Sentencia Administrativo Nº 27/2014, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 3/2010 de 13 de Febrero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmo. Sr. Presidente Don Pedro Manuel Hernández Cordobés

Ilma. Sra. Magistrada Doña María del Pilar Alonso Sotorrío

Ilmo. Sr. Magistrado Don Rafael Alonso Dorronsoro (Ponente)

En Santa Cruz de Tenerife a 13 de febrero de 2014, visto por esta Sección Primera de la SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS, con sede en Santa Cruz de Tenerife, integrada por los Señores Magistrados anotados al margen, el recurso Contencioso-Administrativo seguido con el nº 3/2010 por cuantía de 156.917,52 euros, interpuesto por la COOPERATIVA AGRÍCOLA NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Mercedes Aranaz de la Cuesta y dirigida por el Abogado Don Pedro Galván de Urzaiz, habiendo sido parte como Administración demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTACIÓN DEL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS y en su representación y defensa la Letrada de sus Servicios Jurídicos, se ha dictado EN NOMBRE DE S.M. EL REY, la presente sentencia con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO: Pretensiones de las partes y hechos en que las fundan

A.- En resolución de fecha 11 de mayo de 2009 dictada por la Dirección General de Desarrollo Rural del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias se acordó el reintegro de la subvención concedida a la 'Cooperativa Nuestra Señora de La Paz' en la cuantía total de 156.917,52 €, incluyendo principal e intereses de demora; frente a dicha resolución se presentó el 12 de junio de 2009 recurso de reposición que se consideró desestimado por silencio administrativo interponiéndose el presente recurso contencioso-administrativo. Con fecha 5 de julio de 2010 se dictó resolución expresa desestimando el recurso de reposición presentado, ampliándose el recurso a dicha resolución.

B.- La representación de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la solicitud de que se dictase sentencia en virtud de la cual, estimando en todas sus partes el recurso contra el acto impugnado -Resolución dictada por la Dirección General de Desarrollo Rural de 11 de mayo de 2009, anulando la misma por no ser conforme a Derecho, declarando la caducidad del procedimiento de reintegro y prescrito el derecho de la Administración demandada a reconocer el reintegro de la subvención. En la ampliación del recurso se solicita expresamente la nulidad de la resolución dictada el 5 de julio de 2010, alegando los mismos hechos y fundamentos jurídicos.

C.- La representación procesal de la Administración demandada se opuso a la pretensión de la actora e interesó que se dictase sentencia por la que se inadmitiera o subsidiariamente se desestimase el recurso interpuesto por ajustarse a Derecho el acto administrativo impugnado.

SEGUNDO: Pruebas propuestas y practicadas

Recibido el juicio a prueba se practicó la propuesta y admitida con el resultado que consta en las actuaciones.

TERCERO: Conclusiones, votación y fallo

Practicada la prueba y puesta de manifiesto, las partes formularon conclusiones, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para la votación y fallo, teniendo lugar la reunión del Tribunal en el día de hoy, habiéndose observado las formalidades legales en el curso del proceso, dándose el siguiente resultado y siendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Rafael Alonso Dorronsoro que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO: Objeto del recurso

Constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto la resolución de fecha 11 de mayo de 2009 dictada por la Dirección General de Desarrollo Rural del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias por la que se acordó el reintegro de la subvención concedida a la 'Cooperativa Nuestra Señora de La Paz' en la cuantía total de 156.917,52 €, incluyendo principal e intereses de demora; frente a dicha resolución se presentó el 12 de junio de 2009 recurso de reposición que se consideró desestimado por silencio administrativo interponiéndose el presente recurso contencioso-administrativo. Con fecha 5 de julio de 2010 se dictó resolución expresa desestimando el recurso de reposición presentado, ampliándose el recurso a dicha resolución.

La representación procesal de la parte actora postula la nulidad de dichos actos por las consideraciones siguientes:

1º Por la caducidad y prescripción del derecho a reclamar el reintegro.

2º Por lesión del derecho fundamental de la recurrente a la utilización de los medios de prueba pertinentes para su defensa ( art. 24.2 de la Constitución ) en relación con su derecho fundamental a no padecer indefensión ( art. 24.1 de la Constitución ), producido en el procedimiento de reintegro con la inadmisión de la prueba testifical y tasación pericial solicitadas, a pesar de la relevancia de las pruebas para determinar la realidad del pago de las facturas por importe de 290.602,59 € y el valor real de la obra de red de distribución de agua desalinizada de Aripe para justificar el correcto empleo de los fondos públicos.

3º Por la improcedencia de la exclusión del principio de proporcionalidad puesto que la actividad subvencionada fue llevada a cabo.

La Administración demandada contesta a la demanda solicitando su desestimación por entender que la resolución dictada es correcta y ajustada a Derecho, no concurriendo prescripción por las razones que señalaba y existiendo un incumplimiento acreditado de la normativa reguladora de los sistemas de gestión y ejecución de la subvención objeto de control, ya que no se acredita el pago de determinadas facturas que carecen de IGIC y en otros casos las mismas se han expedido antes de presentarse la solicitud de subvención; no se contiene ni alega ninguna excepción que pueda dar lugar a la inadmisión de la demanda.

SEGUNDO: Dos cuestiones básicas se plantean en relación a la prescripción alegada, que no caducidad, y que es la primera argumentación de la demanda que ha de analizarse puesto que la estimación de la misma hace innecesario el análisis de las demás alegaciones contenidas en la misma. La primera hace referencia a cuál es concretamente el plazo de prescripción aplicable a la presente subvención y la segunda se refiere a los efectos que cabe atribuir al informe definitivo de la Intervención General, si interrumpen o no la prescripción.

Como hechos generales y particulares que han de tomarse en consideración a efectos de la mencionada prescripción hay que destacar:

1- La subvención se convoca como ayuda para la mejora de los regadíos el 8-5-2000, se concede por importe de 331.733,74 € (el 40 %) el 16-8- 2001, el plazo de finalización y justificación se fija en el 15-12-2001 y el 19-12-2001 se declara justificada y se abona la subvención.

2- El informe definitivo de la Intervención General en el que se interesa el reintegro parcial por determinada cuantía que posteriormente se corrigió, es de fecha 25-4-2007.

3- El 23-7-2007 se inicia expediente de reintegro que finaliza el 19-10-2007, acordando el reintegro de 118.418,53 € más intereses; el 24-3-2008 se estima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente y se declara la caducidad del expediente.

4- El 20-5-2008 se incoa nuevo expediente de reintegro, resolución notificada el 26-5-2008.

5- El 11-5-2009 se finaliza y dicta la resolución de reintegro a la que se refieren estos autos, siendo notificada dicha resolución el 13 de mayo de 2009.

6- Interpuesto recurso de reposición, el 5-7-2010 se dicta resolución desestimatoria, a la que se amplía el presente recurso.

TERCERO: El Reglamento ( CE, Euraton) núm. 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, en su art. 3 determina:

'1. El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del art. 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.

Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.

La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.

No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del art. 6.

2. El plazo de ejecución de la resolución que fije la sanción administrativa será de tres años. Este plazo empezará a contar a partir del día en que la resolución sea definitiva.

Los casos de interrupción y de suspensión se regirán por las disposiciones pertinentes del Derecho nacional.

3. Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2.'.

Este precepto es básico a la hora de atender a la producción o no de la prescripción, partiendo de la base de que no es aplicable el cuarto párrafo del apartado 1, dado que hablamos de diciembre del año 2001 y la 'sanción' (aunque el Reglamento hable de sanción, en lo que a este caso hace referencia estamos hablando de resolución, de medidas administrativas, más exactamente, de retirada de la ventaja obtenida indebidamente, no a una infracción y sanción propiamente dichas, las sanciones en concreto se regulan en el art. 5), la resolución que ordena el reintegro es de fecha 11 de mayo de 2009, que es la que puso fin al procedimiento de reintegro, aunque la vía administrativa no terminó hasta que se resolvió el recurso de reposición, de forma que no había transcurrido el plazo de 8 años que daría derecho a ganar la prescripción si no hay resolución.

El verdadero problema no es la resolución previa que declaró la caducidad del expediente de reintegro, ni el efecto de la misma conforme al art. 92 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ese expediente ha de tomarse como inexistente y ciertamente no interrumpió la prescripción, el problema donde reside es en determinar si el expediente de control financiero interrumpió o no la prescripción.

Los dos problemas mencionados sobre la prescripción, cuándo se inicia el plazo y si el informe definitivo interrumpió la prescripción, los ha resuelto ya esta Sala en un caso muy similar al presente, así la Sentencia dictada con fecha 13-6-2012 en los autos 277/2010, determinó:

'En relación a la primera figura, alega el recurrente que conforme al Decreto 164/1994 por el que se adaptan los procedimientos administrativos de la CA a la Ley 30/92, el plazo es de tres meses, por el contrario la comunidad autónoma entiende de aplicación la Ley de Hacienda Canarias, conforme a cuyo art. 152 el plazo para finalizar los procedimientos es de 12 meses.

Existe en materia de subvenciones una ley, la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, que regula expresamente el procedimiento de reintegro de subvenciones, y en concreto, en su Artículo 42 dispone que dicho procedimiento se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo. Disponiendo en su número cuarto que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Previendo como consecuencia a la falta de resolución en dicho plazo la caducidad y por tanto que no se produzca la interrupción de la prescripción.

En el presente recurso las partes están conformes con la fecha de iniciación de dicho procedimiento, el 18/3/2008, y con la de finalización, 10/2/2009, sin que entre ambas haya transcurrido más de dichos doce meses, de donde se deduce que debe desestimarse la alegación de caducidad.

TERCERO.- Debiéndose examinar, a continuación, la existencia o no de prescripción del derecho de la administración a solicitar el reintegro parcial de la subvención en su día concedida.

La Orden de convocatoria de la subvención de 12/6/2000 disponía que dicha convocatoria estará condicionada a la aprobación por la Comisión Europea del Programa Operativo que se determine para el desarrollo rural (FEOGA-Orientación), dentro del Marco Comunitario de Apoyo para las regiones de objetivo num. 1 de los Fondos Estructurales, para el período de programación 2000-2006, de conformidad con lo dispuesto en los Reglamentos (CE) num. 1257/1999 y 1260/1999.

Estableciendo la base cuatro en su letra g) que el beneficiario se compromete a no enajenar o ceder los bienes construidos o adquiridos con la ayuda de estas subvenciones, que tengan la consideración de activos fijos inventariables, en el plazo de cinco años y a mantener la actividad agraria durante dicho período contado desde la aprobación de la subvención.

Disponiendo la base 7º b) que 'El plazo para realizar la actividad o adoptar la conducta objeto de la presente convocatoria será el que se fije en la resolución de concesión, siendo como máximo un año, contado a partir de la notificación de la citada resolución.'

La Base 8 relativa al abono de las subvenciones establecía que '1. Con carácter general, las subvenciones se abonarán a los beneficiarios una vez acrediten la realización de la actividad o conducta que motivó su concesión.'

Y la Base 9 relativa a los plazos y medios de justificación señalaba que '1. Se entiende por justificación de las subvenciones la acreditación del empleo de los fondos públicos recibidos en la realización de la actividad o en la adopción de la conducta subvencionada y la acreditación de la efectiva realización de la actividad o adopción de la conducta, así como de su coste real.

2. El plazo de justificación de la subvención se establecerá en la resolución de concesión, sin que en ningún caso supere el previsto en el párrafo b) del punto 1 de la base 7ª, en cuyo caso la Dirección General competente lo fijará'

La importancia de las bases transcritas se refleja en la prescripción dado que si se mantiene, tal como solicita la administración que la subvención es plurianual, el plazo no se iniciaría hasta tanto haya finalizado dichas anualidades, por el contrario de ser una subvención única, el inicio del computo del plazo sería fijado de otro modo.

Tal como indicamos en la sentencia dictada por esta Sala el 19/11/2011 en el recurso contencioso administrativo seguido bajo el número 395/2010 :' En igual línea y teniendo en cuenta que las subvenciones cuestionadas estaban incluidas en el Programa Operativo Integrado de Canarias, para el Desarrollo Rural, período 2000-2006, siendo financiadas por la Unión Europea a través del FEOGA-O (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Orientación), se vale de ello la Administración demandada para significar que, acorde con lo dispuesto en el art. 6.1 de la Ley General de Subvenciones , gozan de primacía las normas del Derecho Comunitario sobre las nacionales y ha de aplicarse prioritariamente en materia de prescripción el art. 3.1 del Reglamento (C E ) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, norma que tras disponer que el plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la irregularidad prevista en el apartado 1 del art. 1, permitiendo, no obstante, a las normativas sectoriales el poder establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres anos, regula luego el cómputo del plazo prescriptivo, que, tratándose de irregularidades continuas o reiteradas, se iniciará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad, mientras que en el caso de los programas plurianuales, se extenderá aquél en todo caso hasta el cierre definitivo del programa, precepto éste de Derecho Comunitario que, al igual que el art. 39.2 a ) y c) de la Ley General de Subvenciones , revelan la diferenciación existente entre subvenciones de realización instantánea y subvenciones de actividad o conducta prolongada en el tiempo, refiriéndose a esta última modalidad la expresión 'programas plurianuales', que al incluir aquellas subvenciones cuyo plazo de ejecución comprende varios ejercicios, en cuanto se proyectan sobre una conducta a mantener durante un tiempo prolongado, trae ello consigo que no deba computarse el plazo de prescripción sino hasta la finalización de la plurianualidad, puesto que mientras no venza dicho término no podrá saberse si el beneficiario de la subvención ha mantenido o no la actividad o comportamiento, situación ésta bien distinta a la de las subvenciones que tienen por objeto actuaciones concretas y de realización instantánea y a las que se impone una fecha para su justificación, modalidad en la que el derecho puede ejercitarse desde que venció el plazo para justificar la actividad o inversión concreta y a la que responden precisamente las subvenciones otorgadas a la entidad recurrente por resoluciones de 20 de noviembre de 2001 y 19 de agosto de 2003, al amparo de convocatorias distintas por Órdenes Departamentales de 27 de julio de 2001 y 20 de marzo de 2003, por valor respectivo de 107.584'99 y 122.353'46 euros (distribuida esta última en dos anualidades: 93.355'69 euros, el día 7 de enero de 2004; y 28.977 euros, el 9 de diciembre de 2004) y que habían de justificarse en 14 de diciembre de 2002 la primera de dichas subvenciones y en 15 de octubre de 2003 la segunda, con la consecuencia de no ser aquí aplicable el inciso final del párrafo segundo del art. 3.1 del Reglamento (CE ) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, que relativo a los programas plurianuales, extiende en todo caso el plazo de prescripción hasta el cierre definitivo del programa, ya que como declara la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2010 , desestimatoria del recurso de casación interpuesto por la Administración contra la sentencia de esta Sala de 3 de febrero de 2009 transcrita la demanda, no es de aplicación la previsión del inciso final del párrafo segundo del art. 3.1 del Reglamento (CE ) 2988/95 'para el beneficiario que recibe una subvención única imputada en su totalidad a una sola anualidad', criterio del que participa tanto la subvención concedida a la actora por resolución de 20 de noviembre de 2001, como la otorgada luego por acto de 19 de agosto de 2003, que dimanan de distintas convocatorias y son independientes la una de la otra, correspondiendo a diferentes anualidades.'

Encontrándonos en el presente recurso en idéntico supuesto, pues la subvención concedida era de las que se pueden denominar instantánea.

CUARTO.- En el presente caso se procede a una convocatoria de subvenciones dentro del Marco Comunitario de Apoyo para las regiones de objetivo num. 1 de los Fondos Estructurales, para el período de programación 2000-2006. Conforme a las bases anteriormente transcritas y los datos obrantes en el expediente administrativo, la subvención fue concedida el día 20/9/2001, comprometiéndose conforme a las bases anteriormente transcritas a efectuar la inversión en el plazo de un año, base 7º b) y 9º.2.

La cantidad obtenida por la subvención concedida se le abonó el día 5/2/2002.

Efectuado control financiero el 24/10/2005 se emitió informe remitido a la Consejería con entrada el día 2/11/2005.

El 22/5/2006, incumpliendo el plazo de un mes fijado para dicho acuerdo, se dicta resolución por la que se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro parcial, que fue declarado caduco por resolución de 18/7/2007.

El 10/3/2008 se inicia nuevo procedimiento de reintegro, dictándose informe propuesta de resolución frente al que presentó alegaciones el hoy recurrente, emitiendo el día 21/10/2008 informe la Intervención General, dictándose finalmente la resolución objeto de impugnación por el recurrente a través de recurso de reposición que fue desestimado por la resolución objeto de impugnación en el presente recurso.

El relato de hechos anteriormente transcrito tiene relevancia pues emitido informe definitivo por la Intervención el mismo fue remitido a la consejería a os efectos de los dispuesto en el art. 51 de la Ley 38/2003 conforme al cual '1. Cuando en el informe emitido por la Intervención General de la Administración del Estado se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro, notificándolo así al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de 15 días para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.'

Es lo cierto que la Consejería incumple dicho plazo sin embargo en dicho momento no se preveía consecuencia legal alguna al incumplimiento del plazo, iniciándolo el día 22/5/2006, casi seis meses después, declarándose caducado el 18/7/2007.

Procediendo a iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, sin embargo, en dicho momento se había producido la entrada en vigor entrada en vigor, en 25 de octubre de 2006, del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, pues establecido en el art. 96.4 b ) de esta normativa que el transcurso del plazo de un mes previsto en el art. 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , sin que se haya iniciado el procedimiento de reintegro, tiene, entre otros efectos, el de no considerarse interrumpida la prescripción por las actuaciones de control financiero de las que la propuesta de inicio del procedimiento trajera causa.

Aplicando dicha normativa al presente recurso nos encontramos que incumplida por la administración dicha obligación, dado que el informe de control financiero se había producido el día 24/10/2005 con fecha de entrada en la Consejería el día 2/11/2005 y declarado caducado el procedimiento anterior, que en consecuencia no interrumpió la prescripción, la aprobación del Reglamento y su entrada en vigor, determinó que dicho informe de control no interrumpiera la prescripción, por lo que iniciado el nuevo procedimiento de reintegro el día 10/3/2008 el plazo de cuatro años de prescripción había sido superado en exceso.

Y sin que frente a ello se pueda oponer que el recurrente incumplió la obligación de mantenimiento en su poder de los bienes adquiridos o construidos con la subvención recibida, por cuanto, el acuerdo dictado por el que se ordena el reintegro parcial no hace referencia a la existencia de dicho incumplimiento, tal como lo acredita la lectura de la resolución de fecha 10/2/2009 por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención, obrante al folio 61 y siguientes del expediente.'

CUARTO: En el presente caso visto el mecanismo de otorgamiento de la subvención y el plazo de justificación y abono, ha de estimarse que la subvención no fue ni plurianual, ni que el inicio del cómputo del plazo de prescripción no pueda realizarse antes del año 2006, lo que no es posible es declarar la prescripción antes del 2006; en consecuencia la fecha de inició del cómputo del plazo de prescripción ha de entenderse iniciada el 19 de diciembre de 2001, pero no puede prescribir hasta fecha posterior al 2006; además, la caducidad del expediente de reintegro es de 12 meses por aplicación del art 152 de la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública Canaria , y el informe definitivo de la Intervención General, por aplicación del art. 51 antes mencionado no produjo efectos interruptivos de la prescripción al incoarse ambos expedientes de reintegro pasado el mes; por todo ello, la misma solución ha de darse al presente supuesto que al caso mencionado en la Sentencia transcrita, ha prescrito el derecho de la Administración para acordar el reintegro, lo que exonera por inocuo del examen del resto de las alegaciones realizadas.

QUINTO: Sobre las costas procesales. No se aprecian circunstancias que, de conformidad con lo previsto en el art. 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción vigente a la fecha de interposición del recurso, aconsejen la imposición de las costas a ninguna de las partes.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido estimar el recurso interpuesto por la COOPERATIVA AGRÍCOLA NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ contra la resolución de fecha 5 de julio de 2010 y contra la resolución de fecha 11 de mayo de 2009, resoluciones que se anulan y revocan declarando prescrito el derecho de la Administración para proceder al reintegro de la subvención.

No procede hacer expresa imposición de las costas causadas.

Notifíquese esta resolución a las partes en legal forma haciéndoles saber que la misma es firme y que contra ella NO cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos mandamos y firmamos.