Sentencia Administrativo Nº 262/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 39/2014 de 18 de Junio de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

En la Ciudad de Valencia, a dieciocho de junio de 2014.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. DON JOSÉ MARTÍNEZ ARENAS SANTOS, Presidente, DON MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO y DOÑA LAURA ALABAU MARTÍ, Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 262/14

En el recurso de apelación tramitado con el nº 39/2014, en que han sido partes, como apelante ROCA BAJA S.A. representada por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Bosch Melis bajo la dirección letrada de D. Ángel García Botella y como apelada Ayuntamiento de Callosa de Segura representado por el Procurador de los Tribunales D. Elena Gil Bayo bajo la dirección letrada de D. Cayetano Sánchez Butrón y SUMA Gestión Tributaria Diputación de Alicante, representado y Defendido por el Letrado de sus SSJJ D. José Luís Huertas Parodi siendo Magistrado ponente la Ilma. Sra. D. LAURA ALABAU MARTÍ.

Antecedentes

PRIMERO.- En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche, con el número 722/08, a instancias de ROCA BAJA S.A. contra resolución presunta de recurso de reposición interpuesto contra liquidación de tasa por tramitación de licencia urbanística de Ayuntamiento de Callosa de Segura, en fecha 23 de mayo de 2.013 recayó sentencia, cuyo fallo dice: 'Que desestimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por ROCA BAJA S.A. contra el Exmo. Ayuntamiento de Callosa de Segura frente a la resolución reseñada en el encabezamiento de la presente sentencia, acto administrativo que se confirma por ser conforme a Derecho. No se imponen las costas a ninguna de las partes'.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte actora, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido, dándose traslado a la contraparte, formulando oposición el demandado con emplazamiento ante esta Sala.

Asimismo la codemandada SUMA formula oposición a la apelación.

TERCERO.- Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 18 de junio de 2.014.

CUARTO.- Se han cumplido en ambas instancias todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia de instancia, ante la pretensión de la actora de anular la resolución presunta desestimatoria de reposición planteada contra liquidación de deuda en periodo voluntario en concepto de tasa de expedición de licencia urbanística, declarando no ser conforme a Derecho la liquidación de referencia, y ordenar la devolución de su cuantía 61.664,51 euros, más los intereses legales devengados desde el día de su pago, y en otrosí subsidiariamente interesa se reduzca la cuantía de la tasa hasta el límite máximo del coste real o presupuestado del servicio, para el caso que los haya excedido, desestima el recurso interpuesto.

Se interpone recurso de apelación alegando incongruencia omisiva por considerar que habiendo planteado la actora dos pretensiones con carácter principal y subsidiario, así como recurso indirecto contra la Ordenanza Fiscal, no se ha dado respuesta a ninguna de tales cuestiones por el fallo de la sentencia. Sostiene la actora que consistiendo su pretensión principal en anulación del acto impugnado y liquidación de que trae causa, y subsidiaria de reducción de su importe, ambas se basan en la impugnación indirecta de la Ordenanza Fiscal por no constar que existiera Estudio Económico Financiero requisito de validez de la misma, sin que se pronuncie la sentencia sobre tales aspectos.

Asimismo sostiene adolecer de ausencia de valoración de la prueba, así como error en el razonamiento según el cual el ingreso del importe de la liquidación implique su aceptación, puesto que la recurrente impugnó el acto mediante el procedente recurso de reposición, sin que conste al expediente Estudio económico financiero a la Ordenanza aprobada en 2004 sino únicamente un Estudio relativo al ejercicio 1999.

Por la parte demandada Ayuntamiento de Callosa se opuso al recurso de apelación en los términos que obran en su escrito, negando que exista incongruencia omisiva por no haberse planteado impugnación indirecta de la Ordenanza, sosteniendo que carece de competencia el Juzgado para pronunciarse sobre su legalidad; ni adolece de incongruencia puesto que desestima todas las pretensiones tanto principal como subsidiaria, sin que yerre en la apreciación de los medios de prueba propuestos siendo de aplicación a la actora la doctrina de los actos propios en cuanto al ingreso del importe; manifestando que había cedido sus derechos sobre los tributos cuya devolución le correspondiera a la mercantil adquirente del proyecto de edificación y licencia, cuya compra por la actora no llegó a consumarse, sin que haya probado el impago del efecto bancario que alega se le entregó por aquélla en relación al importe de la tasa.

