Sentencia Administrativo Nº 264/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 944/2005 de 17 de Abril de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00264/2007

Recurso nº 944/05

Ponente Sr. Gustavo Lescure Ceñal

Recurrente: D. Donato (funcionario)

Parte demandada: Abogado del Estado (Ministerio del Interior)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

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SENTENCIA NÚM. 264.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

Dª. Pilar Maldonado Muñoz

En Madrid, a diecisiete de Abril del año dos mil siete.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 944/05 formulado por D. Donato en su propio nombre y representación, contra resolución de la Dirección General de la Policía de 27 de Abril de 2.005 sobre denegación de pensión aneja a condecoración policial; habiendo sido parte demandada el MINISTERIO DEL INTERIOR representado por Abogado del Estado. La cuantía del recurso resulta determinable por importe inferior de 150.253'03 euros (25.000.000 ptas.).

Antecedentes

PRIMERO.- La referida parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por su orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto de impugnación y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.- Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 17 de Abril del 2.007.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por D. Donato , en su condición de funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, contra la resolución de 27.4.05 de la Dirección General de la Policía que desestimó su reclamación sobre percepción de pensión aneja a la Medalla de Plata al Mérito Policial concedida, por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1.982, a la Brigada Central de Información del extinguido Cuerpo de Policía Nacional con carácter honorífico y a título colectivo, en la que entonces se encontraba destinado el recurrente.

Demanda el recurrente que "le sea abonada en lo sucesivo la pensión correspondiente a la Medalla de Plata al Mérito Policial (15% de las retribuciones básicas), así como los atrasos e intereses legales, desde los cuatro años anteriores a la reclamación".

SEGUNDO.- Según las Sentencias de la Sección Séptima de esta Sala de 24 de Marzo y 1 de Abril de 2.004 respecto de casos análogos al que nos ocupa, con relación al análisis de fondo de la cuestión sometida a enjuiciamiento se hace necesario significar la incidencia de la doctrina sentada a este respecto por el Tribunal Supremo. Con anterioridad a su Sentencia de 23 de Junio de 2.000 , esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid venía manteniendo que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, lo que traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, efectos ambos que cabía entender perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado - sea el mismo un individuo o un colectivo -, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

Sin embargo, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2.000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado con la pretensión de que se fijara como correcta doctrina legal la de que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas", y, tras examinar la Ley 5/1.964 , reguladora de la concesión de condecoraciones al mérito policial, concluye el carácter pensionado de tales condecoraciones, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo.

La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente:

1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1 .

3) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1.964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica.

La expresión "otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado", utilizada por su art. 4, tras decir "podrán ser recompensados ... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa", no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre "miembros" y "componentes", y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva).

La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de "miembros", "funcionarios" o "componentes" son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que estén prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado.

4) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado.

El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica.

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión a título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8 , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad Policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en tal unidad en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden Ministerial de 30 de Marzo de 1.982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los funcionarios del Cuerpo de Policía Nacional integrantes de la Brigada Central de Información", de ahí que donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Medalla de Plata al Mérito Policial llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también el económico pues, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes, se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la jurisprudencia transcrita, procede acceder a las pretensiones deducidas por el recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que se hallaba destinado en la Brigada Central de Información del entonces Cuerpo Nacional de Policía en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es en el año 1.982, según ha resultado debidamente acreditado en el expediente administrativo.

TERCERO.- En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la Ley 5/1.964 dispone que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Medalla de Plata al Mérito Policial el 15% de las retribuciones básicas que percibiera el funcionario poseedor de la condecoración, integradas éstas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, beneficios que, según el artículo 9 del propio cuerpo legal, serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto transcrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas del empleo o carrera, ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964 de 7 de Febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del citado artículo 9 , se distingue el "sueldo base" y el "sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Posteriormente, la Ley 1/1.978 de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1.978 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977 incrementadas como máximo en un 19'5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias, y así, el artículo 7.6 de la Ley 1/1.979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10'5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada, y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto éste en el que para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1.964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (15%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y ello hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1691/1.995, de 20 de Octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones anejas a las Medallas y Cruces de la Orden del Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su disposición final segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Por tanto, el presente recurso debe prosperar en los términos demandados por el recurrente (párrafo segundo del fundamento jurídico primero de esta sentencia) al adecuarse a la limitación temporal a que alude la Ley General Presupuestaria vigente a la fecha de su reclamación administrativa. Efectivamente, deben entenderse prescritas las cantidades devengadas con anterioridad a los cuatro años precedentes a la fecha de la solicitud en vía administrativa, por aplicación del artículo 25.1.a) de la Ley 47/2.003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria ("Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirá a los cuatro años el derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública Estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse"), y en su demanda D. Donato solicita expresamente la pensión devengada desde los cuatro años anteriores a su reclamación administrativa, que tuvo lugar el 4.3.05.

La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2 de la Ley 29/1.998 de esta Jurisdicción Contencioso- Administrativa, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo 106 .

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresada imposición de las costas causadas (artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de D. Donato , y anulando la resolución de la Dirección General de la Policía reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, declaramos el derecho del recurrente al percibo de la pensión aneja a la Medalla de Plata al Mérito Policial concedida por Orden Ministerial de 30.3.82 a la Brigada Central de Información del entonces Cuerpo de Policía Nacional, en los términos expresados en los dos últimos párrafos del fundamento jurídico tercero de la presente sentencia, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.