Sentencia Administrativo Nº 272/2010, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 552/2010 de 31 de Enero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº272/2010.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Procedimiento Ordinario nº: 552/2010

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

Don MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS:

Don FERNANDO DE LA TORRE DEZA

Doña MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

Doña MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Don JOSÉ BAENA TENA

Don SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

Don SANTIAGO MACHO MACHO

Doña ASUNCIÓN VALLECILLO MORENO

Doña MARTA MARIA ROMERO LAFUENTE

En la Ciudad de Málaga a treinta y uno de enero de 2014

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 552/2010, interpuesto por D. Florian, D. Horacio y D. Justiniano actuando en sus propios nombres y representaciónes, contra el Ayuntamiento de Estepona representado por el Procurador D. José Luis Ramírez Serrano.

Ha sido Ponente el/la Ilma/o. Sr./a. Magistrado/a. Doña MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por D. Florian, D. Horacio y D. Justiniano actuando en sus propios nombres y representaciones, se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra ' Resolución de fecha 10 de marzo de 2010 por la aprobación definitiva del Reglamento Organico y de Servicios del Cuerpo de la Policía Local de Estepona', registrándose el Recurso con el número 552/2010.

SEGUNDO.- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO.- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en los presentes recursos acumulados 552,553 y 554 de 2010 seguidos ante esta Sala por D. Florian, D. Horacio y D. Justiniano la Aprobación definitiva del Reglamento Organico y de Servicios del Cuerpo de la Policía Local de Estepona (ROSCPLE) publicado en el B.O.P de Málaga nº 46 de 10 de marzo de 2010.

La pretensión que se ejercita es el dictado de sentencia estimatoria del recurso que deje sin efecto el acto administrativo impugnado con apreciación de desviación de poder por entender que es contrario a derecho condenando a la Administración demandada a esta y pasar por esta declaración con los demás pronunciamientos pertinentes.

Por la representación procesal de la Corporación demandada se solicita sentencia que acuerde inadmitir el presente recurso por desviación procesal o subsidiariamente desestime el recurso y absuelva al Ayuntamiento de Estepona de las pretensiones contra el ejercitadas con expresa condena en costas a la parte actora.

SEGUNDO.- Debemos rechazar en primer término, la alegación de la demandada relativa a inadmisibilidad del recurso por desviación procesal al tratarse en la denuncia de cuestiones nuevas a las que no se había aludido en el expediente administrativo.

Sin embargo, como se ha dicho, debe rechazarse esta alegación al no haberse cambiado la pretensión de anulación de la resolución impugnada por más que se haya querido fundar la demanda en algunos motivaciones añadidas.

Así se ha distinguido por el Tribunal Supremo entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. Los primeros son inaceptables; pero si pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada.

Así la STS de 17 de enero de 2014 (secc. 4 Rec. 1022/2010) lo recuerda la Sentencia de 20 de Julio de 2012, dictada en el recurso 5435/2009 que al respecto expresaba: 'El carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. No impide esta afirmación la previsión contenida en elartículo 56.1 de la LRJCA en el que se establece que en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, 'en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'.

Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionare o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada. Así lo señala también la STC 158/2005, de 20 de junio , en la que se indica, por lo que ahora importa: '(...) Parte nuestra doctrina del reconocimiento de la legitimidad de la interpretación judicial relativa al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la doctrina de la inadmisibilidad de las cuestiones nuevas. Esa interpretación, que el Tribunal Supremo continúa aplicando tras la entrada en vigor del nuevo texto legal, asume una vinculación entre las pretensiones deducidas en vía judicial y las que se ejercieron frente a la Administración, que impide que puedan plantearse judicialmente cuestiones no suscitadas antes en vía administrativa'.

Cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal , que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en elartículo 69.c) LRJCA '.

TERCERO.- Se afirma en la demanda que: ' En cumplimiento de lo establecido en la disposición Adicional Única de la Ley 1/1989, de 8 de mayo , de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía (vigente hasta el 4 de enero de 2002), se disponía que Los Ayuntamientos que tengan cuerpo de policía local aprobarán sus reglamentos de organización y de servicios, que tendrán que adecuarse a la presente Ley, en el plazo de un año desde su publicación.

En el BOP de Málaga nº 153 de 12 de Agosto de 1997, tuvo lugar la publicación del texto íntegro del ROSCPLE.

La anteriormente citada Ley autonómica fue derogada por la vigente Ley 13/2001 de 11 de Diciembre, de Coordinación de las Policía Locales, cuya Disposición Adicional Primera establece que en el plazo de los dos años siguientes desde la entrada en vigor de la presente Ley , los Municipios que tengan Cuero de Policía Local aprobarán o, en su caso, adaptarán sus reglamentos de organización y servicios a las previsiones de la misma.

En cumplimiento de dicho mandamiento legal, con fecha 02 de Octubre de 2002, en Sesión Plenaria del Ayuntamiento de Estepona se aprobó una modificación provisional integral del ROSCPLE.

Esta modificación abarcaba la totalidad del texto y suponía una profunda y sustancial adaptación del mismo al contenido de la Ley citada ,lo que contó con el visto bueno de todos los partidos políticos y sindicatos con implantación en dicha administración.

Por razones que la demandante desconoce el Ayuntamiento de Estepona no prosiguió con la tramitación necesaria y preceptiva para culminarla, no llegándose por tanto a aprobar de manera definitiva la adaptación del texto del Reglamento a la Ley 13/2001, cuya aprobación provisional había acordado el Pleno Municipal el 02/10/2002.

Casi seis años después , mediante moción de 02.05.2008 del entonces Concejal Delegado de Seguridad Ciudadana, se llevó a la CISC una nueva propuesta de modificación del ROSCPLE que se constreñia exclusivamente al Capítulo VIII destinado a Distinciones y Condecoraciones, afectando tan solo a los artículos 78,79,80,81, 82 y 83 .

Así se expresó que el objetivo de esta nueva reforma era adaptar el Reglamento a la nueva legislación .

Pero para el recurrente ' dicha modificación respondía al ánimo de saldar un compromiso del Alcalde para con el Subinspector de la Policía Local el Señor Apolonio, al que se le había prometido un reconocimiento público por su supuesta meritoria actuación con motivo de la vista de SS.MM los Reyes de España al municipio de Estepona en Octubre de 2007. Cumplir un compromiso y en opinión de la demandante, allanar y favorecer las aspiraciones de accenso del citado mando policial'.

El Pleno de la Corporación de 23 de mayo de 2008 aprobó inicialmente la propuesta de modificación, presentándose alegaciones por el demandante que fueron contestadas mediante informe jurídico de la asesoría municipal.

'El día 23 de Mayo de 2008 en Sesión Plenaria se aprueba inicialmente la modificación parcial del Capítulo 8º del ROSCPLE ésta en el BOP nº 208 de 29 de Octubre de 2008'.Siguiéndose a ello nuevos escritos de alegaciones por el actor.

Con fecha del día posterior a la de firma de la moción (d/101) de aprobación definitiva y desestimación de las alegaciones de la demandante, 22.09.2009, se firma de nuevo una segunda propuesta de concesión de Medalla al Mérito Policial con distintivo Blanco al Subinspector Sr. Apolonio (documento nº 46), recordemos que la primera no fue finalmente llevada a pleno en el 2007 por carecer de amparo legal o reglamentario.

En el punto 6 del orden del día del Pleno convocado para el 22 de enero de 2010, se llevaba a aprobación definitiva la modificación parcial del ROSCPLE .Modificación que como ha quedado extensamente relatado en esta demanda consistía básicamente en la creación de una nueva condecoración y en la minoración de valor de otra existente.

Inmediatamente después de dicha aprobación del Reglamento , se llevaba entremezclada entre otras, la propuesta de concesión de la Medalla al Mérito Policial con distintivo Blanco al Subinspector Jefe de la Policía Local Don Apolonio.

El error se comete al no tener en consideración lo regulado por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común en cuanto a la ejecutividad de las normas, trámites para su aprobación y plazos preceptivos. No resultando legal por tanto el someter a aprobación plenaria la propuesta de Condecoración del punto 7 del orden del día, hasta tanto el nuevo texto del Reglamento tratando en el ordinal 6 anterior, y en el cual encontraba amparo, no adquiriera vigencia, lo que no se producirá hasta la publicación del texto íntegro y transcurso de los plazos oportunos, cosa que a día de la fecha queda pendiente.

Con fecha 10 de Marzo de 2010 se ha publicado en el BOP de Málaga nº 46 (documento nº 62) la aprobación definitiva de la modificación parcial del ROSCPLE, a la moción del Concejal se aportaba un informe jurídico (documentos adjuntos 21 y 22), que tampoco responde a las exigencias de la Ley 50/1997.Por el contrario, este informe en su apartado II 'Ámbito de la Modificación ' , párrafo cuarto, sí que hace mención al establecimiento de unos premios en metálico para los agentes que fueran condecorados con ciertas medallas , lo que a juicio de la demandante refuerza la necesidad de que hubiese resultado preceptiva la aportación de una memoria económica estimativa del coste previsto.

Concluye por tanto la demandante que se ha infringido lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno en cuanto a la preceptiva expedición de informes de necesidad y oportunidad, así como el de impacto por razón de género, trámite obviado por la administración demandada.

Considera esta parte que los múltiples defectos procedimentales expuestos en los Hechos de esta demanda, y cometidos en la tramitación del expediente de modificación parcial del ROSCPLE, tienen una transcendencia sustancial y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992 deben acarear la nulidad radical o de pleno derecho del mismo.

Para el caso de que la anterior manifestación no sea atendida, apela al artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que...' Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder'.

La modificación del Reglamento efectuada por la administración demandada no lo fue con el fin de dar cumplimiento a la exigencia de la Ley 13/2001, ni a ninguna otra norma, pues de así haber sido debió ser argüido como origen y fundamentación de la misma y así habría constando en alguno de los múltiples informes y documentos generados en su tramitación.

Por tanto por la actora 'q ueda en evidencia que la administración , usando como excusa la celebración correcta del evento, con el fin de premiar o recompensar al Señor Apolonio inició un procedimiento administrativo para otorgar al citado una condecoración en forma de Medalla. '

Por ello añade ' la propuesta de modificación parcial del ROSCPLE objeto del presente RCA limitaba su actuación a unos cuantos artículos del Capítulo VIII que regula las distinciones y condecoraciones, los estrictamente necesarios para implantar la nueva Medalla al Mérito Policial con Distintivo Blanco y mermar el valor del existente Galón de Mèrito, lo que a criterio de la demandante evidencia claramente cual era el fin perseguido.'

Por ello añade ' La modificación propuesta en comparación con el texto original suponía:

1.- La supresión del Galón de Mérito que estaba en posesión de dos agentes y un oficial (este con dos galones) a quienes se les convierten 1,25 puntos (equivalentes a 5 felicitaciones) en solo 0,25, con lo cual se les perjudicaba con la reducción de 1 punto en sus méritos (al oficial con 2).

2.- La supresión de la Mención Honorífica que no afecta a nadie pues nadie la poseía.

3.- La reconversión de la Medalla a la constancia en Cruces, sin trascendencia alguna pues carecen de valor a efectos de mérito.

4.- La asignación de valores a las categorías de oro y plata; condecoraciones que se otorgan por fallecimiento o mutilaciones lo que tampoco generaba suspicacia alguna.

5.- La creación de dos nuevas Medallas, blanca y roja con su correspondiente valor a efectos de mérito, 1 y 0.75 puntos respectivamente.

6.- Al objeto de acallar las públicas divergencias y quejas de los sindicatos policiales en cuanto al uso indebido de las distinciones, y así responder a sus reivindicaciones de participación en los procesos de concesión de estas, se establece el previo y preceptivo informe de la Comisión Paritaria de Funcionarios, (órgano mixto con participación sindical) 'solo para algunas condecoraciones' (aquellas que no generan ningún tipo de controversia o suspicacia en su concesión, al ser las otorgadas por antigüedad , fallecimiento o mutilación; (Constancia, Oro y Plata).

Sin embargo se excluye de este trámite de participación sindical a aquellas otras distinciones, entre las que 'casualmente' se encuentra la susodicha medalla blanca, que son las que se otorgan en función de afinidades o de otros criterios bastante cuestionables y poco objetivos y las que en la práctica general todas las dudas en cuanto a su legitimidad. '

Según el actor ' considerando que el ROSCPLE ha de tener el tratamiento de Reglamento Ejecutivo por cuanto necesito para su creación de que previamente existiese una ley formal que habilitara a desarrollar los preceptos establecidos en la misma. Y asimismo que el alcance organizativo de la norma impugnada afecta directa e inmediatamente a los derechos de los administradores, entiende la demandante que hubiere resultado necesario y preceptivo el dictamen previo del Consejo Consultivo de Andalucía, vulneración que también se alega en esta demanda.

Por su parte, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 24 del procedimiento de elaboración de los reglamentos (documento nº 34 ) establece:

'La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.'

CUARTO .- Niega la Corporación demandada las anteriores alegaciones.

Así en su contestación a la demanda expresa que: ' Afirma la actora que del expediente administrativo no puede deducirse que la modificación a introducir en la ordenanza obedeciera a la necesidad de adaptar la misma a la Ley 13/2001, de 11 de diciembre de Coordinación de las Policías Locales. Sin embargo, el tenor literal de la moción expresa: 'Reforma del Título VIII del Reglamento Orgánico y de Servicios del Cuerpo de la Policía Local de la Villa de Estepona, que comprende los artículos 78 a 84, ambos inclusive, así como la Disposición Adicional Primera sobre distinciones y condecoraciones a los integrantes de dicho Cuerpo policial, para su adaptación a la nueva legislación'.

Frente a dicha opinión manifestada por la actora, se comprueba, en la documentación aportada a Autos, que ha sido unívoca, unánime y constante la voluntad de todos los miembros de la Corporación Municipal de otorgar una especial distinción al Jefe-actual de la Policía Local por las actuaciones llevadas a cabo durante la visita de Sus Majestades los Reyes.'

Ya añade que la verdadera razón que subyace en ese escrito demanda es que : 'La parte actora, entiende (en su legitimo derecho de opinión) que el Jefe de la Policía Local no reúne méritos para la condecoración que ha recibido, sin embargo, es de señalar que el acuerdo plenario de 21 de mayo de 2010 al punto 3 del orden del día no ha sido objeto de recurso alguno. No ha sido impugnado y no forma parte del objeto del presente recurso.'

Así pues : 'La Ordenanza Municipal que se impugna no ha sido adecuar las condecoraciones a la normativa andaluza sobre Policía Local, tanto en relación a las distintas categorías de condecoraciones como en la baremación que de dichos méritos podrán hacerse en los distintos procesos selectivos. Tal y como puso de manifiesto en su informe la Jefa del Servicio de Administración Local de la Delegación del Gobierno de Málaga: '.... los temarios y el baremo de méritos aprobados por la citada Orden de 22 de diciembre de 2003) no tienen carácter voluntario u orientativo para las Corporaciones Locales, sino que son preceptivos y necesarios, no pudiendo , en consecuencia, ser reducidos, ni ampliados, ni modificados'.

A lo que añade que : ' El procedimiento legalmente previsto i)ara la aprobación de las Ordenanzas Municipal no incluye ninguno de los trámites que se plantean de contrario.

La normativa de aplicación al expediente de modificación de la Ordenanza municipal era la siguiente:

La Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales; Ley de Bases de Régimen Local Ley 7/1985, de 2 de abril; El Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por RDL 78111986,' de 18 de abril; El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las EntidadesLocales (ROF).

El Excmo. Ayuntamiento hizo uso de su potestad reglamentaria conforme a lo dispuesto en los art. 55 del Texto Refundido de Régimen Local , aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, (TRRL),,y 4, y 84.1 de la Ley de Bases de Régimen Local, aprobada por Ley 7/85, de 2 de Abril (LBRL), que permiten que las Corporaciones locales pueden aprobar ordenanzas y reglamentos, en la esfera de su competencia.

El procedimiento para la modificación de las Ordenanzas incorpora los mismos trámites que para su aprobación (art. 56 TRRL) y viene establecido en el art. 49 de laLBRL:

Aprobación inicial por el Pleno.

Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta

días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y

aprobación definitiva por el Pleno.

No es exigible como se alega de contrarío la aplicación del artículo 24 de la Ley

501107, 01107, de 27 de noviembre del Gobierno.

.-'Dicha norma se dicta en ejecución del artículo 98 de la CE . Según. la Exposición de Motivos de la Ley, el Título V de -dicha norma regula el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno, con especial referencia al procedimiento de elaboración de los reglamentos y a la forma de las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de las Comisiones Delegadas. Pero ningún precepto de dicha norma extiende su regulación a la potestad reglamentaria de las entidades Locales, que como hemos expuesto cuentan con sus normas específicas para la aprobación de reglamentos contenidas en las normas de Régimen Local ( Sentencia Tribunal Supremo de 10 marzo 1992, Recurso núm. 7378/1991 ).

No es aplicable el artículo 17.3 Ley 4/2005, 8 de abril, Consejo Consultivo de Andalucía .

Tal y como se desprende del tenor literal de dicho precepto, el Consejo Consultivo de Andalucía será consultando preceptivamente en los proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones.

Por tanto, debe concluirse que. el tramite de dictamen del Consejo Consultivo de

Andalucía previsto en el artículo 17.3 de la Ley 4/2005 no viene referido al ejercicio de la potestad reglamentaria de las entidades Locales, por lo que no es un trámite exigible

para la aprobación del as Ordenanzas Municipales.

No existe incumplimiento de la D.A. la de la Ley 13/2001.

La parte actora pretende la nulidad de la modificación de determinados artículos del

Reglamento Orgánico y de Servicios del Cuerpo de la Policía Local, de Estepona, por entender que el resto de los que lo componen no se han adaptado a la Ley 13/2001. Sin embargo, precisamente los artículos del Reglamento que son objeto de la presente impugnación se modificaron para adaptarlos a la Ley 13/2001, por lo que dicho argumento no es admisible en el presente recurso pues no puede esgrimirse m venir referido a los preceptos que constituyen su objeto.

No existe incumplimiento del deber de motivación como se ha dicho.

Por otro lado se niega por la actora la existencia de desviación de poder pues los argumentos de la actora son de todo punto insostenible y entiende la demandada que : ' Entendemos que la actora fundamente la desviación de poder que alega en meras suspicacias de las que se desprenden valoraciones personales y amplias interpretaciones sobre la oculta intención del Pleno de la Corporación, que no debemos olvidar es un órgano colegiado de Gobierno constituido por 25 miembros de los que ninguno votó en contra, ni manifestó sospecha alguna de la supuesta ilegitima intencionalidad a la que se refiere la actora.

En este caso la parte actora ha hecho una mera denuncia escueta sin aportar al proceso ningún dato objetivo que demuestre siquiera la existencia futura del vicio denunciado, por lo que entendemos que procede desestimar el presente recurso también en cuanto a la petición de la parte actora en base al vicio de desviación de poder.'

QUINTO.- En materia de aprobación de Ordenanzas municipales, como disposiciones generales que son, el quebrantamiento del cauce formal de su elaboración, es decir, la vulneración de una norma de superior jerarquía reguladora del procedimiento a seguir en la creación de la disposición reglamentaria produce, como regla general, la nulidad de pleno derecho de aquéllas, citándose en apoyo de este criterio los artículos 9.2 y 105 .a) de la Constitución .

El Ayuntamiento, la Diputación Provincial y demás órganos supramunicipales

serán los titulares para dictar reglamentos y ordenanzas. Así mismo, el Alcalde será el órgano titular para dictar bandos.

Las Ordenanzas y Reglamentos Locales son las manifestaciones de la potestad normativa o reglamentaria de las Entidades Locales. La potestad normativa de los Municipios es una manifestación de la autonomía local.

Los Reglamentos son normas con eficacia administrativa interna, es decir, afectan solamente a las relaciones internas de la Corporación, como por ejemplo el Reglamento Orgánico, que regula el funcionamiento interno de cada Corporación de ámbito local.

La denominación de 'reglamentos' por tanto en el ámbito local queda

circunscrita a normas de rango inferior a la ley que regulan aspectos internos u Administrativos de Corporaciones Locales organizativos de la Administración municipal a diferencia de las Ordenanzas que regulan de acuerdo con la Ley, normas que afectan directamente a los vecinos en sus derechos y en sus deberes.

El artículo 4 de la Ley 7/ 1985, de 2 de abril, establece que en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas: Las potestades reglamentaria y de autoorganización (...).

El significado de este reconocimiento de la potestad de autoorganización se

manifiesta en toda su amplitud en la aprobación de reglamentos organizativos y

como decimos, especialmente en la aprobación del reglamento orgánico de

cada Entidad local.

Según el artículo 22. 2. de la Ley 7/ 1985, de 2 de abril, corresponden, en todo

caso, al Pleno la aprobación del Reglamento orgánico y de las Ordenanzas.

Por su parte, el artículo 49 de la misma norma recoge el procedimiento de aprobación en los siguientes términos, excepción hecha las Ordenanzas fiscales que tienen su propia regulación en la LHL .La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas Municipales, así

como las Normas de Organización y Ordenanzas Provinciales, corresponde al Pleno de la Corporación.

En la elaboración de los Reglamentos y Ordenanzas Locales se habrá de estar a lo dispuesto en el Artículo 49 de la LBRL:

La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

Aprobación inicial por el Pleno.

Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de

treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del

plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

Las Ordenanzas y Reglamentos aprobados definitivamente se publicarán en el

Boletín Oficial de la Provincia y en el Boletín Oficial de la Corporación, si existiere. No entran en vigor hasta que se hayan publicado íntegramente y haya transcurrido el plazo de 15 días.

La mayoría necesaria para su aprobación varía en función del contenido de la

Ordenanza; así, el Reglamento orgánico y las ordenanzas urbanísticas

requieren mayoría absoluta mientras que las demás se aprueban por mayoría

simple.

Para las modificaciones de las Ordenanzas y Reglamentos habrá de observarse el mismo procedimiento que para su aprobación.

La aplicación del art. 49 citado de la Ley Básica de 1985 a la elaboración de los Reglamentos está plenamente admitida por Jurisprudencia y doctrina, así la STS de 31 de enero de 2012 (Secc. 4 Rec. 7009/2009) expresa lo siguiente:

El submotivo que se articula en tercer lugar sostiene que la sentencia infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas.

Y así dice que 'como se desprende de la misma, en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, la Administración ha de observar todos los trámites, empezando, requisito «indispensable» de la potestad reglamentaria , por la observancia de los actos preparatorios que miran a garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad del proyecto de la disposición de que se trate'.

Tampoco en esta ocasión podemos compartir la opinión de la sociedad recurrente. Cuando se refiere a esa Jurisprudencia de esta Sala está claramente haciéndolo a la que mantenemos en relación con la elaboración de las disposiciones generales dictadas por la Administración del Estado y relativa a los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 y artículo 24 de la Ley 50/1.997, del Gobierno .

Sin embargo esa Jurisprudencia no es de aplicación al supuesto que nos ocupa que se rige por sus propias como son los artículos 49 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local, que dispone que 'la aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: a) aprobación inicial por el Pleno, b) información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro de plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

Y en la sentencia de 26-7-2006, dictada en el recurso de Casación 1346/200 , de la que ha sido Ponente Don Santiago Martínez-Vares García, y en la que delimitada la potestad reglamentaria de las corporaciones locales desde el punto de vista de la legislación básica del Estado y el respeto al principio de autonomía local, la Sala declara que debe reconocerse al municipio la posibilidad de asumir las competencias siempre que no contradiga el contenido de la norma sectorial que con rango de Ley ha dictado la Comunidad Autónoma,

El reglamento se promulga en uso de potestades municipales, esto es, en uso de su potestad reglamentaria atribuida a los Entes locales por la Ley ( art 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local ) - y que implícitamente está reconocida por el artículo 137 de la Constitucional dotar de autonomía a los municipios para la gestión de sus intereses propios-. En cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria en el concreto ámbito de la función pública local, hemos de señalar que el art. 92.1 de la Ley 7/85 al establecer la jerarquía de las normas reguladoras de los funcionarios de la Administración Local no menciona como fuente normativa los Reglamentos especiales que tengan aprobados o que aprueben las Corporaciones Locales en uso de su potestad reglamentaria

En conclusión deben ser rechazadas las alegaciones de la parte actora relativa a la elaboración del Reglamento de autos pues carecen de la base normativa correcta sin que pueda aplicarse la normativa especial a que hace referencia la demanda.

Habiéndose cumplido por el Ayuntamiento de Estepona los trámites prescritos por la Ley 7/85 en el art. 49 y concordantes la Sala no encuentra motivo de nulidad del Reglamento .

SEXTO.- Finalmente hemos de referirnos a la alegación en la que se invoca la doctrina ' sentada a propósito del vicio de desviación de poder - consagrado a nivel constitucional en el art. 106.1º en relación con el art. 103 de la Constitución y definido en el art. 83 de la Ley Jurisdiccional como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el Ordenamiento jurídico- con arreglo a la cual dicho vicio precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe cumplidamente, no pudiendo fundarse en meras presunciones ni en suspicacias o amplias interpretaciones del acto de autoridad y de la oculta intención que lo determine, siendo presupuesto indispensable para que se dé que el acto esté ajustado a la legalidad extrínseca, pero sin responder su motivación interna al sentido teleológico de la actividad administrativa, dirigida a la promoción desinterés público e ineludibles principios de moralidad'.

En cuanto a la desviación de poder , la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1995 aborda el alcance de esta alegación en un supuesto semejante al que ahora se enjuicia, señalando lo siguiente: 'El vicio de desviación de poder consagrado a nivel constitucional en el art. 106,1 en relación con el art. 103,1 CE y definido en el art. 83 LJCA como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, supone la existencia de un acto administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad y que, no obstante, está afectado de invalidez por contravenir, en su motivación interna, el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de orientarse siempre a la promoción del interés público y a ineludibles principios de moralidad. Por otro lado, ha precisado la jurisprudencia de esta Sala - SSTS 6 marzo 1992 , 25 febrero , 10 marzo y 12 mayo 1993 , 24 octubre y 5 diciembre 1994 , y 15 enero 1995 , entre otras- que para poder ser apreciada la desviación de poder , es preciso que quien la invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, no siendo suficiente basarlo en meras presunciones o conjeturas sobre ocultas intenciones. Por último, la jurisprudencia mas reciente de esta Sala ha flexibilizado el rigor de otra anterior, que exigía una prueba cumplida y plena, exigiendo esta nueva corriente jurisprudencial - SSTS 19 enero 1989 , 24 octubre , 5 diciembre 1994 , entre otras- tan solo una acreditación que permita al Tribunal formar su convicción, dadas las dificultades que siempre tiene la probanza de motivaciones interinas. '

La Sala considera que, pese a que se trasluce en la actuación del Ayuntamiento el deseo de premiar la conducta de algún funcionario por los servicios que haya podido prestar no puede negarse - y no se ha acreditado contrario- que la modificación de la Ordenanza puede conseguir la adaptación de ésta a la normativa en vigor.

Así aparte de satisfacer el interés de un funcionario en concreto es indudable que la disposición aprobada se dirige a una pluralidad de destinatarios que en el futuro puedan verse beneficiado por ella.

Por eso lo mas congruente, si se considera que el Jefe de la Policía Local no era merecedor de la distinción que le fue otorgada , hubiera sido impugnar el acuerdo que lo concedía o justificar que la aplicación de la misma se reserva para una sola persona cuando no es así y más miembros de la Policía Local pueden beneficiarse de las determinaciones únanimemente adoptadas por el Consistorio.

Una cosa es la ocasión que pudo propiciar esa modificación y otra muy diferente que ésta no fuera necesaria o indicada o se efectuara con alejamiento de los intereses generales, pudiendo cohonestarse la necesidad o justificación de la modificación del Reglamento con un interés General a la correcta regulación de condecoraciones y otorgamiento de medallas dentro de la Policía Local si la anterior regulación no era correcta, no habiendo quedado tampoco acreditados las supuestas arbitrariedades que se esbozan en la demanda.

SÉPTIMO.- No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas procesales ( art. 139.1 LJCA).

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo. Sin Costas.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados

PUBLICACIÓN. - Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en fecha 10/03/14, ante mí, el Secretario. Doy fe.