Sentencia Administrativo Nº 2705/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 4170/2004 de 30 de Noviembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 02705/2007

RECURSO Nº 4.170/2.004

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilma. Sra. Presidenta:

Dña. María del Camino Vázquez Castellanos

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

Dña. María Jesús Muriel Alonso

D. José Luis Aulet Barros

D. Santiago de Andrés Fuentes

Dña. Carmen Alvarez Theurer

En la Villa de Madrid a treinta de Noviembre del año dos mil siete.

VISTO el recurso contencioso administrativo número 4.170/2.004 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Monfort Edo, en nombre y representación de la AGRUPACIÓN DE LOS CUERPOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS (A. C.A.I .P.), contra la resolución dictada por la Subdirección General de Instituciones Penitenciarias, fechada el 24 de Marzo de 2.004, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto, a instancias de la hoy actora, contra la Orden de la Dirección del Centro Penitenciario de Madrid III (Valdemoro), fechada el 6 de Octubre de 2.003, por la que se establece la organización y funciones de la Unidad de Primer Acceso. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO: El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos las resoluciones recurridas.

TERCERO: Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 28 de Noviembre del año en curso, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE LOS CUERPOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS (A. C.A.I .P.), se dirige contra la resolución dictada por la Subdirección General de Instituciones Penitenciarias, fechada el 24 de Marzo de 2.004, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto, a instancias de la hoy actora, contra la Orden de la Dirección del Centro Penitenciario de Madrid III (Valdemoro), fechada el 6 de Octubre de 2.003, por la que se establece la organización y funciones de la Unidad de Primer Acceso. Pretende la recurrente la anulación de las resoluciones referenciadas por cuanto, a su juicio, las mismas son contrarias a derecho aduciendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, que vulneran, y entre otras, las previsiones contenidas en el artículo 305 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real Decreto 1.201/1.981, de 8 de Mayo , y en la medida en que suponen una auténtica vulneración del principio de legalidad al contrariar la Orden de referencia normativa superior, creando una situación de inseguridad en los funcionarios que desconocen la normativa que deben aplicar, o el Reglamento o la Orden de la Dirección, contradicción que no puede amparar, se añade, el principio de autoorganización. La Administración demandada, por su parte, opuso, como causa de inadmisibilidad y al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 c) de la Ley 29/1.998, de 23 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que no existe actividad administrativa impugnable en el presente proceso, toda vez que se cuestiona una orden puramente interna, y, para el caso de que tal excepción no fuera acogida, interesó la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación que se une a las actuaciones.

SEGUNDO: Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de la misma imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido. Previo a dicho análisis convendrá recordar, no obstante, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva. Sobre la base de estas afirmaciones y centrándonos ya en la concreta causa de inadmisibilidad alegada, se sostiene por la Abogacía del Estado que el presente recurso ha de declararse inadmisible, al amparo de lo dispuesto en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 , ya que no existe actividad administrativa impugnable en el presente proceso, toda vez que en el mismo se cuestiona una orden puramente interna. Esta alegación, empero, no puede merecer favorable acogida y ello por cuanto, aunque es cierto, como sostiene la Abogacía del Estado, que la Sala Tercera de nuestro Tribunal Supremo ha venido asumiendo la inidoneidad de las circulares e instrucciones de servicio para ser impugnadas por sus propios destinatarios en cuanto manifestación de la potestad de dirección administrativa, que de acuerdo con los principios que la rigen, fundamentalmente los de eficacia y jerarquía, no pueden ser recurridas por quienes se insertan en la relación sobre la que dicha potestad recae, que deben limitarse a cumplirlas y llevarlas a término como elemento que integra también el conjunto de obligaciones que derivan de dicha relación, no es menos verdad que la propia Sala Tercera ha señalado que las antedichas razones decaen cuando aquellas actuaciones exceden de su marco de eficacia interno y doméstico. Veamos, es necesario aclarar dos extremos concretos, ya que, de un lado, si el ámbito propio de las instrucciones y órdenes de servicio se encuentra en la organización administrativa, la superación de ese ámbito también puede producirse cuando sus destinatarios son los propios servidores públicos, siempre que ese exceso no se produzca en el seno de la relación jerárquica entre órganos sino que afecte al contenido de los derechos y deberes funcionariales ajeno al desenvolvimiento de las funciones propias de los órganos administrativos, ámbito éste que ya no es el propio de aquellas instrucciones o circulares, como instrumento de dirección por los superiores de la actuación de los inferiores. Aunque generalmente el exceso de su ámbito propio por parte de las circulares, instrucciones u órdenes de servicio, entendidas en la forma expuesta, lleva consigo la invasión del ámbito que corresponde a las disposiciones administrativas, no necesariamente este solape debe producirse si, como también es posible que ocurra, la actuación administrativa incurre en aquel exceso sin tratar de regular la materia mediante un producto normativo que se incorpore al Ordenamiento jurídico con eficacia no agotadora. Pues bien, la aplicación de lo expuesto al caso que nos ocupa revela que, a juicio de la Agrupación recurrente la instrucción de servicio impugnada, y aunque sus destinatarios sean los propios funcionarios del Centro Penitenciario Valdemoro III (Madrid), se desenvuelve, en gran parte, en el marco del estatuto de aquéllos, es decir, del conjunto de derechos y obligaciones personales que integran la relación que les une a la Administración, sin conexión alguna con el funcionamiento de los órganos a los que se adscriben, ni, por lo tanto, con el ámbito doméstico u orgánico en el que, por principio, de vía desesnvolverse este tipo de actuaciones. Esto es suficiente para que debamos entrar en el fondo del asunto que se nos plantea pues, que se dé esta conexión o no, es la propia cuestión que ha de ventilarse en definitiva, sin prejuzgarla como cuestión obstativa que impida el análisis de la esencia de lo alegado. Es por ello, en conclusión, por lo que procede desestimar la inadmisibilidad opuesta.

TERCERO: Centrándonos ya, en función de lo expuesto, en el fondo de la cuestión suscitada, no estaría mal recordar, a dichos efectos, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del Real Decreto 190/1.996, de 9 de Febrero , por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, al Consejo de Dirección de un Centro Penitenciario le corresponde, entre otras funciones, elaborar las normas de régimen interior para su aprobación por el Centro Directivo. Por su parte, conforme al artículo 280 del propio Real Decreto , el Director de un Centro Penitenciario es el encargado de dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las directrices del centro directivo relativas a la organización de los diferentes servicios de tratamiento, régimen, sanidad, personal y gestión económico-administrativa, así como quien debe organizar y asignar la realización de los distintos servicios para lo cual el apartado 4 e) del precepto antes citado le permite agrupar en un puesto de trabajo, desempeñado por un solo funcionario, tareas o cometidos atribuidos a dos o mas unidades o puestos, o bien agregar alguna tarea específica a las propias de la unidad o puestos de trabajo, y, en casos de necesidad, asignar provisionalmente dos o más unidades a un solo funcionario, teniendo en cuenta las necesidades de coordinación de los distintos puestos o unidades y las cargas reales de trabajo que tengan asignadas. Resulta incuestionable que los preceptos reseñados otorgan un conjunto de atribuciones a la Dirección de un Centro Penitenciario para ordenar los servicios del mismo de la forma que considere más oportuna. Frente a este poder jurídico, denominado comúnmente como potestad de autoorganización, no pueden esgrimirse con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos, de tal manera que no son jurídicamente admisibles trabas derivadas del mantenimiento de formas de organización preexistentes, en definitiva, de situaciones que son precisamente las que se pretenden superar. También conviene precisar que no se integra en el elenco de los derechos adquiridos por los funcionarios públicos el de la inalterabilidad de todos y cualesquiera de los múltiples aspectos que conforman la relación funcionarial en un momento dado, no comprendiéndose entre ellos, en cuanto opuesto al fin para el que se otorga aquella potestad de autoorganización, el mantenimiento inalterable de las unidades administrativas en algún momento diseñadas, su organización, o su integración en el seno de la Administración. Esta potestad, obvio parece el siquiera significarlo, debe ejercitarse con respeto de las Leyes y Disposiciones Reglamentarias que sobre una concreta materia puedan existir, pero lo que debe resaltarse como punto de partida es, precisamente, que ese respeto no está reñido con que, y desde el mismo, se atienda fundamentalmente a los principios que en nuestra Carta Magna se expresan y que son el parámetro de referencia de cualquier actuación administrativa en el campo en el que nos movemos y que no son sino, y entre otros, los de eficacia y garantía del cumplimiento del servicio público que los Centros Penitenciarios están encaminados a prestar.

CUARTO: En el supuesto que nos ocupa, el Consejo de Dirección del Centro Penitenciario Valdemoro III (Madrid), aprobó una instrucción de servicio, fechada el 6 de Octubre de 2.003 y hoy objeto de recurso, por la que se definía la organización y funciones de la Unidad del Primer Acceso. El artículo 305 del Real Decreto 1.201/1.981, de 8 de Mayo , cuando habla de "Unidades de Acceso", está refiriéndose a la puerta principal de un Centro Penitenciario o a cualquier otra entrada de personas o vehículos al interior del mismo, pero debe tenerse en cuenta que dicho precepto entró en vigor en 1.981 y las referencias que en el mismo se hacen, así como su contenido, están pensadas para un Centro Penitenciario de los de la época en la que se redactó dicha normativa. Ello no quiere decir, en ningún caso, que esas funciones globales no puedan ser reorganizadas en el caso concreto, pues el Reglamento penitenciario no establece ni concreta el cometido funcional de las distintas infraestructuras que permiten el acceso, en cada uno de sus componentes, a un Centro Penitenciario, en definitiva, el Reglamento Penitenciario se está refiriendo, con sus concretas previsiones, a los controles y cometidos que deben cumplirse en una unidad general denominada "Servicio de Acceso", unidad general que puede ser muy diferente según los casos y los distintos Centros Penitenciarios, justificandose con ello que no se puedan regular todo este conjunto de actividades de una manera uniforme por una normativa Reglamentaria, no es esta la finalidad del Reglamento Penitenciario, sino que en el mismo se dan pautas generales que precisan, ulteriormente, de una concreción detallada, y que nunca será uniforme, dependiendo del Centro Penitenciario de que se trate. En el caso que nos ocupa la instrucción de servicio que se recurre afecta, exclusivamente, al Centro Penitenciario Valdemoro III (Madrid), un Centro Penitenciario que dispones de unas infraestructuras modernas y que, en cualquier caso, presentan unas diferencias notables respecto a los Centros Penitenciarios existentes en España al momento de aprobarse el Reglamento Penitenciario de 1.981. En el Centro de Valdemoro III la Unidad de Servicio de Acceso , en lugar de constituir un Acceso único, se conforma con diferentes infraestructuras que, como señala la Administración demandada en el Expediente que se une al recurso, son: a) Unidad del Primer Acceso; b) Dos aparcamientos exteriores, para funcionarios y visitantes; c) Edificio múltiple para recogida de paquetes, enseres y dinero para los internos, estancia de familiares y visitantes que deben acceder al interior del Centro Penitenciario para las comunicaciones autorizadas, o para realizar cualquier gestión en las oficinas del mismo; d) Control de entrada al Centro Penitenciario propiamente dicho o "Puerta Principal". La Orden objeto de recurso, como ya hemos dicho, se limita a precisar las funciones que se han de realizar en cada una de las infraestructuras que, globalmente consideradas, el Reglamento Penitenciario denomina "Unidad de Servicio de Acceso", de tal manera que la "Unidad de Primer Acceso" del Centro Penitenciario Valdemoro III cumple una función de control y primer filtro de las personas y vehículos que entran y salen del Complejo Penitenciario, siendo las posteriores infraestructuras de la misma y global "Unidad de Servicio del Acceso" las que tienen encomendada la función de autorizar la entrada a las instalaciones interiores del tantas veces citado Centro Penitenciario, con la recepción de la documentación y registro de personas y vehículos cuando proceda. No existe, en nuestra opinión, contradicción alguna entre el artículo 305 del Reglamento Penitenciario y la instrucción de servicio objeto de recurso, ni ésta puede crear inseguridad alguna en el personal encargado de aplicarla y ello porque, como ya avanzamos, todas y dada una de las funciones y controles a que alude el meritado artículo 305 se tienen que cumplir por la totalidad de infraestructuras que hemos puesto de relieve, siendo cada una de ellas individualmente encargada de acometer unas funciones y controles determinados. No existen las supuestas contradicciones a que alude la Agrupación recurrente entre la instrucción de servicio recurrida y el artículo 305 del Reglamento Penitenciario pues, por ejemplo, y en lo que al acceso de vehículos se refiere, los vehículos que pertenecen a los visitantes sólo pueden acceder al aparcamiento externo dispuesto para ellos, y los que tienen autorización para entrar al interior del Centro Penitenciario, tras el primer filtro inicial que se lleva a cabo en la infraestructura denominada "Primer Acceso", son revisados posteriormente en otras infraestructuras específicas como son la "Puerta Principal" y la "Puerta de Acceso a Zona de Servicio". La Orden de Dirección o instrucción de servicio impugnada no tenían por objeto otra cosa que clarificar las funciones concretas a realizar en cada una de las estructuras que configuran el "Primer Acceso" del Centro Penitenciario Valdemoro III, y al hacerlo nunca se menoscabaron las funciones y responsabilidades que el artículo 305 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real Decreto 1.201/1.981, de 8 de Mayo , establece para la "Unidad de Acceso a un Centro Penitenciario", de tal suerte que dicha instrucción no puede sino entenderse, a nuestro juicio, como el resultado concreto del ejercicio de la potestad de autoorganización por quien, en virtud de lo dispuesto en la normativa de aplicación, tenía competencia específica para ello. En consecuencia con lo expuesto no puede llegarse a otra conclusión que a la desestimatoria del presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que desestimando como desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Monfort Edo, en nombre y representación de la AGRUPACIÓN DE LOS CUERPOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE INSTITUCIONES PENITENCIARIAS (A. C.A.I .P.), contra las resoluciones reflejadas en el Fundamento de Derecho Primero, las cuales, por ser ajustadas a derecho, confirmamos; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Ilmo. Sr. D. Santiago de Andrés Fuentes, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.