Sentencia Administrativo Nº 269/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 93/2006 de 20 de Febrero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00269/2009

Recurso Núm. 93/06

Ponente: Sr. Francisco de la Peña Elías

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm. 269

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Jesús Cudero Blas

Magistrados:

Dª Teresa Delgado Velasco

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D. Francisco de la Peña Elías

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En la villa de Madrid, a veinte de febrero de dos mil nueve.

VISTO por la Sala el presente recurso contencioso administrativo núm. 93/06 interpuesto por la Procuradora Dª Paloma del Pino López actuando en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE EXAMINADORES DE TRÁFICO contra la Resolución del Director General de Tráfico de 9 de julio de 2002, por la que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra la Instrucción 2002/PRI-21, de 29 de enero de 2002, sobre incentivos al rendimiento; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte Sentencia por la que se anulen las resoluciones impugnadas.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dicte Sentencia por la que, desestimando el recurso, se confirme la resolución impugnada en todos sus extremos.

TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se señaló para ello la audiencia del día 19 de febrero de 2009 , teniendo así lugar.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente proceso interesa la Asociación actora se deje sin efecto la Instrucción del Director General de Tráfico 2002/PRI-21, de fecha 29 de enero de 2002, sobre incentivos al rendimiento, así como la Resolución del mismo Director General de 1 de julio de 2002 que declaró inadmisible el recurso de reposición interpuesto por la demandante frente a la referida Instrucción.

Como se sigue del escrito de demanda, la petición de nulidad se basa en la infracción del principio de jerarquía normativa toda vez que, a juicio de la Asociación actora, la Instrucción sería contraria al Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo , por el que se aprobó el Reglamento General de Conductores, y a la Directiva 91/439/CEE, del Consejo , sobre permiso de conducción.

Por su parte, la Resolución de 1 de julio de 2002 inadmitió el recurso de reposición por falta de legitimación de la Asociación recurrente para interponerlo a la vista de sus estatutos "los cuales -se decía- no recogen entre las actividades de la misma, enumeradas en su artículo 4 , la representación jurídica de los asociados ni la defensa jurídica de los derechos individuales de los mismos".

SEGUNDO.- El Abogado del Estado opone en primer lugar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa reiterando los argumentos que sirvieron al Director General de Tráfico para inadmitir el recurso de reposición, en síntesis la falta de un interés legítimo por parte de la Asociación para cuestionar la Instrucción, teniendo además en cuenta que se cuestiona toda la Instrucción cuando en realidad son sólo dos las Jefaturas afectadas por la regulación del incentivo.

No obstante, la asunción de tales argumentos no daría lugar a la declaración de inadmisión del recurso, sino a su desestimación, pues la Resolución de 1 de julio de 2002 ya declaró inadmisible el recurso de reposición por este motivo, por lo que lo procedente, en aquel caso, sería confirmarla.

Por lo demás, el análisis de este motivo exige un examen de la cuestión sustantiva como sucede, en general, al abordar el problema de la legitimación activa, lo que aconseja plantear antes la segunda de las causas de inadmisibilidad que se oponen en la contestación a la demanda, y que se refiere a la falta de actividad susceptible de impugnación.

Recuerda en este sentido el Abogado del Estado que el objeto de impugnación es una Instrucción dictada por el Director General de Tráfico en relación a la ordenación interna de una serie de incentivos económicos, y que se situaría dentro del marco fijado por el artículo 21 de la Ley 3071992, de 26 de noviembre. Constituiría entonces una manifestación de la potestad autoorganizativa de la Administración no susceptible de ser impugnada por aquéllos sobre quienes dicha potestad recae, que deben limitarse a cumplirlas como elemento que integra también el conjunto de obligaciones que derivan de la relación estatutaria o laboral con la Administración. Con cita de diversa jurisprudencia que sostendría este criterio.

Tal planteamiento, aceptable en su formulación general, no justifica en el caso que nos ocupa la declaración de inadmisibilidad pues la Instrucción recurrida trasciende del contenido descrito y regula los incentivos al rendimiento cuantificando pormenorizadamente el importe a percibir por los distintos conceptos y en los diferentes Grupos, Unidades o Servicios. Es evidente que este contenido, en la medida en que supone una manifestación de voluntad del órgano amdinistrativo en relación a las cantidades a percibir por el concepto de incentivos al rendimiento constituye un acto administrativo susceptible de ser impugnado por aquéllos a quienes afecta, lo que reconduce la cuestión al problema de la legitimación activa de la Asociación recurrente.

TERCERO.- Como declara el Tribunal Constitucional en su sentencia de 30 de octubre de 2000 EDJ 2000/33365 , "partiendo de la noción general de legitimación procesal como una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita, el interés legítimo en lo contencioso- administrativo ha sido caracterizado como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) ó negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto" (STC 65/1994, de 28 de febrero EDJ 1994/1762 , FJ 3, y también SSTC 105/1995, de 3 de julio EDJ 1995/3109 , FJ 2, y 122/1998, de 15 de junio EDJ 1998/6492 , FJ 4, así como ATC 327/1997, de 1 de octubre, FJ 1 ), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta, vale decir, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad Jurídica derivada de la reparación pretendida (véanse a este respecto las STC 60/1982, de 11 de octubre EDJ 1982/60 , hasta la STC 143/1994 , de 9 de mayo EDJ 1994/4114 , pasando por la STC 195/1992, de 16 de noviembre EDJ 1992/11281 ). Luego, para que exista interés legitimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés".

Sentencia en la que se afirma que a través de los fines estatutarios se puede y se debe apreciar la conexión o el vínculo entre las asociaciones recurrentes y el objeto del pleito y, por tanto, la presencia de un interés legitimo del que serían titulares aquéllas, mas ello, insiste, siempre que se den los mencionados requisitos, "requisitos que -añade-, en lo que en este momento interesa, implican fundamentalmente que la utilidad o ventaja que cada uno de los miembros de la asociación obtendría de la eventual estimación de la pretensión sea verosimilmente extensible, a la vista de sus estatutos, a las asociaciones que interpusieron el recurso contencioso- administrativo".

En su sentencia de 29 de octubre de 2001 EDJ 2001/41617 declara que "este Tribunal ya ha tenido ocasión de subrayar la necesaria existencia de un vínculo acreditado, de una conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada (SSTC 210/1994, de 11 de julio EDJ 1994/5931 , 101/1996, de 11 de junio EDJ 1996/3060 , 7/2001, de 15 de enero EDJ 2001/4 , 24/2001, de 29 de enero EDJ 2001/471 , 84/2001, de 26 de marzo EDJ 2001/2672 ). Se trata, en definitiva, de aplicar a estos sujetos la misma regla que se aplica a cualquier otro sujeto de derecho a fin de reconocerle aptitud para ser parte en un proceso: tener interés legitimo, interés que, como se viene reconociendo por este Tribunal, existe siempre que de prosperar la acción iniciada el recurrente' pueda obtener un beneficio o la desaparición de un perjuicio (SSTC 101/1996 EDJ 1996/3060 , 7/2001 EDJ 2001/4 , 24/2001 EDJ 2001/471 , 84/2001 EDJ 2001/2672 )".

Partiendo de esta configuración general, debe coincidirse con el Abogado del Estado en una primera apreciación: es claro que la legitimación estaría en cualquier caso limitada a la parte de la Instrucción que afecta a los examinadores de tráfico, no pudiendo extenderse al resto que nada tiene que ver con este colectivo, pese a lo cual en la demanda se insta la declaración de nulidad de la Instrucción 2002/PRI-21 sin otros matices.

Es por ello por lo que este juicio de legitimación debe limitarse a la cuestión particularmente controvertida, es decir, la legalidad de lo establecido en el apartado 1.F sobre incentivos al rendimiento, aplicable sólo a las Jefaturas de Tráfico de Barcelona y Cantabria y consistente en la percepción de 0,27 euros por prueba hasta 16 pruebas, y de 0,45 euros por prueba a partir de la 17ª y hasta la 20ª prueba.

Partiendo de esta limitación considera la Sala que, en efecto, la Asociación actora no tiene un interés digno de protección que justifique la anulación de ese acuerdo por cuanto el mismo afecta sólo a quienes se encuentran destinados en aquellas Jefaturas, no alcanzando a los intereses colectivos que encarna la Asociación y que, eventualmente, pudieran ser incluso contrarios a los de los directamente afectados.

Piénsese, por ejemplo, que los examinadores destinados en las Jefaturas de Barcelona y Cantabria estuvieran de acuerdo con el criterio adoptado en la Instrucción que se recurre, por lo que en este caso concreto no podrían considerarse representados por la Asociación que sin embargo pretende hacer valer el interés de todos los asociados como título legitimador. Antes al contrario, la estimación del recurso interpuesto por el ente asociativo que dice representarlos en lugar de proporcionarles una ventaja lo que haría es irrogarles un perjuicio.

Es por ello por lo que la legitimación de las asociaciones debe limitarse a la defensa de los intereses característicamente colectivos y reflejados en sus estatutos, excluyéndola por el contrario en los casos en los que los intereses afectados lo sean tan sólo de algunos de sus asociados.

CUARTO- Por último, no puede dejar de significarse que la Instrucción ahora recurrida ha sido confirmada en su legalidad por esta misma Sala, Sección Séptima, en Sentencia de 18 de diciembre de 2004 , de la cual reproducimos su Fundamento de Derecho Cuarto: "Esta-la cuestión litigiosa- consiste, en definitiva, en determinar si la Instrucción sobre criterios de aplicación de Incentivos al Rendimiento por esta Dirección General es ajustada a derecho, en el particular relativo a los incentivos económicos que se prevén en el apartado I.F por la realización de un mayor número de pruebas de aptitud para obtener las autorizaciones adminstrativas para conducir diarias, por considerar los recurrentes que, de llevarse a cabo, superaría los límites mínimos de tiempo establecidos para la realización estas pruebas en la Directiva 2000/56 de 14 de septiembre de 2.000 de la Comisión de las Comunidades Europeas , y el Real Decreto 772/1997 de 30 de mayo EDL 1997/23473 por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores en su artículo 77 . Los recurrentes consideran que, de realizarse una media de 16 pruebas diarias, y en relación a la jornada ordinaria de trabajo, no se respetarían el tiempo mínimo de examen de 25 minutos para cada prueba establecido en las normas de carácter superior que citan. Pero debe repararse en que esta conclusión no toma en consideración que ese límite de tiempo para realizar los exámenes no tiene por qué agotarse en cada una de las pruebas que los examinadores lleven a cabo cada día, ya que pueden surgir incidencias en el curso de un examen que hagan que este termine antes de los 25 minutos que, como mínimo ha de durar en principio. Así, puede suceder que el examinador considere antes de agotar los 25 minutos que, por cualquier motivo el aspirante no está capacitado para obtener el carnet, finalizando anticipadamente la misma, o en definitiva, apreciar cualquier infracción de las normas de Tráfico en la conducción o incluso al empezar la prueba (ej no ponerse el cinturón), que determine el final de la misma sin llegar a consumir los 25 minutos. Por tanto, un funcionario examinador podría realizar al día más de las 16 pruebas que los recurrentes consideran insuperables en base al tiempo mínimo establecido en relación a la jornada de trabajo, ya que dentro de esa jornada, solo si se llegaran a consumir los 25 minutos en todas y cada una de las pruebas, lo que es poco probable, no se podrían llegar a devengar los incentivos económicos que se impugnan, parar respetar el tiempo que, como mínimo establecen las normas referidas, incentivos que, en todo caso, y dado que su devengo no está previsto como obligatorio, no son contrarios a derecho. Los incentivos al rendimiento que se establecen en la Instrucción que se impugna, no vulneran por tanto el principio de jerarquía normativa porque no implican que vaya a ignorarse el mínimo de tiempo establecido para realizar las pruebas en las normas que se citan, esto es, dichos incentivos, y, en definitiva la Instrucción en la que se contemplan, son ajustados a derecho, por lo que solo cabe concluir la desestimación del presente recurso".

QUINTO.- No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifiquen una expresa imposición de las costas procesales causadas.

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Paloma del Pino López actuando en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE EXAMINADORES DE TRÁFICO contra la Resolución del Director General de Tráfico de 9 de julio de 2002, por la que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra la Instrucción 2002/PRI-21, de 29 de enero de 2002, sobre incentivos al rendimiento, debemos declarar y declaramos que dicha Resolución es ajustada a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta Resolución conforme previene el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.