Sentencia Administrativo Nº 268/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 20/2012 de 02 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00268/2013

Recurso de Apelación nº 20/12

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª

Iltmos. Sres.:

Presidente:

D. José Borrego López

Magistrados:

D. Mariano Montero Martínez

D. Manuel José Domingo Zaballos

D. Lorenzo Pérez Conejo.

D. Antonio Rodríguez González.

S E N T E N C I A Nº 268

En Albacete, a dos de diciembre de dos mil trece.

Vistos por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el recurso de apelación interpuesto por la CONSEJERIA DE INDUSTRIA Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, representada y defendida por el Letrado de los servicios jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra la Sentencia Nº 284, de fecha 28 de octubre de 2011, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 Albacete, en el procedimiento ordinario nº 182/2009, y como parte apelada D. Juan Pedro , representado por la procuradora Sra. Cuartero Rodríguez y la dirección del letrado Sr. Pérez Cordero. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González.

Antecedentes

Primero.-Dicho Juzgado dictó Auto con la siguiente parte dispositiva: 'Que ESTIMANDO el recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dº Manuel Cuartero Peinado, en nombre y representación de Dº Juan Pedro , se anula y deja sin efecto la resolución identificada en el Antecedente de Hecho primero de esta resolución, y SE ACUERDA la retroacción de las actuaciones al momento en que la Delegación Provincial de Industria, Energía y Medio Ambiente de Albacete, debió resolver el expediente en los términos previsto en el Artículo 12.3 de la Ley 85/1999, de 8 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental de Castilla-La Mancha . Todo ello sin realizar pronunciamiento condenatorio sobre costas procesales'

Segundo.-Notificada la resolución a las partes interesadas, la parte demandada interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la parte actora para que hiciese alegaciones, trámite que cumplimentó en legal forma.

Tercero.-Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, se formó el correspondiente rollo de apelación. No habiéndose solicitado por las partes personadas la celebración de vista, ni considerándose necesaria la misma por este Tribunal, se señaló para votación y fallo el día 21 de noviembre de 2013, día en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.- La sentencia de instancia procede a estimar el recurso y con ello a anular la Resolución de fecha 10 de febrero de 2009, dictada por la Consejería de Industria Energía y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Industria y Sociedad de la Información de Albacete de fecha 29 de agosto de 2009, en virtud de la cual se acuerda denegar la concesión derivada de explotación nº 1768-A denominada 'Isolda' sita en el municipio de Hellín (Albacete), en base a la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto. En concreto la sentencia acoge el pedimento del actor sobre la base de que la Declaración de Impacto Ambiental no fue dictada en el plazo previsto por el Artículo 12.1 de la Ley 5/1999 de 8 de abril , de manera que el órgano ambiental debió considerar que era conforme con el estudio ambiental prestando por el recurrente, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 12.3 cuando señalaba: ' se considerará que el órgano ambiental es conforme con el estudio de impacto ambiental presentado por el promotor, debiendo el órgano sustantivo considerar en su resolución el conjunto de medidas preventivas, correctoras y compensatorias y el programa de vigilancia ambiental previstas en dicho estudio'.

Frente al pronunciamiento y los razonamientos contenidos en la Sentencia, se alza la parte demanda en su recurso, alegando error en la interpretación jurídica efectuada por la misma respecto a la posible aplicación al presente supuesto de lla figura del silencio positivo, entendiendo que dad la naturalaza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental y en una interpretación conjunta con el contenido del artículo 43 de la Ley 30/1992 deben permitir superar la literalidad de la Ley y entender que no puede concederse por silencio positivo una Declaración de Impacto Ambiental favorable, cuando fuera de plazo se dicta en sentido disconforme.

Por su parte la parte apelada procede a interesar la confirmación de la sentencia recurrida, considerando plenamente adecuadas tanto la valoración probatoria como la valoración jurídica relativa al alcance del artículo 12 de la Ley 5/1999 .

Segundo.-Al objeto de resolver el presente recurso resulta de especial trascendencia la cita de nuestra sentencia de fecha 23 de febrero de 2009 ,- ponente Manuel José Domingo Zaballos-, donde ya indicamos : Se dice que la resolución impugnada resulta contraria al art. 43.4.a) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (LRJAP y PAC), pero es lo cierto que dicho precepto no es de aplicación al caso de autos, ya que prescribe los efectos de no dictarse resolución (y notificarse la misma al interesado) una vez transcurrido el plazo máximo establecido al efecto; esto es, en los casos de estimación de la solicitud por silencio administrativo 'la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo'. Pero esa previsión legal se contrae a la falta de resolución expresa finalizadora del procedimiento, que hace surgir por ministerio de la Ley un verdadero acto administrativo presunto. No se liga a la falta de emisión de un informe, dictamen o cualquier otro acto de trámite, por preceptivo e importante que sea. Concretamente, la misma Ley estatal 30/92 prescribe en su art. 83.3 que, de no evacuarse el informe en el plazo establecido al efecto por la Ley 'se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos'.

A la luz de esta determinación en materia de procedimiento administrativo común -norma estatal, ex art. 149.1.18º de la Constitución - es como se ha de interpretar el artículo 12 (particularmente de su apartado 3º) de la Ley Castellano-Manchega 5/1999 de 8 de Abril , de Evaluación del Impacto Ambiental. La Evaluación de Impacto Ambiental es un acto de trámite, importante pero de trámite (esto es pacífico en la jurisprudencia y se afirma en la demanda), frente al que no cabe recurso y al que le es de aplicación la precisión genérica recogida en el art. 83.3. de la Ley 30/1992 (habla de 'cualquiera que sea el carácter del informe'). Además, nunca podría tener efectos positivos el silencio administrativo -diga lo que diga la norma autonómica- por la determinación del mismo artículo 43 de la LRJAP y PAC invocado en la demanda, cuyo apartado segundo impide esos efectos en los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas 'al dominio público...', justo el caso de una concesión minera.

Por consiguiente, que el apartado 3º del artículo 12 de la repetida Ley autonómica prevea que, transcurrido el plazo establecido para emitir la Declaración de Impacto Ambiental sin haberse hecho, deba considerarse 'que el órgano ambiental es conforme con el estudio de impacto ambiental presentado por el promotor', más allá de su interpretación literal y aislada, no significa en rigor -y rectamente entendido en su finalidad y contexto normativo- que deba desconocerse o no tenerse en cuenta por el órgano sustantivo el contenido de la DIA emitido tardíamente, habiendo dado la oportunidad al interesado para presentar aleaciones al mismo -como fue el caso- al objeto de evitar su indefensión.

A su vez esta sentencia fue posteriormente confirmada al desestimarse el recurso de casación formulado frente a la misma mediante Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 28 de mayo de 2012, recaída en el recurso 1991/2009 donde se procede a recordar la doctrina de nuestro Alto Tribunal: El motivo tampoco puede ser acogido. La premisa de la que debemos partir al analizarlo es la que esta Sala ha sentado (desde la sentencia de 17 de noviembre de 1998 ) en cuanto a la naturaleza jurídica de las declaraciones de impacto ambiental. Doctrina que hemos mantenido ulteriormente y que se refiere a la normativa estatal, esto es, al régimen jurídico establecido por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental (que adecuaba el ordenamiento jurídico interno a la legislación comunitaria vigente entonces en materia de evaluación de impacto ambiental) y al Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero de 2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (este último obviamente no aplicable al caso de autos por razones temporales).

La síntesis de aquella postura jurisprudencial, ya doctrina consolidada, puede leerse, entre otras, en la sentencia de 10 de noviembre de 2011 (recurso de casación 4980/2008 ) que la resume en los siguientes términos:

'[....] La doctrina de este Tribunal Supremo radica en que la Declaración de Impacto Ambiental tienen un carácter instrumental o medial en relación con la decisión final de llevar a cabo un determinado proyecto, de donde se deriva que no se trata de un acto administrativo definitivo, ni de un acto de trámite cualificado que pueda ser impugnado de modo autónomo en vía jurisdiccional ( artículo 25.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), por lo que únicamente puede ser impugnado con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento. En este sentido se ha pronunciado esta Sala, específicamente en relación con las declaraciones de impacto ambiental, en sentencias de 29 de Mayo del 2009 (casación 1945/2007 ), 14 de noviembre del 2008 (casación 7748/2004 ), 13 de octubre de 2003 (casación 4269/1998 ), 13 de noviembre de 2002 (casación 309/2000 ), 25 de noviembre de 2002 (casación 389/2000 ), 11 de diciembre de 2002 (casación 3320/2001 ) y 17 de noviembre de 1998 (casación nº 7742/1997 ), entre otras.

Sólo como excepción se han considerado impugnables autónoma y separadamente de la resolución final del procedimiento autorizatorio de la obra o actividad aquellas resoluciones en las que se decide no someter a evaluación de impacto ambiental un determinado proyecto; y ello porque esa decisión produce un efecto inmediato, la ausencia de evaluación, y se adopta con criterios propios e independientes, no integrándose en la decisión aprobatoria del proyecto. Pueden verse en este sentido las sentencias de esta Sala de 23 de enero de 2008 (casación 7567/2005 ) y 13 y 27 de marzo de 2007 ( recurso de casación 1717/2005 y 8704/2004 )'.

Pues bien, una de las consecuencias lógicas y derivadas de nuestra doctrina es la inaplicabilidad del artículo 43 de la Ley 30/1992 (a las declaraciones de impacto ambiental sujetas a los Reales Decretos Legislativos 1302/1986 y 1/2008. La falta de respuesta o la demora del órgano ambiental que sobrepase los 'techos máximos' temporales de que dispone para emitir aquellas declaraciones podrán tener otros efectos pero no legitiman al solicitante de la autorización (quien, recordemos, lo que insta de la Administración es la autorización del proyecto en cuanto tal, petición principal de la que es meramente accesoria la solicitud de que se emita una previa declaración de impacto en sentido favorable) para 'entenderla estimada por silencio', consecuencia jurídica a la que se refiere el artículo 43 citado.

A tenor del artículo 43 de la Ley 30/1992 la estimación por silencio 'tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento', esto es, culmina y pone fin a un procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado, solicitud que se considera resuelta favorablemente en los casos en que ello no viene vedado por otras disposiciones. No pueden producirse dichos efectos estimatorios presuntos, por silencio positivo, cuando ni siquiera el acto expreso al que aquél vendría a sustituir 'resuelve' propiamente nada, en la medida en que no constituye sino un elemento de 'juicio prospectivo, técnico y jurídico' (son palabras de nuestra sentencia de 17 de noviembre de 1998 ) que, sin carácter vinculante para el órgano sustantivo finalmente decisor, se inserta como trámite en el verdadero 'procedimiento' que es el autorizatorio del proyecto.

El hecho de que las declaraciones de impacto ambiental se aprueben mediante 'resoluciones' administrativas no les confiere, insistimos, una naturaleza distinta de la que antes hemos subrayado. Aquellas declaraciones no son en realidad 'tomas de decisiones', esto es, manifestaciones de la voluntad administrativa, sino la expresión -sin duda relevante- de un informe basado en estudios y análisis técnicos mediante el cual se 'estiman' los efectos que la ejecución de un determinado proyecto puede causar sobre el medio ambiente, informe que ha de ser 'tomado en consideración' por el órgano sustantivo que autorizará o rechazará a la postre el proyecto correspondiente. Con ellas se trata de facilitar a los órganos decisores 'la información adecuada que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente'.

Este mismo carácter no decisor deriva del artículo 6 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (esto es, de la Directiva comunitaria cuya incorporación al Derecho español llevaron a cabo los Reales Decretos Legislativos antes citados) a tenor del cual '[...] los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente, tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización'.

Siendo todo ello así, debemos concluir que resulta inaplicable a este género de declaraciones el régimen del silencio positivo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992 , de modo que a las declaraciones de impacto ambiental formuladas fuera de plazo tampoco les alcanza la regla establecida en el apartado 3, letra a), de aquél ('en los casos de estimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo').

Añadiremos que esta misma conclusión -obtenida del análisis conjunto de las normas estatales en materia de declaración de impacto ambiental y silencio administrativo- ha prevalecido ulteriormente incluso cuando se ha generalizado la figura de los proyectos sometidos únicamente a comunicación o declaración responsable, en paralelo con la ampliación de los supuestos de silencio positivo. La exigencia de una expresa (y publicada) declaración de impacto se contiene también en el nuevo artículo 18 bis del Real Decreto Legislativo 1/2008 , a tenor del cual 'cuando, de acuerdo con la Ley, se exija una declaración responsable o una comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y una evaluación de impacto ambiental, la declaración responsable o la comunicación no podrá presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental y, en todo caso, deberá disponerse de la documentación que así lo acredite, así como de la publicación en el diario o boletín oficial correspondiente de la pertinente resolución. Carecerá de validez y eficacia a todos los efectos la declaración responsable o la comunicación relativa a un proyecto que no se ajuste a lo determinado en la declaración de impacto ambiental o en la resolución de no sometimiento a evaluación de impacto ambiental'.

Octavo.- Las consideraciones expuestas bastan para excluir que la declaración de impacto ambiental pueda, en nuestro sistema jurídico, entenderse aprobada por silencio administrativo positivo. Por lo demás, y como argumento adicional, el principio inspirador de la Directiva 85/37/CEE, después modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, es que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente se evalúen tras la realización de determinados trámites (entre ellos, de manera destacada, la información pública). En su artículo 8 aquella Directiva obliga a que los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 sean tomados en consideración en la evaluación de impacto. La admisión de declaraciones de impacto ambiental obtenidas por silencio positivo presentaría problemas de muy difícil compatibilidad con estas disposiciones comunitarias si el estudio de impacto ambiental originariamente presentado por el promotor del proyecto se convirtiera sin más, en virtud del efecto favorable del silencio positivo, en declaración de impacto 'respaldada' por la Administración y obstativa (por efecto del artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ) a otra ulterior en sentido diferente pues, entre otros problemas, ello significaría tanto como prescindir del resto de elementos de juicio derivados de las consultas e información pública llevadas a cabo tras la presentación del estudio por parte del promotor.

De hecho, aun cuando no referida a esta Directiva, sino a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 1991 (asunto C-360//87 Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana ) ya había considerado que no era conforme con ella el derecho interno italiano en cuya virtud se entendía tácitamente concedida la autorización de vertidos por el transcurso de seis meses sin respuesta administrativa expresa. El Tribunal de Justicia consideró que si la Directiva 80/68 establecía un procedimiento específico de investigación previa que debía poner de manifiesto las consecuencias del sistema de vertidos para el medio ambiente, '[...] una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva'.

Años después, en la sentencia de 14 de junio de 2001 (asunto C-230/00 ) el Tribunal de Justicia extendería este mismo criterio a otras normas comunitarias relativas al medio ambiente. Afirmó en concreto, con relación a la Directiva 85/337 y otras análogas, que '[...] una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de las Directivas a que se refiere el presente recurso, puesto que en ellas se establecen mecanismos de autorización previa, en el caso de las Directivas 75/442, 76/464, 80/68 y 84/360, o bien procedimientos de evaluación anteriores a la concesión de la autorización, en el caso de la Directiva 85/337'.

Aun cuando ambas sentencias se refieran más bien a las autorizaciones finales, su doctrina podría servir de criterio para el juicio de compatibilidad de la norma nacional si prevaleciese la interpretación auspiciada por la recurrente. Dado que hemos rechazado esta última, es innecesario avanzar más al respecto.

La anterior sentencia del Tribunal Supremo no procede a analizar la posible vulneración respecto al artículo 12.3 de la Ley 5/1999 por parte de nuestra sentencia de fecha 23 de febrero de 2009 por cuanto finaliza señalando en el fundamento de derecho decimo que: la interpretación final de las normas emanadas de las Comunidades Autónomas, sobre cuya eventual infracción no cabe fundar el recurso extraordinario, no nos corresponde decidir si en el caso de autos la Sala de instancia acertó o no al juzgar sobre la interpretación y aplicación del artículo 12.3 de la Ley 5/1999, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha . No obstante resulta interesante la cita de otra sentencia.

Tercero.-El contenido del anterior fundamento permite ya abordar las alegaciones de las partes, partiendo de la interpretación que se mantiene por esta Sala respecto al alcance del artículo 12.3 de la Ley 5/1999 , que debe ser mantenida, debiendo volver a recordar que si bien la literalidad del precepto se corresponde con el contenido de la sentencia de instancia, lo cierto es que las especiales circunstancias que concurren en el ámbito de la protección del medio ambiente excluye esa posibilidad de aplicación al presente caso, por cuanto un autorización otorgada por presunto acto en ningún caso puede generar facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico y, particularmente, sobre el dominio público, lo que debe conllevar que no pueda compartirse el criterio de la juzgadora de instancia a la hora de atender exclusivamente a la tardía respuesta de la administración a su obligación de emitir la Declaración de Impacto Ambiental, sino que en un caso como el presente es evidente que la existencia de intereses medioambientales que se podrían ver afectados por la actividad de minería que pretende desarrollar el actor en primera instancia, aquí apelado, resulta incompatible con la debida protección de intereses naturales, que se contienen en el la Declaración de Impacto Ambiental, sin perjuicio de las modulaciones que se efectúan en el fundamento de derecho quinto de la resolución de la Consejería de Industria Energía y Medio Ambiente donde se resuelve el recurso de alzada. Asimismo es oportuno recordar la existencia de un informe pericial judicial en las actuaciones donde igualmente se desaconseja la ubicación del proyecto de minería en el lugar pretendido por el actor en base a la necesidad de proteger una concreta especie como es el águila-azor perdicera, refrendando en ese sentido los argumentos que ya se aportaban sobre ese particular por parte de la Declaración de Impacto Ambiental.

Cuarto.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la estimación del recurso determina que no resulte procedente la condena en costas

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que ESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por la CONSEJERIA DE INDUSTRIA Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN contra la Sentencia Nº 284, de fecha 28 de octubre de 2011, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 Albacete, en el procedimiento ordinario nº 182/2009; la cual revocamos y en su virtud se acuerda declarar ajustada a derecho la Resolución de fecha 10 de febrero de 2009, dictada por la Consejería de Industria Energía y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Industria y Sociedad de la Información de Albacete de fecha 29 de agosto de 2009, en virtud de la cual se acuerda denegar la concesión derivada de explotación nº 1768-A denominada 'Isolda' sita en el municipio de Hellín (Albacete), en base a la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto. Sin costas

Así por esta nuestra sentencia de la que se llevará certificación literal a los autos originales y la que se notificará con expresión de que contra ella no cabe recurso ordinario, la pronunciamos, mandamos y firmamos.