silencio positivo, y que no existía limitación alguna derivada del Deslinde provisional de 1995, pues dicho procedimiento debía entenderse caducado al transcurrir mas de 10 años, sin haberse aprobado. Entender lo contrario, atentaría a la seguridad jurídica y la igualdad constitucional.

La administración Municipal entiende, que no podría adquirirse licencia por silencio, al afirmar que no es posible la adquisición de facultades contra el Ordenamiento Urbanístico. Por otra parte, se encontraba limitada absolutamente la posibilidad de otorgarla por la plena vigencia del deslinde provisional.

Así las cosas y, tal y como ha quedado planteada la apelación, la cuestión no radica en saber si ha existido silencio positivo o no, ya que existe un tema previo que debemos necesariamente resolver antes. Efectivamente, antes de decir que la licencia se obtuvo, es preciso afirmar que, podía obtenerse; esto es que, la administración, estaba habilitada para otorgarla, porque no existía ninguna limitación derivada de la Aprobación Provisional del Deslinde. Más, para legar a esta afirmación, es necesario destruir la eficacia sustantiva del deslinde provisional, lo que hace la actora apelante afirmando que el procedimiento de deslinde ha devenido ineficaz.

Para deducir esa ineficacia, la actora utiliza dos artificios:

a).- Uno de ellos, al afirmar que el PGOU de 2000 desconoció el deslinde de 1995, lo que indica su perdida de eficacia. Aparte de otras circunstancias que aquí no interesan, lo cierto es que, es un argumento muy endeble pues, un Plan no puede ni subjetiva ni objetivamente desconocer un acto de deslinde materializado por la Dirección General de Costas; subjetivamente, porque la autoridad que aprueba el Plan carece de competencia; y objetivamente, porque el Plan no puede diseñar lo que es dominio publico; ni consiguientemente puede la administración municipal o autonómica, dejar sin efecto un acto de la administración del estado. El carácter demanial se sobrepone a la clasificación del suelo.

b).- Otro argumento, de mucho más peso, consiste en afirmar que, el procedimiento de deslinde había caducado por el transcurso del tiempo, y que había que deducir la caducidad, no de preceptos específico de la Ordenación Sectorial de Costas, sino de los principios de interdicción de arbitrariedad, igualdad, y seguridad jurídica.

Este, es precisamente el tema central de la apelación, que deberemos resolver para solucionar el conflicto que las partes nos presentan.

CUARTO.- El tema de la caducidad, lo desarrollaremos del siguiente modo:

a).- Normas aplicables;

b).- Jurisprudencia del TS sobre la caducidad de los procedimientos de deslinde;

c).- Temporalidad de las diversas normas y, afecciones del instituto de la caducidad derivada de las mismas.

En cuanto al tema de normas, debemos traer a colación las siguientes:

1).- Artº 43.4 de la ley 30/92 , en su primitiva redacción, y conforme al cual:

"Cuando se trate de procedimiento iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado, o por el órgano competente para dictar la resolución..."

2).- Art. 44, de la Ley 30/1992 , según la modificación operada en virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero :

Artículo 44 . Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el Artº 92 .

3).- Disposición Transitoria de la ley 4/1999 .

Disposición Transitoria Segunda. Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación

A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la presente Ley.

4).- Art. 12. 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , de costas.

5. La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión.

En relación con este precepto debemos hacer tres observaciones:

4-a).- Un genérica, y es la probada Constitucionalidad del mismo, según Fundamento Jurídico 3.I de la sentencia del TC 149/91 , que descarta la pretendida inconstitucionalita de las limitaciones y servidumbres previstas en el Título II de la Ley.

4-b).- La existencia de un deslinde anterior no limita la potestad de la administración de articular un nuevo procedimiento de deslinde, siempre que aparezca necesario proteger el demanio público, de manera que, la existencia de un deslinde aprobado bajo la vigencia de una normativa anterior en modo alguno desapodera a la Administración para la tramitación y aprobación de un nuevo expediente de deslinde ni exige la previa declaración de lesividad de ese anterior deslinde. Más bien al contrario, de lo dispuesto en los artículos 11 y 12.1 de la vigente Ley de Costas EDL 1988/12636 q de 1988 , deriva con toda claridad que la incoación del procedimiento de deslinde (de oficio o instancia de cualquier persona interesada), procede siempre que existan bienes que reúnan las características de dominio público marítimo-terrestre conforme a lo previsto en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley . Así las cosas, son varios los artículos de la Ley de Costas que recogen el "ius variandi" de la Administración, reconociendo la posibilidad de que el deslinde aprobado venga a superponerse, modificándolo, a otro aprobado con anterioridad (véanse, entre otros, los artículos 4.5 y 11.6 de la Ley de Costas ; y no faltan preceptos en los que expresamente se contempla la modificación de un deslinde aprobado bajo una normativa anterior a la ahora vigente (así los apartados 3 y 4 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988 EDL 1988/12636 ).

Así lo ha afirmado el TS, en sentencia de Sala 3ª, sec. 5ª, S 9-6-2004 , rec. 875/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto, declarando que cualquier circunstancia que genere dudas acerca de si está o no correctamente delimitado el dominio público marítimo-terrestre permite a la Administración incoar un procedimiento de deslinde.

4-c).- La finalidad de la medida precautoria que previene la Ley, queda destacada en la Sentencia del TS Sala 3ª, sec. 5ª , S 11-11-2004 , rec. 2653/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo, cuando se afirma:

se deduce que, una vez incoado el expediente de deslinde, la Administración del Estado ostenta las atribuciones necesarias para la efectividad del mismo y para ello precisamente se publica la nueva delimitación con carácter provisional tanto de la zona de dominio público marítimo terrestre como de la zona de servidumbre de protección con la finalidad de evitar cualquier actuación que pueda impedir o dificultar la eficacia del expediente de deslinde incoado, de modo que, conforme a aquellos preceptos, no se pueden realizar dentro del perímetro provisionalmente señalado por la Administración del Estado como superficie de dominio público marítimo terrestre obras sin la autorización de ésta, que sólo puede permitir aquellas que sean de emergencia para prevenir o reparar daños.

4-d).- Finalmente, y como pone de manifiesto la sentencia de 20 de junio de 2001 ,

letra de este precepto EDL 1988/12636 -como se ve- no especifica si entre las "concesiones y autorizaciones" cuyo otorgamiento se suspende se encuentran o no las licencias municipales de obras, pero el artículo 22.2.b) del Reglamento de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre EDL 1989/14894 lo aclara debidamente, al disponer que en el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo-terrestre y en la solicitud que se curse el Ayuntamiento "se incluirá la petición de suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde".

De este precepto EDL 1989/14894 , (que apoya claramente la desestimación del recurso de casación), pueden decirse dos cosas:

a) La primera, que no regula una petición de resolución graciable o discrecional por parte del Ayuntamiento, en el sentido de que éste pueda denegar la suspensión cautelar, sino que se trata de una suspensión obligada, pues sólo con ella pueden salvaguardarse las finalidades propias del deslinde.

b) La segunda, que este precepto reglamentario no hace sino explicitar algo que ya se encuentra en el espíritu del artículo 12.5 de la Ley 22/88, de Costas EDL 1988/12636 , que es el de evitar la consolidación de edificaciones, obras o instalaciones que perjudiquen el dominio público marítimo-terrestre.

5).- Artículo 120. de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas :

Uno. Se introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del Art. 12 EDL 1988/12636 de la Ley 22/1988 , con la siguiente redacción: El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses. El resto del apartado queda con la misma redacción.

La DF 9º de esta norma establece que: La presente Ley entrará en vigor el día 1 de enero de 2003 .

QUINTO.- Vistas las normas examinemos seguidamente la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la caducidad del procedimiento de deslinde

A tales efectos, conviene citar entre otras las siguientes sentencias: TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 30-12-2003 , rec. 4300/2000. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 31-12-2003 , rec. 3685/2000. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 31-12-2003 , rec. 1127/2000. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 31-3-2004 , rec. 5371/2001. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-5-2004 , rec. 1957/2002. Pte: Yagüe Gil, Pedro José; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-5-2004 , rec. 1957/2002. Pte: Yagüe Gil, Pedro José; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-7-2005 , rec. 348/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-7-2005 , rec. 1036/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 20-7-2005 , rec. 334/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 20-7-2005 , rec. 1056/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 20-7-2005 , rec. 341/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 22-7-2005 , rec. 1051/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 22-7-2005 , rec. 886/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 22-7-2005 , rec. 1231/2002. Pte: Fernández Valverde, Rafael.

En todas ellas se recoge la siguiente doctrina:

CUARTO.- En síntesis pues, la tesis de la sentencia impugnada, que confirma la contenida en la anterior resolución administrativa, consiste en la inaplicación al supuesto de autos -procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre- de la obligación impuesta en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271 , en su inicial redacción, de concluir el citado procedimiento mediante resolución expresa en el plazo de tres meses, establecido supletoriamente en tal precepto, así como, por consiguiente, en la inaplicación de la consecuencia anudada al citado incumplimiento, contemplada en el artículo 43.4 de la misma Ley EDL 1992/17271 , para "los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", y consistente en la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones, cuando se produzca el requisito temporal establecido en el precepto, cual es el transcurso del "plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución" expresa.

Inaplicación, de ambos preceptos EDL 1992/17271 q, que viene determinada:

a) Porque el primero de los citados (42.2) EDL 1992/17271 solo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de parte, que no es el caso, al estarse en presencia de un procedimiento de deslinde iniciado de oficio;

b) Porque el procedimiento de deslinde, si bien se inició de oficio -como exigía el 43.4 EDL 1992/17271 -, sin embargo, puede ser también iniciado a instancia de los particulares, y, además, porque el mismo puede ser considerado como susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos, aspecto no contemplado el citado artículo 43.4 , que se refiere, con exclusividad, al supuesto contrario.

Doble argumentación que desarrollamos a continuación.

Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42 EDL 1992/17271 , en relación con la obligación de resolver de forma expresa la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley EDL 1992/17271 , dedicado a la "actividad de las Administraciones Públicas", y como consecuencia o derivación de la obligación -y responsabilidad- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA EDL 1992/17271 ) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, "disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos".

En concreto, el artículo 42 EDL 1992/17271 , en su redacción de 1992 , establecía:

a) La obligación general -o genérica- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1 EDL 1992/17271 ) no sólo a cuantas "solicitudes formulen los interesados", sino también a los "procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado"; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones -en las que no se exigía la resolución expresa-, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA EDL 1992/17271 ), la caducidad (43.4 EDL 1992/17271 y 92 LRJPA EDL 1992/17271 ), la renuncia o el desistimiento (71.1 EDL 1992/17271 , 90 y 91 LRJPA EDL 1992/17271 q), así como aquellos procedimientos "relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación", o aquellos "en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento".

b) En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2 EDL 1992/17271 , establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un "plazo máximo", pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante "solicitudes que formulen los interesados", esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio.

Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la "tramitación del procedimiento aplicable en cada caso"; en segundo lugar, con carácter supletorio ("cuando la norma de procedimiento no fije plazo"), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º EDL 1992/17271 ) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos "cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos".

c) En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA EDL 1992/17271 , contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

La misma LRJPA EDL 1992/17271 , consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley EDL 1992/17271 , que fue denominado proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto EDL 1993/17569 , prorrogaría a dieciocho ), tanto el establecimiento del "plazo máximo" de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado "plazo máximo".

La sentencia de instancia, con acierto, señala que "los términos del artículo 42.2 de la Ley 30/92 EDL 1992/17271 se refieren en cuanto al plazo máximo de tres meses, salvo precepto expreso, a solicitudes de los interesados, supuesto distinto del presente".

Es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre, RC EDL 1989/14894 ) puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", mas en el supuesto de autos lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

Tampoco resulta de aplicación el mencionado plazo de tres meses, también establecido supletoriamente en el artículo 3º.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto , de Adecuación a la LRJPA de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones EDL 1994/17289 , pues aunque el Anexo del mismo, en su apartado J.3) EDL 1994/17289 , se remite a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) EDL 1988/12636 y a las disposiciones de desarrollo de la misma, lo es exclusivamente en relación con las autorizaciones previstas en la citada LC, categoría de los actos administrativos que no resulta de aplicación a la resolución aprobatoria de un deslinde marítimo- terrestre, pues el mismo Real Decreto considera como tales (artículo 1º.2 EDL 1994/17289 ) a "los actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado", que no es el caso de las resoluciones aprobatorias de los deslindes marítimo-terrestres.

Tema distinto, como señala la sentencia de instancia, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, para tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA EDL 1999/59899 .

Aunque lo anterior sería suficiente para la desestimación del único motivo de casación esgrimido, debe por la Sala también señalarse la inaplicación al supuesto de autos, y por tanto su ausencia de infracción, del segundo artículo invocado: 43.4 LRJPA EDL 1992/17271 , también en su inicial redacción de 1992.

En síntesis, tal precepto exigía EDL 1992/17271 , para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece -al margen del doble transcurso, sin resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior-, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad:

a) Que fueran "procedimientos iniciados de oficio";

b) Que fueran procedimientos "no susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos".

La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, sin embargo la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base en la afirmación de que "estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas".

La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento.

Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio EDL 1988/12636 , tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley EDL 1988/12636 q; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física -en que el deslinde se concreta- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA EDL 1992/17271 , que solo contempla los procedimientos "no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos", cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA EDL 1992/17271 , y aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados "en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento".

Tales argumentos sirven igualmente para rechazar la vulneración que se esgrime, en el mismo único motivo, de los artículos 9.3 EDL 1978/3879 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución EDL 1978/3879 (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública), ya que la aplicación de los mismos procede en el marco y ámbito de los preceptos legales suficientemente analizados.

Una variación en la que aparece la mención a la Ley 4/1999 , de modificación de la Ley 30/92 , aparece en las siguientes sentencias: TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 4-1-2007 , rec. 5619/2003. Pte: Fernández Valverde, Rafael; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 23-1-2007 , rec. 5837/2003. Pte: Fernández Valverde, Rafael.

En todas ellas se repite la doctrina anterior y se añade lo siguiente:

En todo caso, la que no sería de aplicación, sería la citada Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la citada LRJPA EDL 1999/59899 , que entró en vigor el 14 de abril de 1999, antes, pues, de la conclusión del procedimiento de deslinde que nos ocupa, pero que, también en su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero , volvió a señalar que "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior").

Finalmente y como variación a todo lo anterior, la TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 2-10-2007 , rec. 7377/2003. Pte: Fernández Valverde, Rafael, añada un nuevo dato sobre la fijación de un plazo para el deslinde según modificación de la Ley de Costas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre .

Tema distinto, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA EDL 1999/59899 , que, como hemos señalado, no es de aplicación al supuesto de autos; así como con la modificación de la LC, por parte de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre EDL 2002/54614 , introduciendo en el artículo 12.1 de la LC , el plazo máximo de 24 meses para la resolución de los procedimientos de deslinde.

Otro grupo de sentencias, mantiene la misma solución, con una argumentación mas somera, y son la siguientes: TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-7-2005 , rec. 1064/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-7-2005 , rec. 877/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 19-7-2005 , rec. 1265/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 20-7-2005 , rec. 3827/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 20-7-2005 , rec. 869/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 27-7-2005 , rec. 346/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 28-7-2005 , rec. 3967/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 28-7-2005 , rec. 361/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 29-7-2005 , rec. 1062/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 29-7-2005 , rec. 3805/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 5-9-2005 , rec. 1054/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto; TS Sala 3ª, sec. 5ª, S 6-9-2005 , rec. 3809/2002. Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto;

SEGUNDO.- En el primer motivo de casación se aduce que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre EDL 1992/17271 , al no haber estimado la demanda por caducidad del procedimiento de deslinde concluido con la Orden ministerial impugnada.

Como declaramos en nuestras Sentencias de 19 de mayo de 2004 EDJ 2004/55021 y 2 de junio de 2004 EDJ 2004/108265 , reiterando lo expresado en la anterior de fecha 31 de marzo de 2004 (recurso de casación 5371 de 2001) EDJ 2004/260169 , ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para dictar resolución, sin que pueda aplicarse el supletorio de tres meses, que establecía el artículo 42.2 de la referida Ley 30/92 EDL 1992/17271 , ya que el procedimiento en cuestión fue iniciado de oficio y no a solicitud de los interesados, sin que, además, pueda calificarse de limitador o restrictivo de derechos, pues el procedimiento de deslinde tiene como finalidad la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, e incluso, en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, el artículo 92.4 de la repetida Ley 30/92 EDL 1992/17271 prevé la inaplicabilidad de la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuese conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, razones que, como ya declaramos en nuestras tres Sentencias anteriores, no permiten que prospere el primer motivo de casación alegado.

SEXTO.- De todo este conjunto, podemos deducir las siguientes consecuencias jurídicas en relación con las normas que hemos apuntado, y la jurisprudencia que las interpreta, y a estos efectos elaborar los tres siguientes periodos cronológicos:

A).- Procedimientos iniciados vigente la Ley 30/92 , no se produce la caducidad.

B).- Procedimiento entre el 14 de abril de 1999, (fecha de entrada en vigor de la ley 4/1999, de 13 de enero , modificadora de la ley 30/92 ), y el 1 de enero de 2003, (fecha de la entrada en vigor de la Ley 53/02, de 30 de diciembre, modificadora del Artº 12 de la Ley de Costas ), juega el instituto de la caducidad y el plazo para resolver será el general, derivado del Artº 44, (modificado), de la Ley 30/92 , esto es, el de seis meses.

C).- Procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la modificación del Artº 12.1 de la Ley de Costas , en virtud del Artº 120 de la Ley 53/02 , para los que juega el instituto de la caducidad, y además el plazo para resolver, esto es para dictar la Orden acordando el deslinde ,será de dos años.

D).- En ningún caso, se produce la retroactividad de las normas procedimentales nuevas a las situaciones creadas con anterioridad a su entrada en vigor, como según hemos visto, sancionan las Transitorias, tanto de La ley 30/92 , como de la ley 4/99 .

La solución a raíz de todo lo anterior, y teniendo en cuenta los anteriores criterios es que, el procedimiento de deslinde que estos autos contemplan, no tenía plazo máximo para su resolución, y además, no operaba el instituto de la caducidad, razón por la que, por ministerio de la ley, esto es, por así expresamente quererlo el nº 4º del Artº 12 de la citada Ley de Costas , no podía otorgarse licencia, por encontrarse suspendido su otorgamiento, con lo que devenía imposible obtenerla por silencio.

En todo caso señalar que, no existen dudas interpretativas que aconsejen o expliciten la necesidad de realizar interpretaciones forzadas, contrarias a las normas, y que directamente las conculquen o ignoren. Normas, alguna de ellas que, como hemos visto, han pasado el tamiz del juicio de constitucionalidad, y que indudablemente tendremos que aplicar. Y por supuesto, frente a la defensa de titularidades privadas, se alzará siempre el principio constitucional derivado del Artº 45 de la Constitución, de protección y defensa del medio ambiente en cualquiera de sus aspectos.

SÉPTIMO.- Todo lo anterior determina la desestimación del recurso, con expresa imposición de las costas causadas al recurrente, dado el contenido del párrafo 2º del Artículo 139 de la vigente Ley Jurisdiccional .

Fallo

Que debemos DESESTIMAR COMO ÍNTEGRAMENTE DESESTIMAMOS el Recurso de Apelación nº 763/07 interpuesto por el procurador de los tribunales Dª polar Moreno Olmos, en nombre y representación de la entidad "Promociones Alter de Pau SL", contra la Sentencia nº 38 de 2007, de 19 de enero , dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 672/ 05, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Alicante, sobre denegación de licencia, a que se refieren los presentes autos, que expresamente confirmamos, ratificando de manera definitiva el acto administrativo originariamente impugnado, con expresa imposición de las costas causadas al apelante.

Y, para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, devuélvanse los autos al juzgado de su procedencia con testimonio de la misma para su ejecución.

Así por nuestra Sentencia definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.