Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 272/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2818/2016 de 26 de Febrero de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 272/2020

Fecha de sentencia: 26/02/2020

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 2818/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 19/02/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego

Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.5

Letrado de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por: IGA

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 2818/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego

Letrado de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 272/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Segundo Menéndez Pérez, presidente

D. Rafael Fernández Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Dª. Inés Huerta Garicano

D. Francisco Javier Borrego Borrego

En Madrid, a 26 de febrero de 2020.

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación que con el número 2818/2016 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora D.ª Adela Cano Lantero, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cubelles y defendido por el letrado D. Joan Perdigó Solà, contra la sentencia de 17 de junio de 2016, dictada en el recurso número 251/2013 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Dicha sentencia inadmitió por extemporáneo el recurso interpuesto contra la desestimación presunta del requerimiento efectuado por el Ayuntamiento contra la resolución de 4 de junio de 2012 de la Agencia Catalana del Agua.

Es parte recurrida la Generalidad de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalidad.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Borrego Borrego.

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia de 17 de junio de 2016 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: ' PRIMERO.Declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cubelles contra resolución dictada el 4 de junio de 2012 por la Agència Catalana de l'Aigua.

SEGUNDO.Imponer el pago de las costas a la parte actora, cuya cuantía máxima se fija en mil (1.000) euros'.

SEGUNDO.-Notificada la anterior resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Cubelles, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña, preparando el recurso de casación contra la misma. La Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba: 'SOLICITO que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, y tenga por interpuesto y formulado RECURSO DE CASACIÓNcontra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº 451/2016, de 17 de junio de 2016, por la que se declara la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cubelles contra la resolución dictada por la Agencia Catalana del Agua de fecha 4 de junio de 2012 y, en sus méritos, y previos los trámites legalmente procedente, dicte en su día Sentencia por la que se acuerde estimar el presente recurso de casación por los motivos de casación alegados en el cuerpo del presente escrito, casando y anulando la sentencia y, resolviendo dentro de los términos en que aparece planteado el debate, estime el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto procediendo, con expresa imposición de costas a la adversa, a:

1. Anular y dejar sin efecto, por ser contraria a Derecho, la desestimación por silencio administrativo del requerimiento previo, de 7 de agosto de 2012, formulado a la Agencia Catalana del Agua en el que se solicitaba la revocación de la Resolución del Director del ACA, de 4 de junio de 2012, por la que se extinguió el Convenio de colaboración entre aquella Agencia y el Ayuntamiento de Cubelles, para la promoción, ejecución y financiación de actuaciones hidráulicas en el término municipal de Cubelles (código: CV 9000203) anulando y dejando sin efecto, a su vez, la Resolución del Director del ACA de 4 de junio de 2012.

2. Reconocer, a favor del Ayuntamiento de Cubelles una deuda por importe de 1.101.779,11 Euros, correspondientes al impago de las obligaciones de la Agencia Catalana del Agua derivadas del Convenio de Colaboración suscrito entre la Agencia Catalana del Agua y el Ayuntamiento de Cubelles para la promoción, la ejecución y la financiación de las actuaciones de 'Construcción de la red de pluviales en el sector marítimo' y 'Ejecución del Plan Especial de Protección de la desembocadura del río Foix''.

CUARTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, esta Sala emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición lo que verificó la Abogada de la Generalidad de Cataluña solicitando '1º.- Declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la Sentencia 451/2016, de fecha 17 de junio, dictada por la sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo núm. 251/2013; 2º.- E imponga las costas procesales al recurrente, de acuerdo con el art. 139 LJCA'.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 19 de febrero de 2020, fecha en la que se celebró con la observancia de las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso articulado en dos motivos de casación, es la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (en adelante TSJ de Cataluña), de fecha 17 de junio de 2016, que inadmite por extemporáneo el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cubelles (en adelante el Ayuntamiento).

SEGUNDO.-Los hechos de interés en este recurso son:

1.- El 29 de mayo de 2009 la Agencia Catalana del Agua (en adelante ACA), y el Ayuntamiento de Cubelles firmaron un Convenio de Colaboración para la promoción, ejecución y financiación de las actuaciones de 'Construcción de red de pluviales en el sector marítimo', y 'ejecución del Plan Especial de Protección de la desembocadura del río Foix'.

2.- El 4 de junio de 2012, 'constatado el incumplimiento del Convenio por el Ayuntamiento', según la ACA, y 'tras diversas vicisitudes en la ejecución del Convenio' según el Ayuntamiento, el Director de la ACA acuerda la extinción del convenio de colaboración. Dicho acuerdo fue notificado al Ayuntamiento el 14 de junio de 2012.

Según el Ayuntamiento, la ACA adeudaba al mismo la cantidad de 1.101.779,11 euros, por el impago de las obligaciones asumidas por la Agencia en el marco del Convenio.

3.- Frente a dicho acuerdo de extinción del convenio, el Ayuntamiento presentó requerimiento a la ACA pidiendo la renovación del mismo el 7 de agosto de 2012, con entrada en la Administración autonómica el 10 de agosto de 2012.

La Agencia no respondió a dicho requerimiento. En fecha 19 de marzo tiene entrada en el Decanato de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona el recurso contencioso que interpone el Ayuntamiento contra la desestimación por silencio administrativo del citado requerimiento.

4.- Por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de febrero de 2017, y tras el planteamiento de oficio sobre posible causa de inadmisión del recurso, se acuerda la admisión del mismo.

TERCERO.-El Ayuntamiento recurrente invoca, como primer motivo del recurso, al amparo del art. 88.1.c LJCA, la incongruencia omisiva en la sentencia que impugna, pues por Auto del TSJ de 12 de marzo de 2014 se desestimó la alegación previa, opuesta por la ACA, de inadmisibilidad del recurso que sin embargo, en la sentencia de 17 de junio de 2016 se estima. Y como incongruencia omisiva, alega la no respuesta a su alegación sobre la naturaleza del requerimiento realizado similar un normal recurso de reposición, al haber requerido el Ayuntamiento a la ACA, actuando en defensa de los intereses de los vecinos, sin ejercicio alguno 'del poder del imperium'.

En su escrito de oposición de la ACA a este primer motivo, se alega que la sentencia impugnada justifica motivadamente el cambio de criterio respecto del Auto dictado rechazando la inadmisión el 12 de marzo de 2016. Y en cuanto a la alegación de incongruencia basada en la no aplicación del artículo 44 LJCA, y sí del art. 46.1 LJCA, dado el carácter de Cubelles como 'Ayuntamiento pequeño', que actúa como un administrado, la ACA se opone a esta alegación.

CUARTO.-En relación a este primer motivo de casación, la Sección y Sala debe recordar que el origen de este litigio está en el convenio de colaboración suscrito entre la ACA y el Ayuntamiento el 29 de mayo de 2009, es decir, entre dos Administraciones Públicas, ente autonómico y Corporación Local.

En cuanto a la no motivación en la sentencia respecto del cambio de criterio respecto del Auto de 2014, en relación a la inadmisión/admisión del recurso, como incongruencia omisiva, la misma no existe en la sentencia impugnada. En su Fundamento de Derecho Segundo, la sentencia del TSJ recurrida transcribe la sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 2019, que en un supuesto de requerimiento por un Ayuntamiento a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, concluye, tras cita de previas sentencia, que el plazo para recurrir frente al silencio de la Administración requerida, es el plazo de un mes con arreglo al artículo 44.3 LJCA. Y tras dicha cita y transcripción, en el penúltimo párrafo de su FD Tercero, la sentencia del TSJ impugnada dice: 'la fundamentación jurídica de la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2019 ha de servir para justificar la modificación del criterio expresado en el auto de fecha 12 de marzo de 2014, que resolvía las alegaciones previas formuladas por la Administración demandada'. Esta alegación en el primer motivo, sobre incongruencia omisiva, no puede prosperar pues no ha existido tal incongruencia omisiva.

Y en cuanto a la actuación del Ayuntamiento al efectuar el requerimiento como si fuese un particular, dos precisiones para el rechazo de esta segunda incongruencia omisiva alegada: En primer lugar, el convenio de colaboración suscrito en el año 2009 con la ACA es un instrumento suscrito entre Administraciones Públicas con 'poderes de imperio'.

Convertir al Ayuntamiento firmante del convenio de colaboración con la ACA, en un 'particular', ajeno a 'cualquier actuación revestida de potestades de imperium', página 19 del recurso del Ayuntamiento, que reitera en la página 80, es algo sin sustento jurídico alguno.

Y el requerimiento de una Administración a otra, 'no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación, cauces impugnatorios como los recursos administrativos', y así se afirma en la sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 2016, transcrita en el FD Segundo de la Sentencia recurrida. Tampoco, por tanto, ha existido incongruencia omisiva en esta segunda alegación del motivo primero del recurso, por lo que no prospera este motivo.

QUINTO.-Como segundo motivo, al amparo del artículo 88.1.d LJCA, el Ayuntamiento recurrente alega la infracción de doctrina del TC y de jurisprudencia de esta Sala, pretendiendo que la no respuesta de la ACA a su requerimiento no puede colocar a la ACA en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver dentro del plazo determinado, motivo al que se opone la Administración recurrida.

SEXTO.-En el examen de este segundo motivo, procede transcribir los preceptos de la LJCA aplicables al presente asunto.

El art. 44 de la LJCA establece que: '1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local'.

Y el artículo 46.6 LJCA, establece: 'En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado'.

Del contenido de ambos preceptos resulta incuestionable que en los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. Siendo obvio que el Ayuntamiento de Cubelles es Administración Pública (local), y la ACA también es Administración Pública (Autonómica), pretender que el artículo 46.6 LJCA no opera cuando se trata del requerimiento efectuado por un Ayuntamiento a un ente autonómico o estatal, es una alegación que no puede prosperar. Como tampoco puede prosperar la alegación sobre que el Ayuntamiento pudo optar, en lugar de formular el requerimiento previo, por haber interpuesto recurso potestativo de reposición con carácter previo a la vía judicial. Dada la claridad de las normas transcritas, carecen de fundamentación las alegaciones del recurrente al igual que no pueden aplicarse las sentencias del TC y del TS invocadas que se refieren a la inactividad de la Administración frente a recursos administrativos.

La afirmación sobre que no puede exigirse 'la misma diligencia procesal (a un Ayuntamiento) que a una Administración Pública, pero siempre pensando en una Administración Pública autonómica o estatal, pero no local. Y ello por cuanto la Administración local es una administración representativa asimilable a la ciudadanía', es una alegación que revela un esfuerzo meritorio de la parte recurrente para justificar su falta de diligencia en la interposición en plazo del recurso contencioso, pero que no puede prosperar, pues todas las Administraciones Públicas, estatal, autonómica o Local, son administraciones representativas de un sector total, amplio o menos amplio de la ciudadanía.

El 10 de agosto de 2012 tuvo lugar el requerimiento del Ayuntamiento de Cubelles a la ACA. Transcurrido un mes, debió entenderse desestimado, ( art. 44.3 LJCA), contando a partir de entonces el plazo de dos meses para recurrir en vía contenciosa, ( art. 46.6 LJCA). El Ayuntamiento interpuso el recurso contencioso-administrativo el 19 de marzo de 2013, transcurrido con exceso el plazo determinado legalmente.

Con cita expresa a las sentencias de esta Sala de fechas 15 de febrero de 2008; de 15 de diciembre de 2008; 17 de marzo de 2009; 25 de mayo de 2009 (rec. 4008/2005); de 20 de junio de 2013 (rec. 2815/2011); 30 de diciembre de 2014 (rec. 1429/2012) y 19 de febrero de 2019, entre otras, que es innecesario transcribir al estar transcrita esta jurisprudencia en la sentencia del TSJ de Cataluña recurrida, se concluye en la desestimación del este segundo motivo de casación, y del recurso de casación examinado.

SÉPTIMO.-El recurso debe ser desestimado, por tanto, y conforme al art. 139 LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, que ponderadamente se fijan en 4.000 euros, más IVA, si se devengara, en favor de la parte recurrida.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Cubelles, contra la sentencia de 17 de junio de 2016, dictada en el recurso número 251/2013 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Con condena en costas a la parte recurrente en los términos del Fundamento de Derecho último.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Segundo Menéndez Pérez D. Rafael Fernández Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Wencesalo Francisco Olea Godoy Dª Inés Huerta Garicano D. Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Francisco Javier Borrego Borrego, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.