Alega a continuación la procedencia por devengo de la tasa, desviación procesal por la actora en cuanto alude ahora a un recurso indirecto, así como la existencia de Estudio económico financiero en la aprobación de la Ordenanza Fiscal, siendo tal el elaborado en 2-11-99 por el entonces Interventor municipal, puesto que la Ordenanza para 2004 no introduce modificación alguna respecto a la anterior.

Por SUMA opuso no concurrir incongruencia omisiva ni falta de valoración de la prueba.

SEGUNDO.- Como indica el Tribunal Constitucional, la congruencia es una categoría legal y doctrinal cuyos contornos no le corresponde determinar ( STC 169/2002 , FJ 2), no obstante es una exigencia del derecho a la tutela judicial efectiva y a no padecer indefensión que la respuesta dada por los jueces se atenga a los términos del debate litigioso, pues la falta de respuesta judicial sobre el debate o una respuesta que se desvíe sustancialmente de la controversia procesal implica una auténtica denegación de justicia ( STC 237/2001 , FJ 7 y las que allí se citan). Los cánones legales sobre la congruencia de la sentencia contencioso-administrativa vienen recogidos en los arts. 33.1 y 67.1 de la LJCA . El primero de estos preceptos impone a los órganos del orden contencioso-administrativo que juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos en que fundamenten el recurso y la oposición. El segundo -que tiene un claro paralelismo con el 218 LEC- establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Destaca que el art. 33.1 de la LRJCA emplee el más preciso término 'motivo' y no el de 'alegaciones' recogido en el art. 43.1 de su antecesora Ley de 1956. Tal solución acaso tuvo en cuenta igualmente la doctrina constitucional que distinguió entre las meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues sólo con respecto a las segundas la exigencia constitucional de respuesta congruente se muestra con todo rigor (por todas, STC 100/2004 ). Cuando los jueces no resuelvan sobre las cuestiones planteadas estaremos ante una incongruencia omisiva, por defecto o ex silentio. Ya hemos visto que no es obligada una respuesta judicial a todos y cada uno de los argumentos jurídicos o las alegaciones en que vengan apoyadas las pretensiones de las partes y sus 'motivos', siendo que la identificación de estos últimos, frente a las meras alegaciones, ha de atender a su 'entidad y sustantividad' ( SSTS de 11-5-2004 EDJ 2004/40432 , 2-6-2004 EDJ 2004/54996), a su carácter sustancial ( STC 146/2004 , FJ 3 EDJ 2004/116036).

Para analizar si la sentencia apelada incurre o no en falta de pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones y motivos sustanciados en la demanda y el debate, procede examinar si como afirma la actora, se sustanció al menos como motivo recurso indirecto de legalidad de la Ordenanza de cuya aplicación trae causa la liquidación y por tanto, puesto que nada refiere la sentencia sobre esta cuestión, pudiera incurrir en incongruencia o bien como manifiestan las apeladas la actora nunca planteó esta cuestión en la instancia, habiendo alegado éstas desviación procesal incluso falta de competencia del Juzgado de instancia para pronunciarse sobre la cuestión.

La razón de inadmisibilidad por desviación procesal procede trae causa de la naturaleza revisoria de la jurisdicción contencioso-administrativa la cual implica la exigibilidad como presupuesto de procedibilidad, del previo pronunciamiento obtenido en sede administrativa y agotamiento de dicha vía mediante el planteamiento ante la misma de las cuestiones o pretensiones que posteriormente hayan de ser sometidas a esta Jurisdicción; sin embargo, la doctrina ha venido diferenciando con nitidez, las pretensiones de los motivos, y en este sentido, tal y como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo, (pueden verse al respecto, y entre innumerables otras, las Sentencias de 30 de noviembre de 1.983 , 1 de febrero de 1.991 , 12 de marzo de 1.992 y 12 de noviembre 1.996 ), no admite el proceso contencioso-administrativo la desviación procesal producida al pretenderse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de las resoluciones administrativas impugnadas, sin que sea óbice a ello lo dispuesto en los artículos 33.1 º y 56.1º de la Ley Jurisdiccional , ya que si tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o adicionarse a las peticiones instadas en vía administrativa otras nuevas en esta vía jurisdiccional no formuladas ni cuestionadas ante la Administración, puesto que si nuestra Ley Jurisdiccional admite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante aquélla, de modo que en el escrito de demanda, dejando incólume la cuestión suscitada ante esa vía previa, puedan integrarse razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no cabe que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional.

Respecto a la aludida desviación procesalatinente a impugnación indirecta de la Ordenanza, no cabe tal apreciación respecto de disposiciones generales, pues conviene precisar en primer lugar que la admisibilidad del recurso indirecto, ante órgano no competente para revisar una disposición general, sino el acto de aplicación de la misma, se funda en lo dispuesto en el art. 26 LRJCA : 1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho .

2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

Y ello por cuanto no existe disposición análoga en sede administrativa, sino que por el contrario el art. 107 LRJPAC veda la posible interposición de recurso en vía administrativa contra disposición general: 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

Pues bien no se aprecia en este punto desviación procesal en cuanto al posible planteamiento de recurso indirecto en sede contencioso administrativa puesto que examinado su recurso de reposición en vía administrativa folio 28 del expediente por el cual se pretendía se dejara sin efecto la liquidación son idénticos tanto los motivos como la pretensión: es decir, el fundamento que sostiene la pretensión de anulación de la liquidación no es su improcedencia por faltar el hecho imponible y por tanto su devengo, sino la ilegalidad de la Ordenanza al haberse omitido en su elaboración el preceptivo Estudio económico financiero, considerando que no está acreditado equilibrio entre el importe de liquidación y el coste del servicio.

Por otra parte, negado por la demandada haberse interpuesto recurso indirecto-con infracción de la doctrina de los actos propios puesto que ambas dan respuesta en sus respectivas contestaciones a los argumentos contenidos en la demanda relativos a la pretendida ilegalidad de la Ordenanza- la Jurisprudencia admite con gran amplitud incluso la formulación implícita del recurso indirecto en el marco del interpuesto contra el acto de aplicación,en concreto, en materia de Personal y en relación a las RPT; en este sentido, la STS, Sala Tercera, sec. 7ª de 19 julio 2007 , sin que en ningún caso se exija el previo anuncio o formulación de tal 'recurso indirecto', en sede administrativa, puesto que no existe esta figura ni hay posibilidad de plantearlo, como decíamos anteriormente. No se aprecia pues desviación procesal en este aspecto y considerando que efectivamente la actora sostuvo entre sus motivos impugnación de la legalidad de la Ordenanza siendo éste no solo un motivo sustantivo, sino el único en que se fundamenta su recurso, al cual no ha dado respuesta la sentencia procediendo apreciar en este punto incongruencia omisiva.

TERCERO. Al corresponder a este Tribunal como dispone el art. 85.10 LOPJ resolver sobre el fondo, se examinará a continuación la cuestión suscitada.

En primer lugar en cuanto al pretendido aquietamiento de la parte apelante al importe liquidado, siendo este uno de los tres motivos en que la sentencia apelada fundamenta la desestimación del recurso -en concreto, haberse producido devengo con la efectiva expedición de licencia; haber consentido su importe mediante el pago, y haber sido liquidada conforme a lo dispuesto en los arts. 24 LRHL y 7 Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos -, procede considerar que como dispone el art. 224 LGT la obligación de pago o ejecutividad del acto impugnado quedará en suspenso automáticamente a instancia del obligado, previa garantía de su importe, intereses y recargos, siendo evidente que de no contar con aval u otro medio de garantía, o no solicitarse por cualquier motivo tal suspensión, ha de proceder al pago, so pena de iniciarse la vía de apremio contra el obligado, siendo independiente este hecho de la impugnación del acto que se materializó mediante recurso de reposición planteado en tiempo y forma en sede administrativa.

No ha sido controvertido el hecho del efectivo devengo de la tasa por haber tenido lugar el hecho imponible consistente en haber desplegado los servicios municipales la actividad necesaria para expedición de licencia urbanística; por lo que nos centraremos en la cuestión de si efectivamente la liquidación impugnada es conforme a lo dispuesto en los arts. 24 LRHL y 7 Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos , como argumenta la sentencia impugnada o bien tal liquidación, efectuada conforme a la entonces vigente Ordenanza Fiscal, pudiera no ser conforme a Derecho debido a la disconformidad a Derecho de esta última, por carencia de Estudio Económico Financiero.

En este punto, el establecimiento de tasa por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida, como dispone el art 24.2 TRLHHLL, cuya concreción queda conforme disponen los art. 15 y ss del mismo texto, al desarrollo por Ordenanza Fiscal.

El art. 25 TRLHHLL concreta: Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente.

La esencialidad de este elemento guarda relación directa con el principio de reserva de Ley tributaria establecido por el art. 31.3 CE , pues el Estudio económico financiero constituye el elemento que justifica sujetarse la disposición reglamentaria a la delimitación legal del gravamen; esto es, la efectiva relación existente entre el coste real o previsible del servicio y la cuota liquidada.

En este sentido, como dispone la STS de 16 de mayo de 2011 (RC 1395/2008 )

'(...) en el expediente administrativo no hay ni rastro de lo que debería ser una memoria o un informe económico previo a la aprobación de la tasa, documentos esenciales en el proceso de elaboración y aprobación de este tributo [ sentencia 18 de marzo del 2010 (casación 2278/04 , FJ 3º).

Es cierto que no existe ninguna norma específica que establezca el contenido o la forma exacta que deban revestir tales documentos, sin que sea misión de esta Sala configurar un modelo de ese requisito para el establecimiento de una tasa, como dijimos en nuestra sentencia de 8 de marzo del 2002 (casación 8793/96 , FJ 5º). Pero las simples referencias a los presupuestos de la Corporación local, al contenido de unos anexos relativos al coste del personal adscrito al servicio de recogida de residuos y a las inversiones o a los 'informes técnicos de las concejalías', por si solas y sin mayores detalles o precisiones, no pueden alcanzar la consideración de informes técnico-económicos o de memoria en los términos de los artículos 25 de la Ley 39/1988 y 20.1 de Ley 8/1989 .

La exigencia de la memoria económica es constante por esta Sala, como recordamos en las sentencias de 14 de abril del 2001 (casación 126/96, FJ 3 º) y 7 de febrero del 2009 (casación 4290/05 , FJ 3º), determinando su ausencia o su insuficiencia la nulidad de pleno derecho de la tasa ' (F.J. 3º).

En el caso que nos ocupa habiendo requerido expresamente la parte actora por medio de otrosí tercero de su demanda, a la vista del contenido del expediente (pues ya se solicitó en escrito de interposición del recurso, y se desatendió) se incorporara por medio de oficio el expediente de elaboración de la Ordenanza Fiscal, incluyendo entre otros el Estudio económico financiero, el expediente se limita a incorporar la publicación en BOP de 22 de noviembre de 2004 de Ordenanza aprobada por Acuerdo Plenario de 23-9-04.

En respuesta a tal solicitud el Ayuntamiento acompañó a su contestación publicaciones correspondientes a Ordenanzas sucesivamente reguladoras del mismo hecho en fechas 1999, (publicada en BOP de 15-12-01), y la que nos ocupa, BOP de 22 de noviembre de 2004, manifestando que ambas vienen informadas por el mismo estudio emitido en fecha 2 de noviembre de 1999 por el entonces Interventor, siendo que no existen modificaciones sustanciales entre ambas regulaciones, califica válido aquel informe.

Pues bien cotejadas ambas redacciones, resulta que existe una mínima variación consistente en pese a mantener el tipo de gravamen y base imponible que determinaba el Estudio en base a valoración de costes municipales e ingresos, introducir unas cuotas mínimas en su art. 5 de 30,05 euros en obras mayores y 12,02 en obras menores en concepto de cobertura del gasto, que en nada afectan a la recurrente dado el montante de la liquidación y que efectivamente no suponen una variación sustancial a efectos de considerar necesaria la realización de un nuevo Estudio pues los tipos y cálculo de base imponible traen causa del mismo Estudio.

En este sentido, como dispone la STS de 7 de marzo de 2012 (RC 1683/2008, 709/2010 , 4941/2009):

'(...) En el presente caso, como se reconoce en la propia propuesta de modificación de la Ordenanza Fiscal controvertida, existían modificaciones importantes, pues se introduce una fórmula polinómica de cálculo, respecto de la tasa por paso de vehículos, con inclusión de nuevos factores, como el ancho de la acera (tres metros siempre, sea cual sea la medida real), y la clase de aprovechamiento que viene determinado por la superficie construida del garaje-aparcamiento y por el uso, residencial o no del inmueble, y otros parámetros de cuantificación, lo que obligaba a que el informe motivara con el suficiente detalle el incremento que representaba la modificación.

Según la Sala de instancia el informe elaborado no justifica ni motiva debidamente la tarifa básica ni la anchura del aprovechamiento ni el factor corrector por clase de aprovechamiento, lo que niega la recurrente, por lo que el problema esencial que se suscita es el de la suficiencia o no del informe técnico-económico emitido en orden a la justificación de la tasa establecida.

En el caso que nos ocupa a contrario sensu, no se ha acreditado existir una variación sustancial en la regulación reglamentaria que justificara la necesidad de elaboración de un nuevo Estudio previo ni se acredita por tanto la ilegalidad de la examinada Ordenanza, a efectos del acto de aplicación. Bien pudiera en este punto la actora, haber acreditado existir discrepancia entre los datos empleados en aquel Estudio, basado según expresamente contempla en el presupuesto de ingresos y gastos para 1999 a efectos de fijar el coste del servicio y el rendimiento, y los datos al momento de aprobación de la segunda Ordenanza, o de liquidación de la tasa, habiendo sido todos publicados; sin embargo ninguna actividad probatoria despliega sobre el fondo de la pretendida falta de equilibrio.

Por otra parte, habiendo impugnado la actora el importe de la liquidación con carácter subsidiario, intenta hacer recaer la prueba del equilibrio existente entre el monto exigido y el servicio prestado en la Administración demandada, siendo que sus resoluciones gozan de presunción de legalidad y certeza, estando practicada la liquidación conforme a los parámetros establecidos por la Ordenanza cuya legalidad en cuanto establece los criterios que permiten ajustar dicho equilibrio, no ha sido desvirtuada por la actora, sin que quepa como pretende sustituir los criterios de ponderación aprobados reglamentariamente por los suyos propios, sin acreditar previamente la ilegalidad de aquéllos.

Por tanto la sentencia apelada aun cuando se aprecia incongruencia en los términos apuntados, es conforme a Derecho en cuanto resuelve desestimar el recurso, declarando la conformidad a Derecho de la resolución por la que se confirma liquidación así como de la Ordenanza de que trae causa.

CUARTO.Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso de apelación yde conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 LJCA , constando concurrir efectivamente la alegada falta de pronunciamiento sobre cuestiones sustanciadas y pese a tal desestimación en cuanto al fondo, no procede su imposición en esta alzada.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la apelante ROCA BAJA S.A. representada por el Procurador de los Tribunales D. Fernando Bosch Melis bajo la dirección letrada de D. Ángel García Botella y como apelada Ayuntamiento de Callosa de Segura representado por el Procurador de los Tribunales D. Elena Gil Bayo bajo la dirección letrada de D. Cayetano Sánchez Butrón y SUMA Gestión Tributaria Diputación de Alicante, representado y Defendido por el Letrado de sus SSJJ D. José Luís Huertas Parodi contra la sentencia de fecha 23 de mayo de 2.013 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Elche y en su consecuencia la debemos confirmar en todos sus extremos y todo ello sin que haya lugar a la imposición de costas de esta alzada.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico.