Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección CuartaC/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33010280
NIG:28.079.00.3-2018/0003765
Recurso de Apelación 9/2021
Recurrente: AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO
PROCURADOR Dña. BEATRIZ SANCHEZ-VERA GOMEZ-TRELLES
Recurrido: ARZOBISPADO DE MADRID
PROCURADOR D. GUILLERMO GARCIA SAN MIGUEL HOOVER
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA
SENTENCIA Nº 259/2021
Presidente:
D. CARLOS VIEITES PEREZ
Magistrados:
Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ
D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO
En Madrid a 20 de julio de 2021.
Visto por la Sala el recurso de apelación número 9/2021 interpuesto por el Ayuntamiento de Bustarviejo representado por la Procuradora Sra. Dñª Beatriz Sánchez-Veraa Gómez-Trelles y defendido por el Letrado D. Jose Luis Giner López, contra la Sentencia de fecha 13 de octubre de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 25 de Madrid en el Procedimiento Ordinario nº 268/2018, siendo parte apelada el Arzobispado de Madrid representada por el Procurador D. Guillermo Garcia San Miguel Hoover y defendido por la Letrada Dñª Carolina Herrero Herrero, y la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el Sr. Letrado de Comunidad Autónoma.
Antecedentes
PRIMERO. -El AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO ha interpuesto recurso de apelación frente a la Sentencia identificada en el encabezamiento, dictada en el procedimiento seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, en que solicita su revocación, habiéndose recibido los antecedentes que constan.
SEGUNDO. -La representación procesal de la apelada ARZOBISPADO DE MADRID se ha opuesto al mismo, solicitando la confirmación de la Sentencia apelada, y se ha adherido a la apelación, solicitando la condena de la COMUNIDAD DE MADRID.
TERCERO.-Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 20 de julio de 2021, en que tuvo lugar
Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO.
Fundamentos
PRIMERO. - Pretensión ejercitada en apelación.
El AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO ha interpuesto recurso de apelación frente a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 25 de Madrid, de fecha 13 de octubre de 2020, dictada en el Procedimiento Ordinario número 268/2018, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ARZOBISPADO DE MADRID, contra la inactividad del AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO, condenándole a la ejecución de la obra acordada con cargo al justiprecio expropiatorio en especie conforme al proyecto básico y de ejecución 'CENTRO CÍVICO EN BUSTARVIEJO MADRID' elaborado por la Dirección General de la Vivienda de la Comunidad de Madrid, conforme al Proyecto Básico y de Ejecución definido en el Convenio Expropiatorio por un importe la prestación de ejecución de obras de 850.611,57 €, y desestima al propio tiempo la demanda interpuesta contra la COMUNIDAD DE MADRID.
SEGUNDO. - Fundamentos de la actuación impugnada.
Se extraen de la Sentencia impugnado los siguientes particulares:
[...]
En lo que se refiere a la causa de inadmisibilidad de haberse interpuesto el recurso contra una actividad no impugnable, ha de seguir la misma suerte desestimatoria por cuanto los acuerdos posteriores del Ayuntamiento en ningún caso anulan el convenio suscrito y el hecho de que se haya mantenido negociaciones y efectuado ofertas económicas por el Ayuntamiento demandado al Arzobispado, ofertas que han sido rechazadas, en nada afecta a la inactividad en el cumplimiento de lo convenido
[...]
IV.-En lo que se refiere al supuesto de hecho que se analiza aquí no es cuestión controvertida que el 2 de marzo de 2006 el Ayuntamiento de Bustarviejo y el Arzobispado de Madrid firmaron un Convenio dentro del marco de la reforma de adecuación y rehabilitación del patrimonio de patrimonio Histórico del Casco Antiguo de Bustarviejo.
El contenido del convenio y sus anexos se incorpora como anexos en la escritura de segregación y permuta otorgadapor el Ayuntamiento y Arzobispado de Madrid, ante la Notario de Torrelaguna Dª María Asunción Chafer Rudilla, el día veintisiete de julio de 2010 al número mil ciento setenta de su protocolo (folios 133 a 184 del expediente).
Las obligaciones del convenio suponían la necesidad de la expropiación de la Casa Parroquial, cine parroquial, el café bar y el Salón Parroquial, así como la demolición de estos edificios que se encontraban adosados a la iglesia de Santa María y la permuta de los terrenos que ocupaba, por otros edificables enlos que según los anexos del Convenio sería la Comunidad de Madrid quien edificaría un nuevo centro social, figurando en la escritura como pendiente de pago de la expropiación a favor del Arzobispado de Madrid del justiprecio correspondiente a las dependencias parroquiales demolidas por el Ayuntamiento de Bustarviejo (estipulación quinta de la escritura)
V.-Se han de transcribir, por tener una relevancia esencial en el resultado final de este proceso, las obligaciones del Ayuntamiento de Bustarviejo fijadas en el convenio expropiatorio, dentro de las que se incluyen las actuaciones que ha de realizar la Dirección General de Arquitectura de la Comunidad de Madrid (folios 154 a 160 del expediente.
Las obligaciones del Ayuntamiento según el convenio son:
'B -OBLIGACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO
Para cumplir con las obligaciones contraídas, en concepto de pago del justiprecio y con el fin de llevar a buen fin el presente Convenio el AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO se obliga a:
Ceder al ARZOBISPADO DE MADRID la parcela segregada y descrita más arriba, para que en la misma -en la forma y modo que a continuación se establece-se construyan las dependencias parroquiales descritas en el Anexo III de este acuerdo. Para dar cumplimiento a ello, el AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO ha solicitado a la Comunidad Autónoma de Madrid, Dirección General de Arquitectura y Vivienda, la realización de un Centro Cívico-social de las mismas características descriptivascuyo proyecto y ejecución correrán a cargo de la citada Dirección General en el terreno objeto de cesión y cuyo emplazamiento queda determinado en la certificación catastral gráfica y descriptiva que se acompaña al presente documento como Anexo II. El Ayuntamiento, en todo caso, garantiza la ejecución de la obra como formando parte del justiprecio junto con el valor del suelo a ceder.
No construir ni edificar en el terreno circundante a la Iglesia que se expropia ningún tipo de edificación, construcción o mobiliario urbano (tales como kioscos de prensa, casetas de feria en fiestas, etcétera), aunque si podrá instalar en dicho entorno mobiliario propio de parques y jardines.
TERCERA. - CALENDARIO DE EJECUCIÓN
Con el fin de armonizar las distintas obligaciones de cada parte las mismas pactan el siguiente calendario de ejecución.
Calificación del Suelo de la parcela propiedad del Ayuntamiento
-Acuerdo inicial: 28 de octubre de 2005
-Aprobación definitiva: 29 de diciembre de 2005 (expediente remitido a la Comunidad Autónomael 13 de enero de 2006)
Elaboración Proyecto Centro Cívico:
-Proyecto Básico:
-Proyecto ejecución: -Concurso obras:
-Adjudicación obras:
-Inicio Obras:
-Finalización Obras: Junio 05
Diciembre 2005 Enero 2006 Febrero 2006 Noviembre de 2006 Diciembre 07
Se adjunta como Anexo IV el compromiso de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Comunidad de Madrid de la adjudicación de las obras en Noviembre de 2006 así como la consignación presupuestaria para los años 2006 y 2007 para la ejecución de la citada obra.
*Parcelación finca Centro Cívico: Resolución administrativa :9 de marzo 2006
Expediente expropiatorio:
-Acuerdo Definitivo:19 de Octubre de 2005' (FOLIOS 158,159 Y 160 DE LOS AUTOS
Además de todo ello, consta también unido al convenio, porque así lo pidió el Arzobispado, un documento de la Subdirección General de Arquitectura, Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, de fecha 22 de marzo de 2006, en el que figura el siguiente texto :
'. . .A Petición del Arzobispado de Madrid hago constar lo siguiente:
1.Que con fecha 29 de abril de 2005, el Pleno del Ayuntamiento de Bustarviejo en Sesión Ordinaria, solicitó a esta Dirección General de Arquitectura y Vivienda la construcción de un Centro Social para Bustarviejo sobre parte de los terrenos municipales existentes en la parcela 'B' de la C/ Prado Concejo, poniendo a disposición de esta Dirección el citado terreno.
2.Que esta Dirección General aceptó tal solicitud y desde noviembre de 2005 se adjudicaron y abonaron los siguientes trabajos relacionados con la construcción mencionada:
Levantamiento topográfico
Mediciones, Memorias e Instalaciones del Proyecto de Ejecución
-Cálculo de estructuras del citado Proyecto de Ejecución
Para la Arquitectura del Proyecto de Ejecución citado.
Estudio de Seguridad y Salud.
Todos estos trabajos han supuesto una cantidad de 30.889,81 E.
3.En estos momentos el Proyecto de Ejecución está en su fase de Supervisión por parte de los Servicios Técnicos de esta Dirección, y posteriormente deberá pasar los trámites de aprobación del Proyecto por el Pleno Municipal; concurso de obras y adjudicación de las mismas, previsto su inicio en noviembre de 2006.
4.En los presupuestos del presente año 2006 aparece en la partida 'inversión Construcción Otras Entidades' con el código 06/898 una cantidad inicial para 'Centro Social Bustarviejo' de 250.000,00 E, y que para el 2007 se incrementará en los presupuestos, para alcanzar la cifra total de 850.611,57 E según se especifica en el presupuesto del Proyecto de Ejecución, para finalizar las obras' (FOLIO 160 DE LOS AUTOS).
[...]
Las obligaciones están perfectamente establecidas en el Convenio litigioso y es responsabilidad exclusiva del Ayuntamiento de Bustarviejo el pago del Justiprecio en especie a que se ha comprometido y no le exonera de esta obligación que sea la Comunidad de Madrid quien se comprometiese a realizar los trámites a que se refiere el convenio y a sufragar las obras.
Debió requerir el Ayuntamiento a la Comunidad y de no cumplir esta con lo establecido en el texto y en los documentos anexos al Convenio formular demanda contencioso administrativa contra la indicada Administración.
No procede condenar a la comunidad de Madrid al cumplimiento de un Convenio que no ha suscrito, con independencia de las obligaciones que ha contraído con el Ayuntamiento de Bustarviejo.
TERCERO. - Motivos de la apelación.
El AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO funda su pretensión impugnatoria en las consideraciones de su escrito de apelación que podemos extractar de la siguiente manera:
- Sobre la falta de motivación de la sentencia
... . Mí representada, al igual que la Comunidad Autónoma de Madrid, planteó como causa de inadmisibilidad el dirigirse contra actividad susceptible de serlo, pero básicamente porque la recurrente ha utilizado una concreta opción de la LJCA que esta limita a casuística muy concreta por la Jurisprudencia. Nos referimos al 29.1 LJCA, en relación con la inactividad, ...
- Sobre la falta de inactividad a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA
... la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2008 dictada en el Recurso de Casación 1920/2006 sintetiza la doctrina respecto a la aplicación del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa indicando que la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del TribunalSupremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.
[...]
La recurrente entiende, equivocadamente, que tiene un derecho automático a que mí representada ejecute el Convenio de 2006, del que trae causa el presente procedimiento. Pero como se puede observar el Convenio no fijaba un plazo determinado para su ejecución y obviamente se requerían numerosas actuaciones para ejecutarse, tanto para la cesión de una parcela equivalente a la expropiada, como la construcción de un vuelo sobre la misma que compensase el situado sobre el suelo expropiado.
Del expediente se acredita que se ha desplegado actividad administrativa, y si bien es cierto que no se ha ejecutado en todos sus términos no se puede negar que parcialmente se ha llevado a cabo y que en todo caso existe actividad administrativa. Así, se acredita en el expediente que hace años mí representada procedió a segregar la parcela indicada en los Hechos y a su Permuta por la que pasó a ser titularidad del ARZOBISPADO DE MADRID. Folios 101 y siguientes del expediente administrativo.
Queda la ejecución del Centro Cívico y resulta evidente que su edificación a costa de mí representada no es un automatismo que pueda ser exigido. Se requiere actividad administrativa previa. Y sobre la misma existe actividad igualmente expresa, como varios Actos Administrativos realizando una valoración sobre el coste de ejecución relacionado con el coste del inmueble expropiado. Evidentemente no es una obligación para la recurrente el aceptarlo, de igual manera que tampoco se puede pretender que la ejecución -completa- del convenio se pueda demorar indefinidamente. ....
- Sobre la infracción del principio de confianza legítima.
[...]
El Convenio suscrito, que representa acuerdos de voluntades entre mi representada y el Arzobispado resulta un contrato entre las partes. Contratos que, de conformidad con la normativa específica de contratos del estado, sería calificado como especiales al tener naturaleza contractual y carácter administrativo. ...
[...]
Mi representada deberá cumplir siempre lo convenido, y sólo en caso de que su cumplimiento suponga un perjuicio para el interés general, podrá no ejecutar lo convenido. Sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial en que pudiera incurrir.
... no se quiebra en absoluto el principio de confianza legítima puesto que en momento alguno el Convenio establece que sea el Ayuntamiento quien deba construir el Centro Cívico que forma parte del justiprecio como el de la entrega de la parcela, que ya ha sido cumplido. ....
CUARTO. - Oposición y adhesión a la apelación.
En cuanto a la oposición a la apelación, el ARZOBISPADO DE MADRID han interesado la confirmación de la Sentencia impugnada en la parte que estima la pretensión ejercitada respecto al AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO, por considerarla conforme a Derecho, extrayéndose los siguientes particulares de sus consideraciones:
- Sobre la falta de motivación de la sentencia
... La Sentencia recurrida motiva debidamente la desestimación de la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Bustarviejo conforme preceptúa el artículo 218.1 de la Ley 1/2000 de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil .
[...]
No existe pues el pretendido desarrollo argumental ilógico respecto de la ratio decidendi de la sentencia relativo a la desestimación de la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Bustarviejo en su escrito de contestación a la demanda.
- Sobre la falta de inactividad a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA
[...]
Las negociaciones extrajudiciales institucionales entre el Ayuntamiento de Bustarviejo y el Arzobispado de Madrid anteriores y coetáneas con el presente recurso son ajenas al mismo y en absoluto enervan la acción tal y como ha reconocido la sentencia recurrida.
[...]
La demanda de inactividad que formuló nuestro patrocinado contra el Ayuntamiento de Bustarviejo y la Comunidad de Madrid por el incumplimiento de dicho deber del pago del justiprecio expropiatorio en especie correspondiente a la ejecución de obra en sustitución de las construcciones demolidas a la Parroquia Purísima Concepción de Bustarviejo - supone el ejercicio de una pretensión de condena de ejecución de lo debido, en la forma que se pactó en elConvenio Expropiatorio, es decir la construcción del Centro Cívico Parroquial en los términos que en el mismo quedaron plasmados y, que la Sentencia recurrida por el recurrido-apelante ha recogido en su Fundamento de Derecho V.
... la existencia de un cumplimiento parcial del convenio urbanístico por parte del Ayuntamiento de Bustarviejo no le exime del cumplimiento del resto de obligaciones en el mismo contenidas.
- Sobre la infracción del principio de confianza legítima
[...]
El Convenio Expropiatorio constituye una adhesión a la expropiación padecida por parte del Arzobispado de Madrid en el que fueron las dos administraciones codemandadas - las que ya consumada la expropiación- quienes fijaron el justiprecio expropiatorio de ejecución de obra - aceptado por el Arzobispado de Madrid - y concretamente, la Comunidad de Madrid además redactó el proyecto de Centro Cívico parroquial existiendo pues entre las dos demandadas una intervención concurrente y solidaria para su ejecución. El Convenio expropiatorio se firmó el 22 de marzo de 2006después de que el Ayuntamiento de Bustarviejo pusiese a disposición de la Comunidad de Madrid el terreno y las construcciones objeto expropiación para su demolición por Acuerdo del Pleno Urgente de fecha 18 de noviembre de 2005; y, antes también de la firma del Convenio Expropiatorio, el día 16 de enero de 2006, la Comunidad de Madrid publicó en el BOCAM la convocatoria de obra pública del proyecto de remodelación que comprendía también la demolición de las construcciones parroquiales.
[...]
Respecto de la pretendida inexistencia de plazo para cumplir el pago de justiprecio ejecutando la obra convenida que indebidamente se plantea y sobre la que el Ayuntamiento de Bustarviejo se pretende parapetar es del todo falsa, dicho con todo respeto y en términos de defensa de los legítimos intereses de nuestro representado:diciembre de 2007 es el plazo que consta en el Convenio Expropiatorio de 2 de marzo de 2006 que prevenía y concretamente en su Estipulación TERCERA.- recogía expresamente entre sus pactos un CALENDARIO de EJECUCIÓN tal y como se recoge en la página 9 de la Sentencia aquí recurrida y que recoge, insistimos, que el plazo final para dar cumplimiento a la ejecución de la obra es diciembre de 2007.
En cuanto a la adhesión a la apelación, el ARZOBISPADO DE MADRID han interesado la revocación parcial de la Sentencia, interesando la condena de la COMUNIDAD DE MADRID, para que cumpla los compromisos que resultan del Convenio expropiatorio de 22 de marzo de 2006, extrayéndose las siguientes consideraciones de sus alegaciones:
[...]
En estas actuaciones ha quedado anudada la corresponsabilidad de las dos administraciones, en cuanto al fondo del asunto, y el exigible cumplimiento de las obligaciones del pago del justiprecio expropiatorio acordado con el Arzobispado de Madrid, tal y como consta en los pronunciamientos de la Sentencia recurrida.
No corresponde solo y exclusivamente al Ayuntamiento de Bustarviejo soportar el íntegro cumplimiento de los mismos y si dicha administración local considera que ello no es así le corresponde a ella reclamar su cumplimiento a la administración comunitaria, pero el Arzobispado de Madrid, no puede renunciar a que solidariamente pueda exigir el cumplimiento de la obligación a cualquiera de las dos administraciones públicas codemandadas.
En ningún caso es ajustado a derecho que las consecuencias de la falta de acción previa del Ayuntamiento de Bustarviejo contra la Comunidad de Madrid, sean imputables a nuestro patrocinado cuyos intereses se ven gravemente perjudicados por dicha conducta tanto la demora en el cobro del debido justiprecio expropiatorio en especie que perjudica gravemente a los intereses pastorales y sociales de la Parroquia de la Purísima Concepción de Bustarviejo. ...
QUINTO. - Oposición a la adhesión a la apelación.
En cuanto a la adhesión a apelación del ARZOBISPADO DE MADRID, el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID se ha opuesto a la misma, interesado la confirmación de la Sentencia impugnada en la parte que desestima la pretensión ejercitada frente a ella, por considerarla conforme a Derecho, extrayéndose los siguientes particulares de sus consideraciones:
- Sobre la responsabilidad de la CAM
... atendiendo a la naturaleza jurídica del convenio y también a su tenor literal, entendemos que no puede existir ni existe obligación alguna para la Comunidad de Madrid derivada de un convenio en el que no es parte, y que tiene como fin la terminación de un procedimiento expropiatorio exclusivamente por quienes lo firman.
... con independencia de las obligaciones contraídas con el Ayuntamiento de Bustarviejo por parte de la Comunidad de Madrid, pues la obligación de pago del justiprecio no corresponde a esta Administración.
Hablamos entonces de dos relaciones jurídicas, una entre el ARZOBISPADO DE MADRID y el Ayuntamiento y otra entre éste y la Comunidad de Madrid. Pero aquél solo dispone de acción para reclamar el pago de lo que le corresponde por la privación de su propiedad, sin que tenga título para exigir obligaciones a terceros.
Sin que tampoco tenga fundamento la posición de la Comunidad de Madrid como Administración que garantice o se solidarice en el cumplimiento de una obligación de la que no es parte.
SEXTO .- Sobre el ámbito de la apelación.
El recurso de apelación persigue la depuración del resultado obtenido en la instancia, en base a unas alegaciones críticas de los fundamentos de la sentencia o auto ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 14 noviembre 1994), que pongan de manifiesto la existencia de una ' equivocación ya en la fijación de los hechos ya en la aplicación del derecho'( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 22 de abril de 1999, recurso 7425/1991). Para ello, es preciso una denuncia de las normas vulneradas, que delimite el ámbito de la cognición del Tribunal y el marco en el que se ha de desenvolver la controversia en segunda instancia ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 19 noviembre de 1998, recurso 2844/1991, Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 23 julio 1998, recurso 276/1993).
En la fase de apelación ' se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, ...' ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 17 marzo 1999, recurso 11435/1991).
SÉPTIMO. - Sobre el recurso de apelación del AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO.
La recurrente denuncia la falta de motivación de la sentencia de instancia respecto al rechazo de la causa de inadmisibilidad planteada respecto de la indebida tramitación del recurso por el cauce del artículo 29.1 de la LJCA, por inexistencia de la inactividad prevista en este artículo.
Insiste asimismo en la procedencia de semejante causa de inadmisión.
A este respecto, debe observarse que la sentencia se refiere a la sedicente causa de inadmisión en los siguientes términos, tal como ha quedado recogido más arriba:
En lo que se refiere a la causa de inadmisibilidad de haberse interpuesto el recurso contra una actividad no impugnable, ha de seguir la misma suerte desestimatoria por cuanto los acuerdos posteriores del Ayuntamiento en ningún caso anulan el convenio suscrito y el hecho de que se haya mantenido negociaciones y efectuado ofertas económicas por el Ayuntamiento demando al Arzobispado, ofertas que han sido rechazadas, en nada afecta a la inactividad en el cumplimiento de lo convenido.
Ello no obstante, debe observarse que las cuestiones que se planteen en el proceso acerca de la correcta caracterización de la pretensión ejercitada entroncan con el fondo del mismo, sin que dé lugar a causa alguna de inadmisión del recurso, que como tal no está comprendida en el artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, en tanto no se plantee cuestión, como es el caso, acerca de la existencia de una actuación administrativa susceptible de impugnación - art. 69. c)-.
Al presente, en todo caso, tal como aprecia la sentencia de instancia, se aprecia la existencia de inactividad de la Administración que ha dado lugar a la interposición del recurso, con lo que entramos en la consideración del recurso de apelación en este punto.
Dispone el artículo 29.1 de la LJCA:
1.Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
Tal como recoge la sentencia de instancia, el Ayuntamiento de Bustarviejo y el Arzobispado de Madrid firmaron el 22 de marzo de 2006 un convenio dentro del marco de la reforma de adecuación y rehabilitación del patrimonio de patrimonio Histórico del Casco Antiguo de Bustarviejo, en virtud del cual procedía la expropiación de la casa parroquial, el cine parroquial, el café bar y el salón parroquial, así como la demolición de estos edificios, que se encontraban adosados a la Iglesia de Santa María y la permuta de los terrenos que ocupaban por otros edificables en los que la Comunidad de Madrid edificaría en nuevo centro social.
Así resulta de los anexos al Convenio, incorporado a la escritura de segregación y permuta de los terrenos otorgada por Ayuntamiento y Arzobispado de Madrid el día veintisiete de julio de 2010, en la que figura asimismo como pendiente de pago de la expropiación a favor del Arzobispado de Madrid el justiprecio correspondiente a las dependencias parroquiales demolidas por el Ayuntamiento de Bustarviejo.
En el Convenio suscrito se consignaban las obligaciones del Ayuntamiento de Bustarviejo, en el que se incluyen las actuaciones a realizar por la Dirección General de Arquitectura de la Comunidad de Madrid.
El Ayuntamiento de Bustarviejo se obligaba a ceder al Arzobispado de Madrid la parcela que se describía para que en ella se construyeran las dependencias parroquiales, también descritas, para dar cumplimiento de lo cual había solicitado a la Comunidad Autónoma de Madrid, Dirección General de Arquitectura y Vivienda, la realización de un Centro Cívico-Social cuyo proyecto y ejecución correrían a cargo de la citada Dirección General, en el terreno objeto de cesión y cuyo emplazamiento quedaba determinado en la certificación catastral gráfica y descriptiva que se acompañaba, garantizando el Ayuntamiento, en todo caso, la ejecución de la obra como formando parte del justiprecio junto con el valor del suelo a ceder.
En cuanto al calendario de ejecución de las obras, se indicaban en el convenio diversas fechas. Para la calificación del suelo de la parcela propiedad del Ayuntamiento, el acuerdo inicial era del 28 de octubre de 2005, y la aprobación definitiva, del 29 de diciembre de 2005 (el expediente fue remitido a la Comunidad Autónoma el 13 de enero de 2006).
Para la realización de las obras del Centro Cívico, se fijó diciembre de 2007 como fecha tope para su finalización
Se adjunta como Anexo IV al convenio, el compromiso de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Comunidad de Madrid, de la adjudicación de las obras en noviembre de 2006 y la consignación presupuestaria para los años 2006 y 2007 para la ejecución de las mismas.
En documento de la Subdirección General de Arquitectura, de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, de fecha 22 de marzo de 2006, a que se refiere la sentencia de instancia, se hace constar que la Dirección General de Arquitectura y Vivienda aceptó la solicitud que el Pleno del Ayuntamiento de Bustarviejo acordó dirigirle el 29 de abril de 2005, para la construcción de un Centro Social para Bustarviejo sobre parte de los terrenos municipales existentes en la parcela 'B' de la C/ Prado Concejo, poniendo a disposición de la Dirección el citado terreno. Se reconoce igualmente que a partir de noviembre de 2005 se adjudicaron y abonaron una serie de trabajos relacionados con la construcción mencionada por una cantidad de 30.889,81 €.
El mismo documento señalaba que a la fecha de su otorgamiento, el 22 de marzo de 2006, el proyecto de ejecución estaba en su fase de supervisión por parte de los Servicios Técnicos de la Dirección General, y que posteriormente deberían pasar los trámites de aprobación del proyecto por el Pleno Municipal, estando previsto el concurso de obras y adjudicación de las mismas, y su inicio en noviembre de 2006.
Recoge por último que en los presupuestos del año 2006 aparecía en la partida ' inversión Construcción Otras Entidades' con el código 06/898 una cantidad inicial para 'Centro Social Bustarviejo' de 250.000,00 €, y que para el 2007 se incrementaría en los presupuestos, hasta alcanzar la cifra total de 850.611,57 € según se especificaba en el presupuesto del Proyecto de Ejecución, para la finalización de las obras.
No puede escudarse el Ayuntamiento de Bustarviejo en las negociaciones extrajudiciales que ha mantenido con el Arzobispado de Madrid, anteriores y coetáneas al recurso jurisdiccional, pues bien a las claras se aprecia que han resultado inútiles al fin de satisfacer las legítimas expectativas del Arzobispado, sin que, por otra parte, un cumplimiento parcial del convenio suscrito le exima del cumplimiento de todas las obligaciones contenidas en el mismo.
Procede por tanto el rechazo del recurso de apelación del Ayuntamiento de Bustarviejo frente al pronunciamiento de la sentencia de instancia relativo al mismo.
OCTAVO - Sobre la apelación del ARZOBISPADO DE MADRID.
Admitido por la CAM su compromiso con el Ayuntamiento de Bustarviejo, en relación con el convenio expropiatorio suscrito por este con el Arzobispado de Madrid, el 22 de marzo de 2006, de realizar la edificación de un centro social en los terrenos cedidos por el Ayuntamiento en que ubicar los servicios ubicados en las edificaciones expropiadas al Arzobispado, debe determinarse si incumplido el mismo tiene aquel acción frente a ella para exigir su ejecución.
La sentencia de instancia declaraba que no procedía condenar a la Comunidad de Madrid al cumplimiento de un Convenio que no había suscrito, con independencia de las obligaciones que hubiese contraído con el Ayuntamiento de Bustarviejo.
Manifiesta la sentencia que las obligaciones establecidas en el convenio litigioso son responsabilidad exclusiva del Ayuntamiento de Bustarviejo y no le exoneraba de la obligación del pago del justiprecio en especie el que la Comunidad de Madrid se hubiese comprometido a sufragar las obras, pues de no realizarlo solo cabía requerirle su cumplimiento y llegado el caso formular demanda contencioso administrativa frente a dicha Administración.
Son múltiples las sentencias del Tribunal Supremo que entienden que debe enmarcarse en las incidencias del mismo procedimiento expropiatorio las reclamaciones de los propietarios expropiados en virtud de acuerdos o convenios, que puedan enmarcarse en el artículo 24 de la LEF, por más que no se ajusten con exactitud a los requisitos marcados por el mismo, como pueda ser que las reclamaciones se mantengan entre las misma partes firmantes de los convenios.
La sentencia 1699/2017 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 8 de noviembre de 2017, Rec. 1479/2016, dice así:
SEGUNDO. - Único motivo del recurso. Necesidades formales para la existencia de un acuerdo de adquisición de los bienes por mutuo acuerdo en las expropiaciones.
Como ya se dijo antes, por la vía del 'error in iudicando', se denuncia por la Abogacía del Estado que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, al considerar que la terrenos de las originarias recurrentes declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera y precisamente porque dicha vía en el concreto tramo en que se ubican dichos terrenos, que había sido modificado respecto su trazado inicial elaborado por el Ministerio de Fomento, constituía una vía urbana de la Ciudad de Toledo, el Ayuntamiento de dicha Ciudad había negociado con los propietarios, las sociedades mencionadas, la cesión de los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y, por su parte y en compensación, el Ayuntamiento se obligaba a la reclasificación de los terrenos de la propiedad de las citadas sociedades que no se vieran afectados por la construcción de la carretera, ya que losafectados por la obra se cederían al Ayuntamiento y por este, posteriormente, al Ministerio, para la construcción de la carretera. Estima la defensa de la Administración recurrente que al margen de las formalidades en la suscripción del mencionado acuerdo, el mismo existió y debe ser eficaz a los efectos del mencionado precepto de la ley expropiatoria que se invoca como infringido.
[...]
Hemos dejado constancia de las concretas y pormenorizadas razones en que funda la Sala de instancia la estimación de la pretensión de las originarias recurrentes. Y esas razones no son otras que el resultado de la valoración que se hace de las pruebas aportadas a las actuaciones, debiendo señalarse que, a juicio de la Sala de instancia, no existió pacto alguno entre Administración expropiante y propietarias de los terrenos declarados de necesaria ocupación. Existió, eso sí, un convenio urbanístico entre Ayuntamiento y propietarias, en virtud del cual estas cederían los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y la Corporación Municipal, en compensación, procedería a establecer, con ocasión de la modificación del planeamiento, las determinaciones sobre los terrenos que no fueran afectados por la mencionada obra y se mantenían en propiedad de las sociedades recurrentes, más beneficiosas; convenido que, asimismo, la sentencia declara incumplido.
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Pero es que, además de lo expuesto, este Tribunal no aprecia tan siquiera que exista defecto alguno en cuanto a la valoración de la prueba, menos aún que el Tribunal de instancia vulnerase el precepto que se invoca en el motivo. En efecto, es constante la declaración de que nuestra vieja Ley de expropiación parte de un principio de pretender que la fijación de los justiprecios en las expropiaciones se fije por acuerdo de las partes, y así se favorece dicho acuerdo desde el inicio del expediente, en concreto, en el mencionado artículo 24 al autorizar que Administración expropiante y propietario puedan 'convenir la adquisición de los bienes y derechos... por mutuo acuerdo '. Ahora bien, con toda lógica, lo que autoriza el Legislador es que ese pacto sobre la fijación del justiprecio se realice entre Administración y propietario, porque son dichas partes las que tienen la disponibilidad de los derechos a la fijación del valor de los bienes y derechos declarados de necesaria ocupación.
Pues bien, basta constatar la declaración de hechos probados que se hace en la sentencia de instancia para concluir que en el presente supuesto no existe ese concreto pacto sino que, muy al contrario, existen pactos extraños a ambas partes, por más que estén vinculados a la expropiación y que la misma defensa de la Administración demandada se ve obliga a considerar como 'complejo'. Y, en efecto, existe un acuerdo entre propietarios y Ayuntamiento de ceder los terrenos, al Ayuntamiento, no a la beneficiaria de la expropiación, aunque fuera esta la destinataria final de los mismos a cambio de determinaciones más beneficiosas para los terrenos no expropiados en la modificación del planeamiento, modificación que, por cierto, no se ha llevado a cabo.
De otra parte existía un acuerdo entre Ayuntamiento y beneficiaria de la expropiación para la aportación de tales terrenos con el fin de que pudieran servir para la construcción de la carretera, al parecer, en el concreto tramo donde se ubican los terrenos, ya vía urbana. Sin embargo, no existe ningún acuerdo expreso y concreto entre Administración, o beneficiaria, para una propia adquisición de los terrenos por mutuo acuerdo, poniendo fin al procedimiento de expropiación, que es el efecto inmediato y natural de dicho acuerdo, sino simplemente la suspensión del procedimiento, precisamente a resultas de los pactos con terceros.
El mero hecho de la ausencia de ese pacto directo entre Administración, o beneficiaria, y propietarias, unido a la falta de efectividad del pacto celebrado por esta con el Ayuntamiento y ala vista de que el procedimiento de expropiación no se había extinguido, es indudable que el derecho de las expropiadas a la continuidad del procedimiento de expropiación era evidente, como acertadamente entendió la Sala de instancia porque, en otro caso, se situaría a las expropiadas en una situación de difícil resarcimiento del derecho de propiedad del que se han visto privadas, en cuanto han cedidos sus terrenos para la construcción de la obra pública, sin recibir contraprestación alguna.
Y pretender que se canalice ese perjuicio por la vía de reclamar al Ayuntamiento el incumplimiento de sus obligaciones, comporta una burla de esos derechos, porque sabido es que los acuerdos urbanísticos no pueden imponerse en las modificaciones o aprobación del planeamiento, que debe obedecer a criterios objetivos y no a los particulares de los propietarios de los terrenos afectados en sus determinaciones, lo que obliga a canalizar los pretendidos derechos a la vía de la responsabilidad patrimonial que es a todas luces manifiestamente compleja y de difícil resarcimiento completo de la propiedad que ha adquirido la beneficiaria de la expropiación sin contraprestación alguna.
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Pues bien, aplicados los razonamientos del Alto Tribunal a nuestro caso, se traduce en que la expropiada pueda reclamar tanto a la Administración beneficiaria de la expropiación como a aquella otra que asumió parte de sus obligaciones, como era la ejecución a su cargo del centro social, aunque no fuera parte del instrumento suscrito con aquella.
Verdadera estipulación a favor de tercero, en los acuerdos entre el Ayuntamiento y la CAM, a los que puede aplicarse las disposiciones del artículo 1257 del CC:
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Los contratos sólo producen efecto entre las partes que los otorgan y sus herederos; salvo, en cuanto a éstos, el caso en que los derechos y obligaciones que proceden del contrato no sean transmisibles, o por su naturaleza, o por pacto, o por disposición de la ley.
Si el contrato contuviere alguna estipulación en favor de un tercero, éste podrá exigir su cumplimiento, siempre que hubiese hecho saber su aceptación al obligado antes de que haya sido aquélla revocada.(Subrayado añadido)
En méritos a ello, procede la estimación del recurso de apelación frente a la sentencia de instancia en la parte que absuelve a la Comunidad de Madrid de la pretensión de condena solidaria con el Ayuntamiento de Bustarviejo a que cumpla los compromisos que emanan del Convenio expropiatorio de 22 de marzo de 2006 y, en concreto, a la ejecución de la obra acordada con cargo al justiprecio expropiatorio conforme al proyecto básico y de ejecución 'Centro Cívico en Bustarviejo Madrid' elaborado por la Dirección General de la Vivienda de la Comunidad de Madrid.
NOVENO. - Sobre las costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 y 4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se imponen al Ayuntamiento de Bustarviejo, recurrente en apelación, y a la Comunidad de Madrid, que se ha opuesto al recurso de apelación del Arzobispado de Madrid, las costas causadas en esta alzada con el límite por todos los conceptos de 2.000 euros.
VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.
Fallo
DESESTIMAR el recurso de apelacióninterpuesto por El AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO frente a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 25 de Madrid, de fecha 13 de octubre de 2020, dictada en el Procedimiento Ordinario número 268/2018, en la parte que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ARZOBISPADO DE MADRID, contra la inactividad del AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO, condenándole a la ejecución de la obra acordada con cargo al justiprecio expropiatorio en especie conforme al proyecto básico y de ejecución 'CENTRO CÍVICO EN BUSTARVIEJO MADRID' elaborado por la Dirección General de la Vivienda de la Comunidad de Madrid, conforme al Proyecto Básico y de Ejecución definido en el Convenio Expropiatorio por un importe la prestación de ejecución de obras de 850.611,57 €, que se confirma en este punto.
ESTIMAR el recurso de apelacióninterpuesto por el ARZOBISPADO DE MADRID frente a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 25 de Madrid, de fecha 13 de octubre de 2020, dictada en el Procedimiento Ordinario número 268/2018, en la parte que desestima el recurso interpuesta frente a la COMUNIDAD DE MADRID, que se revoca en este punto, y en su virtud, se condena a la COMUNIDAD DE MADRID a la ejecución de la obra acordada con cargo al justiprecio expropiatorio en especie conforme al proyecto básico y de ejecución 'CENTRO CÍVICO EN BUSTARVIEJO MADRID' elaborado por la Dirección General de la Vivienda de la Comunidad de Madrid definido en el Convenio Expropiatorio por un importe la prestación de ejecución de obras de 850.611,57 €.
Con imposición de las costas del recurso en los términos señalados.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.
Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos al Juzgado de lo Contencioso Administrativo que dictó la resolución impugnada que deberá acusar recibo dentro del término de diez días y déjese constancia en el rollo.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. CARLOS VIEITES PEREZ, Dña. MARÍA ASUNCION MERINO JIMENEZ,
D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO
