Sentencia Administrativo Nº 26/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 991/2014 de 25 de Enero de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2014/0018720

Procedimiento Ordinario 991/2014 E - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

PO 991/2014

SENTENCIA Nº 26/2016

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª. Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella García Lastra

Dª Mª Jesús Vegas Torres

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid, a 26 de enero de 2016.

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los Autos del recurso contencioso-administrativo nº 991/14, interpuesto por LA ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTISTAS INTERNACIONALES DISCRECIONALES (ANTID), representada por la Procuradora Dª Gracia Esteban Guadalix, contra la Orden 11437/2014, de 9 de julio, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden8.399/2014, de 8 de mayo.

Ha sido parte demandada LA COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por un Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO:Interpuesto el recurso y conferido traslado al recurrente para que formalizara demanda, lo verificó mediante escrito en el que postulaba el dictado de sentencia, por la que se deje sin efecto la resolución recurrida y se admita la documentación presentada el 20 de diciembre de 2013 a todos los efectos de justificación de la subvención concedida.

SEGUNDO:El Letrado de la CAM contestó a la demanda mediante escrito en el que instó la desestimación del recurso.

TERCERO:Habiéndose acordado el recibimiento del recurso a prueba con el resultado obrante en autos, se confirió traslado a las partes para la presentación de conclusiones escritas, verificado lo cual, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo a cuyo efecto se señaló la audiencia del día 9 de diciembre de 2015, fecha en la que ha tenido lugar.

CUARTO:En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada la cuantía del pleito en determinable importe de la ayuda que se reclama- y, en todo caso, inferior al límite casacional.

Es Ponente la Magistrada de la Sección Iltma. Sra. Dña. Mª Jesús Vegas Torres.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente procedimiento por LA ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTISTAS INTERNACIONALES DISCRECIONALES (ANTID), representada por la Procuradora Dª Gracia Esteban Guadalix, la Orden 11437/2014, de 9 de julio, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid , por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden 8.399/2014, de 8 de mayo, por la que se revoca la subvención concedida a la asociación ANTID, por importe de 30.777 euros, al amparo de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo y se establece la obligación del reintegro de la misma, por no haber aportado la documentación justificativa en el plazo máximo de tres meses tras la finalización de la formación establecido en las Bases Reguladoras y Convocatoria ni en el plazo adicional de 15 días establecido en el requerimiento realizado, siendo considerada su presentación extemporánea.

SEGUNDO.-Disconforme con la resolución impugnada aduce la parte recurrente que la documentación justificativa de la subvención fue presentada con fecha de 20 de diciembre de 2013 en el Registro de la Consejería de Empleo de Vía Lusitana de Madrid, como continuación del escrito también presentado por la actora el 21 de octubre de 2013 solicitando la ampliación del plazo concedido para la aportación de la referida documentación, al amparo de lo previsto en el artículo 70 del RD 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Subvenciones. Añade que dicha solicitud no obtuvo respuesta por parte de la Administración por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992 , trascurrido el plazo de tres meses desde la solicitud, ha de entenderse estimada por silencio positivo, por lo que entiende que procede retrotraer el expediente administrativo al momento anterior al en que se dictó la Orden 8399/2014 de revocación total de la subvención puesto que la documentación aportada el 20 de diciembre de 2013 debe ser admitida a todos los efectos, por lo que

TERCERO.-La Administración demandada se opone al recurso e interesa su desestimación. Opone que la demanda reproduce de forma literal la gran mayoría de los párrafos contenidos en el recurso de reposición por lo que no resulta acorde con el artículo 56.1 de la LJCA y recuerda que la jurisdicción contencioso administrativa no es continuación del expediente administrativo , siendo exigible la crítica de la resolución impugnada. Y por cuanto se refiere a las cuestiones de fondo suscitadas por la recurrente, se remite al contenido de la Orden impugnada, a cuyo tenor:

'El 20 de Diciembre de 2013 la asociación presentó un escrito de contenido idéntico al de 21 de Octubre de 2013 solicitando por segunda vez 'un nuevo plazo para la aportación y justificación de los documentos económicos administrativos requeridos' (folio 489 del Expediente Administrativo), al que adjuntaba determinada documentación en concepto de rendición de la cuenta justificativa, mientras que el 21 de Enero de 2014 presentó alegaciones de oposición al reintegro.

Este planteamiento se basa en que la asociación califica el documento presentado el 21 de Octubre de 2013 como solicitud de ampliación de plazo expresamente planteada por Antid y a partir de dicha calificación, argumenta acerca de la aplicabilidad de un supuesto silencio positivo que derivaría del incumplimiento por parte de la Administración de lo dispuesto en el último inciso del artículo 49.1 de la LRJAPyPAC ('El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados'), cuyo efecto sería que 'no habiendo transcurrido ni siquiera el plazo de 3 meses que establece el artículo 42 de la 30/92, la documentación justificativa presentada con fecha 20 de Diciembre de 2013 debe ser admitida a todos los efectos' (recurso, hecho cuarto, último párrafo).

Ahora bien, el escrito de referencia carece de los requisitos, de hecho y de derecho, que permitan calificarlo de solicitud de ampliación del plazo de rendición de la cuenta justificativa, puesto que su contenido es más bien una solicitud de justificación extemporánea de la subvención que no tiene amparo en el ordenamiento jurídico. En efecto, ya no sólo es que la asociación solicitara expresamente concesión de 'un nuevo plazo' y no ampliación de plazo alguna, sino que conforme a la ley no podía solicitar la ampliación del plazo, pues es de esencia al concepto de prórroga que esta se solicite y, eventualmente, se conceda antes de la expiración del plazo a prorrogar (art. 49.3 de la 30/92).

En este sentido, es de remarcar que, conforme a las reglas de la subvención, la emisión del requerimiento previo al inicio del procedimiento de reintegro, que tuvo lugar hasta que no haya expirado el plazo de rendición de la cuenta justificativa previsto en el artículo 24.1 de la Orden 3727/2011('tres meses tras la finalización del plan formativo') sin que la beneficiaria la haya presentado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25.1 ('Cuando no se hubiere presentado la documentación justificativa, el órgano competente requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días aporte la misma. La falta de presentación, trascurrido este nuevo plazo, conllevará el inicio del procedimiento de reintegro').

Este trámite extraordinario de subsanación, previsto en el artículo 70.3 del Reglamento de Subvenciones para el caso de que haya 'transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente', tiene normativamente carácter preclusivo, esto es, que si no se cumplimenta en ese momento se cierra la posibilidad de hacerlo posteriormente, motivo por el cual en ese precepto reglamentario se habla de la concesión de un 'plazo improrrogable' al que se califica además de 'plazo adicional', y se precisa que la falta de presentación de la justificación en ese plazo 'llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades' e incluso que, aunque el beneficiario presente la justificación, quedará sujeto a 'las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.,

Por ello, en el propio requerimiento se advertía a la asociación recurrente que la falta de cumplimentación habría de dar lugar a la continuación del procedimiento de comprobación técnico-económica de la justificación, con las eventuales consecuencias de pérdida del derecho al cobro de la subvención y exigencia del reintegro de los fondos públicos anticipados para la realización de la actividad subvencionada.

De este modo, no dándose el supuesto de hecho que la recurrente invoca, no hay cobertura jurídica para las consecuencias que pretende. Por tanto, ante la falta de rendición de la cuenta justificativa por causa de la inacción de la beneficiaria, era obligado que el órgano administrativo tramitara el procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro de la subvención y exigencia de reintegro del anticipo ...

... Por otra parte, es de recordar también que en el propio convenio suscrito por el presidente de la Unión de Cooperativas de Transporte de Madrid con fecha 30 de Diciembre de 2011 para documentar las condiciones especificas de ejecución del plan de formación subvencionado, se recoge expresamente, conforme a las bases reguladoras y la normativa de aplicación, la obligación de rendición de la cuenta justificativa, obligación de la que el requerimiento de 30 de Octubre de 2013 no era más que un recordatorio que no podía sanar el incumplimiento en el que ya había incurrido la beneficiaria de la subvención al no justificar en tiempo y forma (ella personalmente, y no ningún tercero con el que hubiera concertado su voluntad) la realización de la actividad subvencionada y el destino de los fondos públicos que se le habían entregado a ella (y no a otra persona) para su realización.

De este modo, dado que la beneficiaria no acreditó 'la realización de las actividades formativas subvencionadas, los gastos generados por dichas actividades, así como los costes subvencionables', elementos exigidos en el artículo 24.1 de la convocatoria a efectos de justificar esta parte esencial del modus de la subvención, lo que, conforme a lo dispuesto en los artículos 89.1 y 91 del Reglamento de Subvenciones y 37.1.c de la Ley General de Subvenciones , determina la pérdida del derecho al cobro de la subvención y la correlativa exigencia del reintegro, con los intereses correspondientes, de los fondos públicos que se le habían anticipado y no justificó haber aplicado a gastos subvencionables, cabe concluir que procede confirmar el acto impugnado en todos sus propios términos.'

CUARTO.-Con carácter previo cumple manifestar que carecen de transcendencia anulatoria las alegaciones de la Administración demandada que vienen a denunciar que en la demanda no se efectúa crítica de la Resolución recurrida, limitándose prácticamente la actora a reproducir literalmente párrafos del recurso de reposición interpuesto frente a aquella.

Lo cierto y evidente es que la parte recurrente no está conforme con la Orden impugnada, sin que nada impida que pueda reiterar los hechos y fundamentos de derecho consignados en el recurso administrativo previo.

QUINTO.-Debemos recordar que el incumplimiento de la obligación de justificar es causa de reintegro de la ayuda pública y así lo establece el artículo 30.8 y 37.1.c) de la Ley estatal General de Subvenciones 38/2003 y que el artículo 69 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ubicado en el Capítulo II, bajo el Titulo 'Justificación de subvenciones' contempla la cuenta justificativa como una de las modalidades que puede revestir la justificación por el beneficiario del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, disponiendo, a continuación, el artículo 70 los siguiente:

'Ampliación del plazo de justificación.

1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.

2. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la ampliación son los establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

Así las cosas, el artículo 70 del RD 887/2006, de 21 de julio , se remite al artículo 49 de la ley 30/1992 , a cuyo tenor:

'1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos'

Por su parte, el artículo 24 de la ORDEN 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, por la que se dictan disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados y se convocan subvenciones para el año 2011 dispone lo siguiente:

'1. La entidad beneficiaria deberá justificar la realización de las actividades formativas subvencionadas, los gastos generados por dichas actividades, así como los costes subvencionables, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 30 y 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y lo regulado en el artículo 15 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, así como lo dispuesto en la disposición adicional quinta, apartado segundo, de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre , de mejora del crecimiento y el empleo. En particular, la entidad beneficiaria deberá ingresar la cantidad correspondiente a la subvención concedida en una cuenta abierta en una entidad financiera en la que exclusivamente podrán recibirse ingresos y realizarse pagos directamente relacionados con la actividad subvencionada.

La presentación de la documentación se realizará en el plazo máximo de tres meses tras la finalización del plan formativo ante la Dirección General de Formación'.

Y su artículo 25 regula el reintegro de las subvenciones, por lo que ahora interesa, en los siguientes términos:

'1. Cuando no se hubiere presentado la documentación justificativa, el órganocompetente requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días aporte la misma. La falta de presentación, transcurrido este nuevo plazo, conllevará el inicio del procedimiento de reintegro.

2. En todo caso, si la documentación aportada fuese insuficiente para considerar correctamente justificada la subvención concedida, se pondrá en conocimiento del beneficiario las insuficiencias observadas para que en el plazo de quince días sean subsanadas'.

SEXTO.-Pues bien, en el caso que examinamos, ha quedado acreditado que la documentación justificativa no fue presentada en el plazo previsto en el artículo 24 de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, que venció el 30 de noviembre de 2012.

Como consecuencia de ello, la Administración, con fecha de 30 de octubre de 2013, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 25.1 de la Orden 3727/2011, requirió a la beneficiaria para que en el plazo improrrogable de quince días aportara la documentación que en dicho requerimiento se consigna, con apercibimiento de que, transcurrido el plazo concedido sin haber presentado la documentación ni subsanado las insuficiencias detectadas, se proseguiría la tramitación del expediente con la documentación existente, procediendo, en caso de de incumplimiento, al inicio del procedimiento de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas y la exigencia de interés de demora del pago de la subvención, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid y el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (folios 450, 451 y 452 del expediente administrativo).

Así las cosas, el plazo para la subsanación de la cuenta justificativa finalizaba el 26 de noviembre de 2013.

Consta en las actuaciones que por Orden 1127/2013, de 16 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, notificada el 7 de enero de 2014, se acuerda iniciar el Procedimiento de de Revocación de la subvención concedida a ANTID. En el apartado Tercero de la parte dispositiva de dicha Orden se concedió a la interesada un plazo de 15 días para tomar vista del expediente y poder alegar y presentar los documentos y justificaciones que a su derecho convinieran.

Pues bien, con fecha de 21 de enero de 2014, la Asociación Internacional de Transportistas Internacionales ANTID presentó documentación relativa a la cuenta justificativa, que no fue admitida a trámite al no haber sido aportada en el plazo máximo de justificación de tres meses tras la finalización de la formación, establecido en las Bases Reguladoras y en la Convocatoria, ni en el plazo adicional de 15 días concedido en el requerimiento realizado, considerándose su presentación extemporánea.

Así las cosas, por Orden 8399/2014, de 8 de mayo, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura se revocó totalmente la subvención concedida a ANTID mediante Orden 7837/2011 e impuso la obligación de reintegrar un importe de 32.707,94 euros.

SEPTIMO.-Como ya hemos consignado, aduce la parte recurrente que con fecha 21 de octubre de 2013 solicitó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 70 del RD, la ampliación del plazo de tres meses establecido en el artículo 24 de la ORDEN 3727/2011, de 21 de septiembre, para la justificación de la realización de las actividades formativas subvencionadas, los gastos generados por dichas actividades, así como los costes subvencionables. Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 30/1992 , al que se remite el artículo70 del RD 887/2006 , la petición de los interesados sobre la ampliación deberá producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate, lo que en el caso examinado no ha acontecido, añadiendo el precepto que en ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Así las cosas, la ampliación de plazo solicitada no tenía cobertura en el artículo 70 del RD887/2006, de 21 de julio .

No obstante lo expuesto, la Administración, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 25 de de la ORDEN 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo, mediante requerimiento de subsanación de 30 de octubre de 2013, concedió a la beneficiaria un plazo de 15 para subsanar los defectos y omisiones de documentación advertidos en la cuenta justificativa por lo que ninguna advertidos, por lo que, de alguna manera, la Administración dio respuesta a la solicitud de la recurrente.

Tampoco la pretendida solicitud de ampliación de plazo presentada el 20 de diciembre de 2013 reunía los requisitos establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992 .

OCTAVO.- Ahora bien, la parte recurrente, afirma, en definitiva, que la documentación fue presentada en plazo y que debe ser examinada por la Administración.

Pues bien, expuesto en el FD Sexto de la presente Sentencia el iter procedimental que ha desembocado en las Resoluciones recurridas, así como las normas aplicables al procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la recurrente, hemos de convenir que la Orden 8399/2014, de 8 de mayo, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura por la que se inadmitió por extemporaneidad la documentación presentada por ANTID y en consecuencia acordó revocar totalmente la subvención concedida mediante Orden 7837/2011 por incumplimiento de la obligación de justificación e impuso la obligación de reintegrar un importe de 37.707,94 euros no es ajustada a derecho por las razones que pasamos a exponer.

Los documentos de la cuenta justificativa, como afirma la propia Administración, fueron presentados el 21 de enero de 2014 y por tanto, dentro del plazo de 15 días concedido por la Orden 1127/2013, de 16 de diciembre.

Por lo demás entendemos que ningún sentido tiene que la Orden 8399/2014, de 8 de mayo, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura concediera a la interesada un plazo de 15 días para tomar vista del expediente y poder alegar y presentar los documentos y justificaciones que a su derecho convinieran si los documentos aportados en acatamiento de dicho trámite van a ser inadmitidos de plano por no haber sido aportados dentro del plazo de justificación ni dentro del concedido en el anterior requerimiento de subsanación. La interpretación que defendemos es la de que se trata de la última posibilidad de completar la cuenta justificativa pues ninguna otra justificación puede atribuirse a la posibilidad de presentar documentos y justificaciones en un procedimiento de inicio de un expediente de reintegro.

NOVENO.-La estimación del recurso comporta que las actuaciones deben retrotraerse, para que por parte de la Administración se valore la documentación presentada por la recurrente y dicte la Resolución que proceda respecto de la justificación de la subvención.

No es procedente sustituir al órgano competente, mediante una validación de documentos, que no nos compete sin que la Administración haya procedido con carácter previo a su examen y cotejo. No obstante la amplitud que la Ley 29/1998 de 13 de julio otorgó al contencioso, el recurso sigue teniendo un carácter esencialmente revisor de la actuación administrativa, al objeto de examinar si la misma se ajusta o no al ordenamiento jurídico ( artículo 1 y 31 LJCA ); de ahí que, en este caso, verificado que se han vulnerado las normas que posibilitan el trámite de audiencia y justificación, es éste el que ha de subsanarse, sin que proceda con carácter previo a la resolución que corresponde a la Administración que el Tribunal se pronuncie, si no es desconociendo las competencias que a esta le corresponden.

DECIMO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa modificada por la Ley 37/2011, aplicable al presente recurso las costas procesales han de ser impuestas a la Administración demandada.

Fallo

Que estimando en parte el recurso interpuesto por LA ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTISTAS INTERNACIONALES DISCRECIONALES (ANTID), representada por la Procuradora Dª Gracia Esteban Guadalix, la Orden 11437/2014, de 9 de julio, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden 8.399/2014, de 8 de mayo, por la que se revoca la subvención concedida a la asociación ANTID, por importe de 30.777 euros, al amparo de la Orden 3727/2011, de 21 de septiembre, de la Consejería de Educación y Empleo y se establece la obligación del reintegro de la misma, debemos anular las resoluciones recurridas y acordar la retroacción del Procedimiento de de Revocación de la subvención concedida a ANTID para que, previa admisión y valoración de los documentos aportados por la recurrente en orden a la cuenta justificativa, se dicte nueva Resolución en dicho procedimiento, con imposición de costas a la parte demandada.

La presente Resolución es firme.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el mismo Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en Madrid en el día de la fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe.