Sentencia Administrativo Nº 265/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 70/2012 de 20 de Marzo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a veinte de marzo de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 265

En el recurso contencioso-administrativo número 70/2012, deducido por DIRECCION000 C.B. frente a los siguientes actos administrativos:

-la desestimación por silencio administrativo por el Ayuntamiento de Valencia de las solicitudes de nulidad de pleno derecho que aquella mercantil formuló en fecha 25 de noviembre de 2011 al amparo del art. 102 de la Ley 30/1992 .

-el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento de 15 de junio de 2012, que dispuso la inadmisión a trámite de las indicadas solicitudes de nulidad.

-y el acuerdo del Pleno del referido Ayuntamiento de 27 de julio de 2012, que ratificó el anterior acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de junio de 2012.

Han sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA y la GENERALITAT VALENCIANA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara por la Sala sentencia que anulase los actos administrativos impugnados y, con estimación plena de la demanda:

-declarase la nulidad de las normas urbanísticas impugnadas y sus actos de aplicación reseñados, por no ser conformes a derecho.

-se procediese por el Ayuntamiento de Valencia a la adecuada modificación del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen, en lo relativo al número de plantas y altura de cornisa de los edificios con fachada recayente a la C/ Liria o, al menos, de los situados en el lateral de los números pares, aplicando el mismo volumen edificable -de cuatro plantas y 13 m. de altura- que el establecido en el art. 6.10 de las Ordenanzas Particulares del PGOU para la Subzona CHP2, de Ensanche.

-subsidiariamente, respecto del solar correspondiente a la C/ Liria nº 6, se reconociese, aceptase y restableciese como volumen edificable y aprovechamiento subjetivo el del cuatro plantas 13 m. de altura de cornisa.

-se declarase como situación jurídica individualizada que la licencia solicitada en 11 de mayo de 2004, otorgada por resolución de 30 de noviembre de 2005 y confirmada por resolución de la Alcaldía de 5 de octubre de 2011, de legalización, ha de entenderse otorgada para el volumen y aprovechamiento subjetivo de cuatro plantas y 13 m. de altura de cornisa.

-declarando igualmente el derecho de DIRECCION000 C.B. a la indemnización correspondiente a cargo del Ayuntamiento de Valencia por los daños y perjuicios irrogados, imputables a la demora de más de siete años en el otorgamiento de la licencia, a determinar su cuantía en periodo de ejecución de sentencia.

-y todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Valencia contestó a la demanda mediante escrito solicitando el dictado de sentencia que declarase la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

TERCERO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictase sentencia que desestimase el recurso.

CUARTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

QUINTO.-Se señaló la deliberación, votación y fallo del asunto para el día tres de febrero de dos mil quince

SEXTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la resolución del recurso contencioso-administrativo, los siguientes hechos que constan en el expediente administrativo y en las presentes actuaciones:

-en fecha 5 de octubre de 2011 la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Valencia dictó resolución 385-I en el expediente nº NUM000 del Servicio de Gestión del Centro Histórico, Sección Licencias Urbanísticas, disponiendo lo siguiente: Primero.- que la licencia concedida a DIRECCION000 C.B. por resolución nº U-8409, de 13 de diciembre de 2005 para obras de construcción de edificio en C/ Liria nº 6 se entendía que lo era de acuerdo con la documentación que había servido de base a su concesión, modificada con la aportada para la legalización de las obras no ajustadas a licencia en fecha 13 de julio de 2009; Segundo.- que permanecían vigentes el resto de condiciones, advertencias y prescripciones generales de la licencia otorgada, sometiéndose adicionalmente la eficacia de la licencia modificada de legalización al cumplimiento de las condiciones que en la propia resolución 385-I se indicaban; Tercero.- levantar la paralización de las obras ordenada por resolución nº U-241, de 1 de junio de 2009; y Cuarto.- remitir actuaciones al Servicio Central Procedimiento Sancionador, junto con la valoración técnica del mayor aprovechamiento obtenido efectuada por los técnicos municipales en su informe de 13 de mayo de 2011.

-en fecha 25 de octubre de 2011 la Junta de Gobierno Local dictó providencia acordando la iniciación de procedimiento sancionador contra DIRECCION000 C.B. por infracción grave tipificada en los arts. 233 y 249.2 de la LUV , por la perpetración por esa mercantil de los siguientes hechos: haber construido en C/ Liria nº 6 un edificio de tres plantas para uso de viviendas en su totalidad, con exceso de volumen sobre el permitido por el planeamiento al alcanzar los 11,75 metros de altura de cornisa ejecutada, de forma que el espacio bajo cubierta autorizado en licencia se había transformado en espacio habitable en su totalidad, legalizadas las obras (fuera de plazo) y el incremento de volumen y aprovechamiento por la citada resolución 385-I de 5 de octubre de 2011.

-en fecha 25 de noviembre de 2011 la mercantil DIRECCION000 C.B. solicitó ante el Ayuntamiento de Valencia, al amparo del art. 102 de la Ley 30/1992 , que se decretase la incoación de expediente para la declaración de nulidad de pleno derecho de las normas del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen en lo relativo al régimen del número de plantas y altura de cornisa del nº 6 de la C/ Liria, así como de los acuerdos y resoluciones dictadas en el expediente nº NUM001 del Servicio de Gestión del Centro Histórico, Sección Licencias Urbanísticas, a instancia de aquella mercantil, en especial de la resolución nº 385-I, de 5 de octubre de 2011, del Concejal Delegado de Coordinación Jurídica, Ordenanzas, Licencias e Inspección, en sus apartados 2º y 4º de la parte dispositiva, y de la providencia de la Junta de Gobierno Local de 25 de octubre de 2011, de incoación de expediente sancionador.

-contra la desestimación por silencio administrativo de la anterior solicitud dedujo mercantil DIRECCION000 C.B. el presente recurso contencioso-administrativo en fecha 13 de abril de 2012.

-mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de junio de 2012, dictado en el expediente nº NUM000 , se dispuso la inadmisión de la referida solicitud de revisión de oficio de los apartados 2º y 4º de la resolución nº 385-I, de 5 de octubre de 2011, así como de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de determinadas normas del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen, y de las restantes peticiones instadas respecto del aludido expediente nº NUM000 . El Pleno de Ayuntamiento, en sesión de 27 de julio de 2012, ratificó el precitado acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de junio de 2012.

-frente a las anteriores resoluciones amplió la mercantil actora el recurso de autos.

SEGUNDO.- Ha de comenzarse poniendo de relieve, a tenor de lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, que el examen de todas las cuestiones y pretensiones planteadas por la actora en su demanda requiere forzosamente enjuiciar antes la adecuación a derecho de la decisión del Ayuntamiento de Valencia de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de disposiciones y actos nulos formulada en fecha 25 de noviembre de 2011 por aquélla al amparo del art. 102 de la ley 30/1992 .

La anterior precisión resulta necesaria a la vista de que la recurrente, a pesar de deducir el recurso contencioso-administrativo frente a los acuerdos municipales de 15 de junio y 27 de julio de 2012, no rebate la expresada decisión de inadmisión a trámite dicha solicitud de inadmisión a trámite adoptada por el Ayuntamiento en tales acuerdos, sino que en la demanda entra directamente a analizar el contenido de la licencia modificada de obras que le otorgó aquél para la construcción de un edificio en C/ Liria nº 6 y a exponer los motivos por los que, a su juicio, son contrarias a derecho tanto la licencia como determinadas normas del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen que le resultan de aplicación, solicitando en el suplico de la demanda la nulidad de tales disposiciones generales y acto administrativo, con el reconocimiento de las situaciones jurídicas individualizadas que anuda a ese pronunciamiento de nulidad.

Pero es que, además, aun en el caso de que la Sala entendiera contraria a derecho la indicada decisión municipal de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio instada por DIRECCION000 C.B., tampoco podrían ser acogidas las pretensiones ejercitadas por ésta, sino que lo procedente sería disponer que por el Ayuntamiento se iniciase el procedimiento de revisión de oficio inadmitido, no pudiéndose entrar en el fondo de la revisión en sede jurisdiccional. Cabe citar en este punto la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de mayo de 2013 -recurso de casación número 2098/2011 -, que razona lo siguiente:

['La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimientos:

La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien, la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida ( sentencias de 24 de octubre de 2000 , de 7 de mayo de 1992 , de 22 de octubre de 1990 , 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983 , entre otras)'].

TERCERO.- En la solicitud que DIRECCION000 C.B. formuló en vía administrativa en fecha 25 de noviembre de 2011 instó, conforme al art. 102 de la ley 30/1992 , la nulidad de pleno derecho de los siguientes actos y disposiciones generales: de determinadas normas del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen; de la resolución nº 385-I, de 5 de octubre de 2011, del Concejal Delegado de Coordinación Jurídica, Ordenanzas, Licencias e Inspección, en sus apartados 2º y 4º de la parte dispositiva; y de la providencia de la Junta de Gobierno Local de 25 de octubre de 2011 de incoación de expediente sancionador.

Esa petición de revisión de oficio fue inadmitida a trámite por el Ayuntamiento, razonando el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de junio de 2012, de un lado, que no cabía apreciar ninguna causa de nulidad de pleno derecho de la aludida resolución nº 385-I, y de otro lado, que la revisión de las disposiciones generales sólo era posible de oficio, según lo establecido en el art. 102 de la ley 30/1992 .

Pues bien, la Sala considera que la fundamentación jurídica del mencionado acuerdo municipal de 15 de junio de 2012 es ajustada a derecho, tal como se pasa a explicar a continuación.

El Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado que la acción de nulidad contemplada en el art. 102 de la Ley 30/1992 no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquéllas que constituyan, por su gravedad, un supuesto de nulidad plena enumerado en el art. 62.1 de esa ley. Razona en este sentido la jurisprudencia del T.S. que no cabe olvidar que la finalidad que está llamada a cumplir el aludido art. 102 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical de que adolecieren los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos para impugnarlos derive en su consolidación definitiva. Se persigue mediante ese cauce procedimental, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias evitando que una situación afectada por una causa de nulidad del pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia, si bien, según asimismo se encarga de subrayar el T.S., no pueden enmascararse como nulidades plenas lo que constituye meros vicios de anulabilidad ( STS 3ª, Sección 5ª, de 28 de abril de 2011 -recurso de casación número 2309/2007 -).

En cuanto a la revisión de oficio de las disposiciones generales, ha de partirse de la jurisprudencia que señala que del tenor de los apartados 1 y 2 del precitado art. 102 de la Ley 30/1992 se desprende que sólo la Administración puede promover, por propia iniciativa, el procedimiento para declarar nula una disposición general incursa en los supuestos del art. 62.2 de la misma ley . En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, entre otras, en la STS 3ª Sección 5ª de 22 de noviembre de 2006 -recurso de casación número 4084/2003 -, que afirma que 'el único procedimiento legal para declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 es el dispuesto en su artículo 102.2, que sólo puede iniciarse de oficio por la Administración pública, sin que quepa la posibilidad de iniciarlo a instancia o solicitud de interesado'. Fue la Ley 4/1999 la que introdujo en el apartado 2 de dicho precepto legal la revisión de oficio de las disposiciones generales en los casos previstos en art. 62.2, dejando muy claro el legislador en la Exposición de Motivos de aquella ley que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

Es decir, si bien después de la modificación llevada a cabo por Ley 4/1999 la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho a que se refiere el mencionado artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico dada la posibilidad que éstos tienen, al amparo del art. 26 de la Ley 29/1998 , de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que tal disposición no es conforme a derecho.

CUARTO.- La aplicación al caso de autos de la doctrina jurisprudencial transcrita conlleva la desestimación de la pretensión de la mercantil actora de anulación de los acuerdos municipales de 15 de junio y 27 de julio de 2012. En el escrito que esa mercantil presentó en vía administrativa en fecha 25 de noviembre de 2011 no adujo como motivo de nulidad de la resolución 385-I, de 5 de octubre de 2011, de la Junta de Gobierno Local ningún concreto motivo de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62.1 de la Ley 30/1992 , sino que se limitó a alegar que esa resolución era nula en cuanto constituía un acto de aplicación de una disposición general incursa en nulidad radical -las normas del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Carmen-. Y por lo que se refiere a la invocada nulidad de pleno derecho de estas normas urbanísticas de planeamiento, el Ayuntamiento de Valencia no se encontraba obligado a iniciar y seguir el procedimiento de revisión de oficio instado por la ahora recurrente, todo lo cual lleva a concluir que la inadmisión a trámite por el Ayuntamiento de aquella solicitud es, según ha sido ya apuntado, conforme a derecho.

QUINTO.-Cabe añadir, por último, a la vista de que la actora reitera en su demanda, como ya hiciera en vía administrativa, la nulidad de pleno derecho de la providencia de la Junta de Gobierno Local de 25 de octubre de 2011 que dispuso la iniciación contra aquélla de procedimiento sancionador por infracción urbanística grave, que esa providencia es un mero acto de mero trámite que no pone fin a la vía administrativa y que no es susceptible de impugnación independiente. En este sentido se ha pronunciado de forma constante la jurisprudencia, citándose aquí, por todas, la STS 3ª, Sección 7ª, de 22 de noviembre de 2011 -recurso de casación número 2552/2010 -. Ello por cuanto el acuerdo de incoación del expediente sancionador no contiene declaración de hechos probados ni imputación de infracción alguna, ni se pronuncia sobre la culpabilidad o responsabilidad del expedientado, ni impone ninguna sanción, cuestiones todas ellas sobre las que no existirá pronunciamiento administrativo sino tras la íntegra tramitación del expediente y mediante el dictado de la resolución final que ponga fin al procedimiento, que puede ser sancionadora o no. El acuerdo de incoación del expediente no prejuzga el resultado de esa ulterior resolución final, por lo que ninguna de tales cuestiones, como señala la STS 3ª, Sección 3ª, de 6 de octubre de 2009 -recurso de casación número 1399/2007 -, es oponible en dicho momento inicial, pues el planteamiento de las mismas anticipa el debate que pertenece a la eventual impugnación que realice el interesado en la hipótesis de que concluya el procedimiento sancionador con declaración de comisión de actos infractores e imposición de sanción. Por tanto, salvo que incurra en causas de nulidad de pleno derecho por defectos formales independientes del resultado final del procedimiento (por ejemplo, incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, etc.), o disponga la adopción de una medida cautelar, la incoación de un procedimiento sancionador es un acto de trámite irrecurrible.

Al ser esa providencia municipal de 25 de octubre de 2011 un acto de trámite irrecurrible que no ponía fin a la vía administrativa, la solicitud de nulidad de pleno derecho de la misma instada por DIRECCION000 C.B. al amparo del art. 102 de la Ley 30/1992 era obviamente inadmisible.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.-A tenor de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal -aplicable por razones temporales al recurso contencioso- administrativo de autos-, procede hacer expresa imposición de costas procesales a la parte actora, al haber visto rechazadas ésta todas sus pretensiones.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 500 € por gastos de defensa y representación del Ayuntamiento de Valencia y otros 500 € por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por estas partes como a la entidad y dificultad del recurso.

Vistos los preceptos legales antecitados, concordantes y demás de general aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 70/2012, deducido por DIRECCION000 C.B. frente a los siguientes actos administrativos:

-la desestimación por silencio administrativo por el Ayuntamiento de Valencia de las solicitudes de nulidad de pleno derecho que aquella mercantil formuló en fecha 25 de noviembre de 2011 al amparo del art. 102 de la Ley 30/1992 .

-el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del citado Ayuntamiento de 15 de junio de 2012, que dispuso la inadmisión a trámite de las indicadas solicitudes de nulidad.

-y el acuerdo del Pleno del referido Ayuntamiento de 27 de julio de 2012, que ratificó el anterior acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de junio de 2012.

2.- Condenar a la actora al pago de las costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima de 500 € por gastos de defensa y representación del Ayuntamiento de Valencia y otros 500 € por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.