Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 272/2022, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 212/2019 de 27 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/AD, LOGROÑO

SENTENCIA: 00272/2022

Equipo/usuario: MCV

Modelo: N11600

MARQUES DE MURRIETA 45-47

Correo electrónico:tsj.contencioso@larioja.org

N.I.G:26089 33 3 2019 0000201

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000212 /2019

Sobre:URBANISMO

De:GARNICA PLYWOOD BAÑOS DE RIO TOBÍA, S.A.

ABOGADO:ANTONIO JOSÉ GARCÍA LASO

PROCURADOR:Dª. MARÍA DEL PILAR ZUECO CIDRAQUE

Contra: CONSEJERIA DE FOMENTO Y POLÍTICA TERRITORIAL DEL GOBIERNO DE LA RIOJA

ABOGADO:LETRADO DE LA COMUNIDAD

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Miguel Escanilla Pallás

Ilmos. Srs. Magistrados:

Doña Mónica Matute Lozano

Doña Mª Elena Crespo Arce

SENTENCIA Nº 272/2022

En la ciudad de Logroño a 27 de septiembre de 2022.

Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, bajo el número 212/2019, a instancia de GARNICA PLYWOOD BAÑOS DE RIO TOBIA, S.A., representada por la Procuradora doña María del Pilar Zueco Cidraque y asistido por Letrado, siendo demandada la CONSEJERÍA DE FOMENTO Y POLÍTICA TERRITORIAL DEL GOBIERNO DE LA RIOJA, representada y asistida por el Letrado de la Comunidad.

Antecedentes

PRIMERO.Mediante escrito presentado por la Procuradora Sra. Zueco Cidraque, en nombre y representación de GARNICA PLYWOOD BAÑOS DE RIO TOBÍA S.A., se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la DIRECTRIZ DE SUELO NO URBANIZABLE DE LA RIOJA, aprobada por el Decreto 18/2019, de 17 de mayo, dictado por el Consejero de Fomento y Política Territorial del Gobierno de La Rioja.

SEGUNDO.Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando que se dictase sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada. Solicita la anulación total de la Directriz objeto de recurso.

TERCERO.Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

CUARTO.Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 24 marzo de 2021, por razones de funcionamiento de la Sala hubo de efectuarse su deliberación posteriormente, que continuó en diversas sesiones.

QUINTO.En el trámite del procedimiento se han observado sustancialmente las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Señora Dª Mª Elena Crespo Arce.

Fundamentos

PRIMERO.-Por la Procuradora Sra. Zueco Cidraque en nombre y representación de GARNICA PLYWOOD BAÑOS DE RIO TOBÍA S.A., se interpone recurso contencioso administrativo frente al Decreto 18/2019 de 17 de mayo por el que se aprueba la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja, (en adelante DISNUR).

La recurrente solicita que se anule el Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja por el que dicta la Directriz de Suelo No Urbanizable de La Rioja, aprobada por el Decreto 18/2019, de 17 de mayo.

SEGUNDO.-La administración demandada alega que falta acreditar la voluntad de litigar de las personas jurídicas, art. 45.2 LJCA. Sin embargo, el recurrente aporta el acuerdo de voluntad de litigar exigible a las personas jurídicas, al haber aportado escrito y Escritura de Acuerdos Sociales (Protocolo nº 310 del Notario don José Antoni Cerrato García de la Barrera, de fecha 27 de febrero de 2019) por lo que procede la admisión del recurso y ha de entrarse a analizar el fondo del asunto.

TERCERO.-La Directriz aprobada es la herramienta que sucede al Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja (PEPMAN).

Conforme al art. 26 de la LOTUR, la Directriz de Protección de Suelo No Urbanizable tiene como objetivo establecer las medidas necesarias para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, el paisaje y el medio físico rural desde un punto de vista urbanístico y territorial. En la Directriz se identifican aquellas zonas, que por su idoneidad actual o potencial para la explotación forestal, agrícola o ganadera, o que por su riqueza paisajística, ecológica o cultural, deban ser objeto de especial protección.

Establece ocho espacios de ordenación, incorpora los espacios naturales de La Rioja y relaciona 136 áreas de ordenación dentro de los espacios de ordenación.

El art. 23 de la LOTUR señala el ámbito de las Directrices: '1. Las determinaciones de las Directrices de Actuación Territorial tendrán carácter vinculante salvo que en ellas se establezca expresamente su carácter orientativo.

En el primer caso tales determinaciones vincularán al planeamiento urbanístico municipal, que deberá adaptarse a sus previsiones en la primera modificación o revisión.

2. Las Directrices de Actuación Territorial contendrán las siguientes determinaciones:

a) Ámbito geográfico al que se refiere, con indicación de los municipios cuyos términos se incluyan.

b) Definición de un modelo territorial en el ámbito objeto de actuación, configurado en torno a los elementos sectoriales que globalmente lo integran.

c) Determinaciones relativas al medio físico y sus recursos naturales, con delimitación de las áreas susceptibles de especial protección por los valores enunciados en los apartados a) y b) del artículo 45, o por tratarse de zonas susceptibles de riesgos naturales o de otro tipo, que deberán identificarse.

Asimismo, podrá incluir también criterios y normas para la protección de los suelos no urbanizables que delimite.

d) Determinaciones relativas al sistema urbano, incluyendo:

1.º Recomendaciones para el desarrollo y expansión de los núcleos urbanos.

2.º Previsión y criterios de localización e implantación de los equipamientos y servicios de carácter supramunicipal necesarios o de interés común para el área objeto del plan.

e) Determinaciones territoriales relativas al sistema económico y productivo, comprensivas, entre otras, de esquemas de distribución espacial de las grandes áreas de actividad y, en su caso, criterios de implantación de las mismas.

f) Determinaciones relativas al sistema de transportes y comunicaciones y a las demás infraestructuras territoriales, incluyendo:

1.º Esquema de la red viaria y, en su caso, de otras redes de transporte y comunicación, y previsiones y criterios de implantación relativos al servicio de transporte de pasajeros y mercancías.

2.º Previsiones y criterios de localización e implantación relativos a las infraestructuras de abastecimiento de agua y saneamiento, tratamiento y eliminación de residuos, hidráulicas, de telecomunicaciones, energéticas, o cualesquiera otras análogas.

g) Criterios y normas para el uso y protección del patrimonio arquitectónico, arqueológico y de interés cultural.

h) Criterios y medidas para la integración ambiental de actuaciones que se desarrollen en el ámbito de la Directriz.

i) Principios y criterios generales que constituyan el referente para la ordenación urbanística municipal, con señalamiento, en su caso, de los ámbitos, integrados por dos o más municipios, para los que se considere conveniente el planeamiento urbanístico conjunto.

j) En su caso, descripción individualizada de las actuaciones cuya ejecución se prevea de forma directa, con instrucciones para su diseño, estimación de sus costes, fórmulas para su desarrollo, coordinación con otras actuaciones y programación temporal de todas ellas.

k) Identificación, cuando así proceda, de aquellas actuaciones cuyo desarrollo se llevará a cabo mediante una Zona de Interés Regional o de un Proyecto de Interés Supramunicipal.

l) Reservas de suelo para su adquisición e incorporación al Patrimonio Regional de Suelo, en los términos previstos en el artículo 190 de esta Ley, cuando se consideren necesarias para asegurar la materialización de sus previsiones.

m) Supuestos en que procederá la revisión de la Directriz.

3. Las Directrices de Actuación Territorial contendrán los documentos gráficos y escritos necesarios para expresar adecuadamente las determinaciones que en ellas se recojan, conforme a lo que se establezca reglamentariamente.'

El objeto del presente procedimiento es dilucidar si la Directriz cuestionada se ajusta a lo previsto en la LOTUR, en lo que respecta a las concretas cuestiones planteadas por el recurrente.

Antes de comenzar a analizar los argumentos del recurrente, es conveniente traer a colación lo dispuesto conforme a la DISNUR en sentencia de esta Sala 230/2020, de 7 de septiembre: 'Así el Artículo 1. De la DISNUR dice: Naturaleza 1. La Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja, tiene naturaleza reglamentaria, ya que se trata de una Directriz de Actuación Territorial, reguladas en el capítulo III del título I de la Ley 5/2006, de 2 de mayo , de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, relativo a los instrumentos de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma de La Rioja, cuya aprobación se realiza por Decreto del Consejo de Gobierno de La Rioja. 2. Asimismo, dentro del capítulo relativo a las Directrices de Actuación Territorial, se recoge expresamente, en su sección 2ª, la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja, por lo que se trata de un instrumento de ordenación territorial, recogido expresamente en la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, cuyo rango normativo es el de disposición de carácter general. Artículo 2 . Finalidad Esta Directriz tiene como finalidad establecer las medidas necesarias, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, ordenación del territorio, además de la mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico y rural.

2) ... Y así , en el Artículo 7 sobre Relación de la Directriz con otra normativa, dice : a) Cuando las disposiciones de la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja y la Normativa Sectorial con la que converja tengan distinta finalidad se aplicará, en cuanto a los usos urbanísticos del suelo lo establecido en la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja y en cuanto al resto lo dispuesto en la Normativa Sectorial. b) Cuando la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja y la Normativa Sectorial tengan la misma finalidad se aplicará la más protectora. Y en las consideraciones de la parte general de la Memoria se dice: 'Y es que esta Directriz, no es jerárquicamente superior ni al planeamiento, ni a ninguna otra normativa sectorial, sino que la relación con estas surge del principio de especialidad. Esto hace que la Directriz, en relación con el planeamiento general sea de aplicación preferente, pues tiene un mandato específico de protección del medio físico, encajado además dentro del escalón de la ordenación territorial, que como ya se ha expuesto con anterioridad, en el tradicional sistema urbanístico español, sistema en cascada, se encuadra en un nivel superior al planeamiento urbanístico municipal, debiendo éste respetar su contenido. Por otro lado, este principio de especialidad, también interactúa con las relaciones que la Directriz puede tener con otra normativa sectorial, tanto la existente como la que pueda surgir en los próximos años. Así, tendrá preferencia la normativa sectorial en aquellos temas que sean objeto de regulación específica en dicha normativa, reconociendo sin embargo, la primacía de la Directriz a la hora de regular los usos urbanísticos del suelo.'

CUARTO.-Desde el punto de vista del recurrente la presente Directriz ha buscado marcar un régimen único para todo el territorio riojano obviando la idiosincrasia de cada término municipal, esto es, sin tener en cuenta aspectos importantes como el tamaño y la configuración de los municipios.

La Directriz realiza una homogeneización de distintas áreas de ordenación dentro de grandes espacios de ordenación, sin que esas áreas sean realmente homogéneas.

Como argumento esencial, el recurrente sostiene que la Directriz ha invadido competencias municipales y elimina la posibilidad de que la ordenación territorial sea establecida por el municipio a través de su planeamiento urbanístico, al desviar su carácter de ordenación del territorio a un objetivo de planeamiento. Entiende que la Directriz vincula a los Ayuntamientos para sus siguientes planeamientos, considerando que viene afectando incluso al suelo urbano y urbanizable porque tienen que clasificarlo según lo indicado en la Directriz, de este modo, la Directriz vincula a las Corporaciones Locales en el diseño de sus planeamientos. En consecuencia, el recurrente entiende que se interfiere en la competencia municipal de los Ayuntamientos y se usurpan competencias municipales.

Afirma que la Directriz en ningún caso podría regular el Suelo No Urbanizable Genérico sino sólo el protegido, considerando, por tanto, que se ha extralimitado en su ámbito al comprender todo el Suelo No Urbanizable de La Rioja. Los Espacios Agrarios de Interés nunca debieron haber sido objeto de la Directriz, al pertenecer a la categoría de Suelo No Urbanizable Genérico, al estar protegidos por sus valores agrarios. Considera quebrantado el principio de jerarquía normativa, al infringir numerosos preceptos de la LOTUR.

La Administración ha expuesto en su contestación a la demanda la naturaleza de estos instrumentos de ordenación territorial: Tiene asignada la ordenación de usos, afecta al urbanismo, tiene carácter prevalente, naturaleza reglamentaria y con competencia horizontal

A fin de dar respuesta a la primera cuestión planteada en el recurso hemos de recordar la naturaleza de la DISNUR, la competencia establecida en el Estatuto de Autonomía y lo regulado en la LOTUR acerca de los efectos de la Directriz.

Al amparo del art. 8.1.16 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre ordenación del territorio, con una visión supra local, a diferencia del urbanismo.

Efectivamente, en aplicación del art 8 del Estatuto de autonomía, la Comunidad Autónoma de la Rioja asume competencias en ordenación del territorio y urbanismo, de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, espacios naturales protegidos, y transporte en carreteras dentro del territorio autonómico y también por cable, tubería y vía fluvial. La capacidad legislativa de la Comunidad en relación con estas competencias se concreta en el Decreto impugnado, que aprueba la DISNUR.

Es obvio que el desarrollo normativo deberá realizarse con pleno respeto a la normativa básica en vigor. El artículo 26 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, establece que la Directriz del Suelo No Urbanizable de La Rioja tiene por objeto establecer las medidas de protección, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural. Para ello, se deberá establecer una regulación de usos y actividades, junto con su ámbito y normativa de protección.

La LOTUR señala en su artículo 26 que la Directriz de Protección de Suelo No Urbanizable de La Rioja tiene como objetivo establecer las medidas necesarias, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, las determinaciones de las Directrices de Actuación Territorial tendrán carácter vinculante salvo que en ellas se establezca expresamente su carácter orientativo. Por tanto, las determinaciones establecidas vincularán al planeamiento urbanístico municipal, que deberá adaptarse a sus previsiones en la primera modificación o revisión.

El art. 5 de la DISNUR establece los efectos de la misma indicando que tienen un carácter vinculante.

Tal y como determina el art. 28 de la LOTUR,

'1. Las determinaciones de la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja serán de aplicación en todos los municipios que:

a. Carezcan de planeamiento general municipal.

b. Aun contando con planeamiento general municipal, éste no contenga determinaciones precisas para la protección del medio físico.

2. Cuando la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja y el Plan General Municipal contengan determinaciones distintas sobre la protección del medio físico, se aplicarán las más protectoras.

3. El planeamiento municipal que se apruebe con posterioridad a la entrada en vigor de la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja deberá ajustarse a las determinaciones contenidas en la misma, salvo:

a)Para los terrenos que se encuentren incluidos dentro del espacio de ordenación «Espacios Agrarios de Interés (EA)» y que a la entrada en vigor de la Directriz se encuentren clasificados como suelo urbano o urbanizable por el planeamiento municipal, cuya inclusión como suelo no urbanizable será orientativa.

b)Para aquellos aspectos en los que se permita expresamente una regulación distinta o más protectora que la establecida en esta Directriz.

4.En caso de discrepancia entre el régimen establecido en el articulado y el recogido en la documentación gráfica y en los esquemas simplificados de los espacios de ordenación, prevalecerá lo establecido en el articulado'

La DISNUR afecta al suelo no urbanizable. Aunque el suelo urbanizable no delimitado tiene la consideración de no urbanizable genérico, la DISNUR es respetuosa con las competencias municipales, tal y como se refleja en el art. 8.2

'Artículo 8 Relación de régimen de usos y de las condiciones generales y particulares de edificación establecidas por la Directriz con el planeamiento municipal

1.La relación del régimen de usos y de las condiciones generales y particulares de edificación establecidas por la Directriz de Protección de Suelo No Urbanizable de La Rioja, para los usos bodega, vivienda unifamiliar autónoma y casetas rurales, con el planeamiento municipal, tendrá carácter vinculante, tanto para el suelo no urbanizable incluido en espacios de ordenación, como para el suelo no urbanizable genérico. No obstante, el planeamiento municipal podrá establecer determinaciones más protectoras.

2.Para el resto de usos tendrá carácter:

a)Vinculante en el suelo no urbanizable incluido en espacios de ordenación. No obstante, el planeamiento municipal podrá establecer determinaciones más protectoras.

b)Supletorio y complementario para el suelo no urbanizable genérico.'

Esa dimensión transversal de la competencia sobre la ordenación del territorio conlleva la ampliación de actuación por su propia naturaleza, pues se trata de un instrumento de ordenación del territorio, influye en otras Administraciones, como la local, sin que ello suponga usurpación de competencias municipales.

En sentencia del Tribunal Constitucional 92/2015, de 14 de mayo, se establece como objeto propio de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio. El TC recomienda que la articulación de competencias concurrentes se lleve a cabo a través de la cooperación, y si no fuera posible, ha de acudirse a la cooperación prevalente.

Es fundamental recordar que la DISNUR se limita a actuar sobre el Suelo No Urbanizable, por lo que no puede entenderse infringida la distribución de competencias ni invadidas las competencias locales.

La competencia de ordenación territorial es prevalente en aquellos asuntos en que se manifieste un interés supramunicipal, sin que ello suponga vulneración de la autonomía municipal. La ordenación del territorio conlleva la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio.

La Directriz tiene carácter supletorio en municipios sin planeamiento, tal y como expone el art. 28 de la LOTUR.

En municipios con planeamiento se aplica la Directriz cuando no contenga ese planeamiento municipal determinaciones precisas para la protección del medio físico. En caso de que existan determinaciones distintas sobre la protección del medio físico, se aplicarán las más protectoras.

La DISNUR puede establecer regímenes más detallados o flexibles en lo que no se encuentra regulado por Ley

En todo caso, la administración recuerda que la medida para valorar el respeto a la autonomía local no es que se afecten competencias urbanísticas sino que se haga un ejercicio abusivo o no de la competencia.

Esta Sala considera que la DISNUR no vulnera la autonomía municipal y afirma la conformidad de la Directriz en lo que se refiere a su compatibilidad con la LOTUR y el respeto a la competencia municipal territorial.

QUINTO.- El artículo 48 de la LOTUR clasifica las actividades y usos en el suelo urbanizable en: Prohibidos, permitidos y autorizables.

Artículo 48. Clasificación de actividades y usos en suelo no urbanizable. A los efectos de lo previsto en la presente Ley las actividades y usos en el suelo no urbanizable se clasifican en prohibidos, permitidos y autorizables.'

Artículo 15 de la Directriz establece las clases de usos y actividades de los espacios de ordenación

'1.Las actividades y usos previstos para los espacios de ordenación se clasificarán en prohibidos, permitidos, autorizables y autorizables condicionados.

2.Los usos autorizables, en cualquiera de sus categorías, podrán autorizarse en función de la normativa que en cada momento sea de aplicación, de las circunstancias y condiciones que en cada caso haya que valorar y siempre que se justifique la idoneidad de su implantación. Con independencia del acuerdo de la Comisión, se deberá obtener informe, licencia o autorización de cualquier otro organismo público cuya normativa lo exija en relación al uso y la ubicación pretendida.'

A juicio de la recurrente, el art. 15 de la Directriz viene a contradecir esa clasificación porque incorpora una nueva categoría de suelo, AUTORIZABLES CONDICIONADOS. Es similar a la categoría de autorizables, por ejemplo, los usos vinculados a un uso principal.

Tal y como se estructura y desarrolla la clasificación en la LOTUR, no nos encontramos ante una nueva categoría sino ante una especificación de los autorizables, esto es, una especificidad en la clasificación. No se puede considerar que se esté contraviniendo el art. 48 de la LOTUR.

SEXTO.-El artículo 48 de la LOTUR establece la clasificación de actividades y usos en suelo no urbanizable. 'A los efectos de lo previsto en la presente Ley las actividades y usos en el suelo no urbanizable se clasifican en prohibidos, permitidos y autorizables.'

Artículo 49. de la LOTUR establece las Actividades y usos prohibidos. '1. Serán usos prohibidos aquellos que resulten incompatibles con los objetivos de protección de cada categoría en que se divida el suelo no urbanizable por implicar transformación de su naturaleza, lesionar el específico valor que se quiere proteger o alterar el modelo territorial diseñado por el planeamiento. 2. Quedan prohibidas en suelo no urbanizable las parcelaciones urbanísticas que den lugar a la formación de núcleo de población conforme a la definición contenida en el Plan General Municipal, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo por debajo de la unidad mínima de cultivo o en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza. 3. En el suelo no urbanizable especial está prohibida cualquier construcción, actividad o utilización que implique transformación de su destino o naturaleza, lesione el valor específico que se quiera proteger o infrinja el concreto régimen limitativo establecido por los instrumentos de ordenación territorial, la legislación sectorial o el planeamiento urbanístico, salvo aquellas construcciones o instalaciones que tenga previstas el planeamiento expresa y excepcionalmente, por ser necesarias para su mejor conservación y para el disfrute público compatible con los específicos valores justificativos de su especial protección.'

El artículo 17 de la Directriz establece los Usos permitidos en suelo no urbanizable:

'1.Serán usos permitidos todos los que por su propia naturaleza, y conforme a lo establecido para cada espacio de ordenación, sean compatibles con los objetivos de protección de cada espacio en que se divida el suelo.

2.Se considerarán usos permitidos en cada espacio de ordenación, los siguientes:

a)Los que engloban actividades de producción agropecuaria, entendiéndose por tal la agricultura extensiva en secano y regadío, los cultivos especiales o experimentales, la horticultura y, la explotación maderera, la cría y guarda de animales sin estabulación, incluidos los vallados pecuarios para guarda que constarían como máximo de cinco hilos de alambre horizontal con una altura inferior o igual a 1,50 metros sin mallados que impidan la movilidad de la fauna silvestre, la cría de especies piscícolas, la caza y la pesca, y en general todas aquellas que no necesiten de construcción o instalación, permanente o fija, alguna para su ejercicio.

b)Las actuaciones relacionadas con la conservación, gestión y mejora del medio natural como los montes, las especies de flora y fauna silvestre, los espacios naturales, y las vías pecuarias que no impliquen, en general, afecciones significativas sobre el medio natural ni construcciones e instalaciones.

c)Los usos recreativos, educativos y culturales, vinculados al disfrute de la naturaleza que no precisen construcción e instalación alguna.'

El recurrente considera que el art. 17.a) de la Directriz, en el área de Sonsierra (Espacio Agrario de Interés), al establecer como usos permitidos los que engloban actividades de producción agropecuaria... cría y guarda de animales... y en general todas aquellas que no necesiten de construcción o instalación, permanente o fija para su ejercicio, contradice la LOTUR en lo establecido en su art. 49 donde indica que debe prohibirse cualquier construcción, actividad o utilización que implique transformación de su destino o naturaleza. El recurrente considera que la Directriz permite un cambio en la naturaleza y la eliminación de los elementos a proteger.

Añade además, que la redacción del referido artículo 17 de la DISNUR está permitiendo la agricultura extensiva de secano, no existiendo limitación alguna a la desaparición del paisaje vitivinícola y a su sustitución por campos de cereal.

No encuentra esta Sala la contradicción expuesta por el recurrente pues la Directriz establece que serán usos permitidos todos los que por su propia naturaleza, y conforme a lo establecido para cada espacio de ordenación, sean compatibles con los objetivos de protección de cada espacio en que se divida el suelo. La Directriz no está permitiendo un cambio en la naturaleza pues, conforme al apartado uno del artículo 17, condiciona la permisión del uso a lo establecido para cada espacio de ordenación, y la compatibilidad con los objetivos de protección de cada espacio en que se divida el suelo.

Hemos de insistir en que el propio artículo 17 cuestionado plantea con claridad que se permiten actividades que no necesiten de la construcción o instalación, permanente o fija, por lo que no puede considerarse que hay transformación del destino o naturaleza del espacio protegido.

En la segunda objeción planteada por el recurrente, ha de recordarse que la Directriz no está permitiendo que se pueda efectuar roturación y campo de cereal en el área de ordenación de la Sonsierra, pues si el uso o actividad puede ser contrario a la naturaleza del Espacio de Ordenación, atendiendo a las circunstancias concurrentes, no podrá ser autorizado.

SÉPTIMO.- El art. 45 de la LOTUR establece el Suelo no urbanizable especial.

'El Plan General Municipal clasificará, en todo caso, como suelo no urbanizable de categoría especial, los siguientes terrenos:

a) Los que se encuentren sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación, de acuerdo con los distintos instrumentos de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales.

b) Los terrenos cuyas características geotécnicas o morfológicas desaconsejen su destino a aprovechamientos urbanísticos para evitar riesgos ciertos de erosión, hundimiento, inundación o cualquier otro tipo de calamidad.

c) Los sometidos a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público cuando las leyes que los establecen así lo exijan o excluyan cualquier uso urbano de los mismos.

'Artículo 31 Actividades y usos autorizables y prohibidos en Espacios Agrarios de Interés (EA).

Dentro de las áreas incluidas en este espacio de ordenación el régimen de actividades y usos autorizables y prohibidos será el siguiente:

1.Actividades y usos autorizables:

a)Actividades relacionadas o vinculadas a la utilización racional de los recursos vivos: desmontes, aterrazamientos y rellenos; cercas o vallados de carácter cinegético; casetas rurales; obras e instalaciones anejas a la explotación; obras e instalaciones destinadas al cultivo de hongos y setas; instalaciones pecuarias; obras e instalaciones para la primera transformación de productos de la explotación; instalación o construcción de invernaderos y viveros; piscifactorías; infraestructuras de servicio a la explotación agropecuaria; instalaciones o construcciones relacionadas con la defensa y el mantenimiento del medio natural.

b)Movimientos de tierras y actividades extractivas: graveras.

c)Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su ejecución, mantenimiento y servicio: instalaciones provisionales para la ejecución de obra pública; instalaciones o construcciones para la conservación y mantenimiento de la obra pública; instalaciones o construcciones al servicio de la carretera; instalaciones o construcciones del sistema general de abastecimiento o saneamiento de agua; viario de carácter general; obras de protección y regulación hidrológica; infraestructuras ferroviarias.

d)Actividades y servicios de carácter cultural, científico o asistencial así como instalaciones recreativas, deportivas y de ocio: cementerios; adecuaciones naturalistas; adecuaciones recreativas o parque rural.

e)Construcciones e instalaciones vinculadas a actividades industriales: instalaciones industriales ligadas a recursos agropecuarios; infraestructura de servicios a la instalación industrial; instalación de depósitos enterrados; actividades artesanales.

2.Actividades y usos autorizables condicionados:

a)Actividades relacionadas o vinculadas con la utilización racional de los recursos vivos: instalaciones o construcciones para alojamiento de temporeros.

b)Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su ejecución, mantenimiento y servicio: instalaciones vinculadas al sistema general de telecomunicaciones; infraestructura de transporte y distribución de energía; helipuertos.

c)Actividades y servicios de carácter cultural, científico o asistencial así como instalaciones recreativas, deportivas y de ocio: centros de enseñanza y culturales ligados al medio; instalaciones deportivas en medio rural; actividades de interés regional; establecimientos de turismo rural y albergues turísticos; instalaciones de restauración; establecimientos hoteleros; usos turístico - recreativos en edificación existente.

d)Construcciones residenciales aisladas: vivienda ligada al mantenimiento y guardería de la obra pública y las infraestructuras territoriales en el medio rural.

e)Construcciones e instalaciones vinculadas a actividades industriales: instalaciones industriales incompatibles en el medio urbano; bodegas.

3.Actividades y usos prohibidos:

a)Movimientos de tierras y actividades extractivas: canteras; minas; infraestructuras de servicio a la actividad extractiva.

b)Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su ejecución, mantenimiento y servicio: aeropuertos; vertederos de residuos no peligrosos incluidos inertes y de la actividad extractiva, e instalaciones anejas; vertedero de residuos peligrosos.

c)Actividades y servicios de carácter cultural, científico o asistencial así como instalaciones recreativas, deportivas y de ocio: construcciones o edificaciones vinculadas a la defensa nacional; centros sanitarios especiales; parques de atracciones; campamentos de turismo o «campings»; construcción de apartamentos turísticos; imágenes, símbolos y soportes de publicidad exterior.

d)Construcciones residenciales aisladas: vivienda unifamiliar autónoma.

e)Construcciones e instalaciones vinculadas a actividades industriales: instalaciones o construcciones industriales de producción de energía; instalaciones de tratamiento, recuperación y reciclado de residuos; otras instalaciones de tratamiento de residuos.'

El recurrente considera que en contradicción con el art. 45 de la LOTUR, el art. 31 de la Directriz no prohíbe un cambio radical del cultivo o de la configuración del terreno. Permite dentro de lo que señala, usos autorizables o autorizables condicionados, desmontes, aterrazamientos y rellenos, instalaciones pecuarias, obras e instalaciones para la primera transformación de productos de la explotación, establecimientos de turismo rural y albergues turísticos, instalaciones de restauración y establecimientos hoteleros.

Estos usos autorizables suponen un cambio del destino o naturaleza de los terrenos, además de lesionar el valor específico que se quiere proteger y que en la LOTUR están prohibidos.

Considera que se pone en peligro el paisaje del viñedo.

Los desmontes, aterrazamientos y rellenos pueden ser autorizados si están relacionados o vinculados a la utilización racional de los recursos vivos.

En todo caso, el artículo 31 establece un marco general de actividades y usos autorizables en Espacios Agrarios de Interés. La concreción y el desarrollo de este marco habrá de efectuarse en coordinación con el conjunto normativo aplicable. La regulación que establece el art. 31 de la Directriz no plantea la autorización de tales usos, sin análisis y control de los mismos, en coordinación con el resto de normativa concurrente, sino que establece las actividades y usos que podrían, en su caso, ser autorizables. El apartado 2 del artículo 31 detalla actividades y usos que serán autorizables bajo condición, por tanto, se limita su autorización necesariamente supeditándola al cumplimiento de dichos condicionantes.

OCTAVO.-El Artículo 20 de la DISNUR establece la Definición y contenido de categorías de actividades y usos autorizables.

'Serán susceptibles de autorización en los espacios de ordenación recogidos en la Directriz, los usos y actividades incluidos en alguno de estos grupos:

1.Actividades relacionadas o vinculadas a la utilización racional de los recursos vivos.

Se consideran las actividades relacionadas o vinculadas directamente con la explotación de los recursos vivos las actividades agrarias, pecuarias y forestales. El ejercicio de estas actividades deberá sujetarse a las normas y planes sectoriales que les sean de aplicación.

Las construcciones e instalaciones vinculadas a la utilización racional de los recursos vivos, guardarán una relación de dependencia y proporción adecuadas a la tipología de los aprovechamientos a los que se dediquen las explotaciones a las que están vinculadas.

Estas actividades están comprendidas por:

a)Desmontes, aterrazamientos y rellenos.

b)Cercas o vallados de carácter cinegético.

c)Casetas rurales.

d)Obras o instalaciones anejas a la explotación.

e)Obras e instalaciones destinadas al cultivo de hongos y setas.

f)Instalaciones pecuarias.

g)Obras e instalaciones para la primera transformación de productos de la explotación.

h)Instalación o construcción de invernaderos y viveros.

i)Piscifactorías.

j)Infraestructuras de servicio a la explotación agropecuaria.

k)Instalaciones y construcciones relacionadas con la defensa y el mantenimiento del medio natural.

l)Instalaciones o construcciones para el alojamiento de temporeros

2.Movimientos de tierras y actividades extractivas.

Debe de entenderse los movimientos de tierras aquí señalados, como movimientos de tierras de actividades extractivas, y dentro de éstas, se entienden incluidas las reguladas por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, y en general, toda actividad relacionada con el aprovechamiento de recursos geológicos y que desde el punto de vista urbanístico podemos señalar como graveras o extracción de áridos, canteras, minas a cielo abierto o bajo tierra, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su funcionamiento, los establecimientos de beneficio, la instalación de escombreras o balsas destinadas a depositar residuos sólidos o líquidos y vinculadas a las actividades extractivas. El ejercicio de estas actividades deberá sujetarse a las normas y planes sectoriales que les sean de aplicación.

Estas actividades están comprendidas por:

a)Graveras.

b)Canteras.

c)Minas.

d)Infraestructura de servicio a la actividad extractiva.'

Conforme al art. 20.1 de la Directriz, en las actividades vinculadas a la utilización racional de los recursos vivos, las instalaciones pecuarias que no superen los 2.400m2, se debe contar con informe de la COTUR.

El recurrente considera que contraviene el art. 51 de la LOTUR donde se indica que los Ayuntamientos que cuenten con PGM podrán autorizar directamente, mediante licencia de obras, las actividades y usos a que se refiere el art. 51.2.a), esto es, 'Actividades relacionadas o vinculadas a la utilización racional de los recursos vivos'.

Sin embargo, no puede la Sala mostrar su conformidad con el argumento manifestado por el recurrente pues el legislador ha valorado la necesidad de informe de la COTUR, conforme a lo establecido en el propio artículo 53 de la LOTUR.

El artículo 18 de la DISNUR recuerda que los usos autorizables son aquellos que, por su propia naturaleza, siempre que cumplan determinadas condiciones y que se justifique la necesidad de su implantación en esta clase de suelo, puedan ser considerados por la COTUR como compatibles con los objetivos de la protección establecida y preservación del suelo incluido en cada espacio de ordenación, por no alterar los valores de dicho suelo o causas que han motivado la protección o preservación de dicho suelo. Por tanto, es necesaria la consideración de la COTUR para lograr dicha autorización, sin que ello impida la excepción prevista en la LOTUR.

Con relación al límite establecido en 2.400 m2, responde éste a la racionalidad de criterio establecido por el legislador, al folio 1036 del expediente administrativo, consta el informe del servicio de ganadería en el que se distingue en función del número de cabezas y tipo de ganado.

NOVENO.-En el Art. 20.4 de la Directriz se señala que son susceptibles de autorización en los Espacios de Ordenación recogidos en la Directriz, los usos y actividades incluidos en alguno de estos grupos: ...4. Actividades y servicios de carácter cultural, científico o asistencial así como instalaciones deportivas, recreativas y de ocio, que siendo de titularidad pública o teniendo una manifiesta utilidad pública, deban emplazarse en el medio rural,

Considera el recurrente que se crean nuevos requisitos o condiciones, como es la necesidad de que sea de titularidad pública o una manifiesta utilidad pública, contradiciendo así la LOTUR porque en ella no se habla de titularidad pública nunca y coartando la libertad de empresa.

La Directriz, dado su carácter normativo, puede limitar, con criterios racionales, las instalaciones y construcciones en el suelo no urbanizable.

La calificación de manifiesta utilidad pública o titularidad pública, es un requisito o condición introducido en la DISNUR sin que ello suponga quiebra de la legalidad en la normativa objeto de recurso.

DÉCIMO.-El art. 20.5 de la Directriz establece 'Construcciones residenciales aisladas.

Se entenderá por vivienda unifamiliar la destinada a la residencia de un único núcleo familiar. Se hallará dotada, en todo caso, de acceso desde un camino público y de los servicios de abastecimiento y saneamiento que estarán resueltos de forma autónoma.

Se incluyen en este grupo las siguientes:

a)Vivienda familiar ligada al mantenimiento y guardería de la obra pública y las infraestructuras territoriales en el medio rural.

b)Vivienda unifamiliar autónoma.'

El recurrente considera que viene a contradecir lo dispuesto en el art. 52 de la LOTUR.

'Artículo 52. Viviendas unifamiliares autónomas en suelo no urbanizable.

1. A los efectos del presente artículo se considera vivienda unifamiliar autónoma el edificio aislado destinado a vivienda que no esté vinculada a ninguno de los usos o actividades mencionados en el artículo anterior.

2. Se prohíben en suelo no urbanizable especial las viviendas unifamiliares autónomas. En suelo no urbanizable genérico podrá autorizarse su construcción conforme al procedimiento establecido en el artículo siguiente, cuando se cumplan las siguientes condiciones:

a. Que no exista riesgo de formación de núcleo de población en los términos en que éste se defina en el planeamiento municipal o, en su defecto, según lo previsto en el artículo 210.2 de esta Ley.

b. Que no se encuentre a una distancia inferior aá150 metros, de otra edificación, cualquiera que sea su uso.

c. Que la parcela sobre la que se vaya a construir no sea inferior a cinco mil metros cuadrados en suelos de regadío o a veinte mil metros cuadrados en suelos de secano.'

Esta Sala considera que no existe contravención del ordenamiento jurídico ante la consideración de uso autorizable en las viviendas ligadas al mantenimiento y guardería de obra pública y las infraestructuras territoriales en el medio rural, pues se encuentra suficientemente justificado el fin y la utilidad de las mismas.

El art. 20.5 de la Directriz es compatible con la definición dada por el art. 52 de la LOTUR a las viviendas unifamiliares autónomas.

DÉCIMO PRIMERO.- El recurrente considera que la Directriz se ha extralimitada en su ámbito al extenderse a todo el suelo no urbanizable de La Rioja. Considera que los terrenos, dentro de los espacios agrarios de interés, nunca deberían haber sido objeto de la Directriz por ser suelo no urbanizable genérico, al estar protegidos por sus valores agrarios (art. 46 de la LOTUR).

El art. 23 de la LOTUR señala el ámbito de las Directrices: 'Determinaciones relativas al medio físico y sus recursos naturales, con delimitación de las áreas susceptibles de especial protección, por los valores enunciados en los apartados a) y b) del art. 45 o por tratarse de zonas susceptibles de riesgos naturales o de otro tipo, que deberán identificarse. Asimismo, podrán incluir también criterios y normas para la protección de los suelos no urbanizables que delimite'

El art. 45 a) indica 'los que se encuentren sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación, de acuerdo con los distintos instrumentos de ordenación territorial... b) los terrenos cuyas características geotécnicas o morfológicas desaconsejen su destino a aprovechamientos urbanísticos para evitar riesgos de erosión, hundimiento, inundación o cualquier otro tipo de calamidad. ' Dado su valor agrícola y otros valores, en zonas concretas y delimitadas.

Tal y como señala la administración, amparados por la LOTUR y justificado en el apartado 1.6 de la Memoria, la DISNUR tiene en su ámbito de aplicación los Espacios Agrarios. Recordemos que la Directriz tiene como objetivo establecer las medidas necesarias para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, el paisaje y el medio físico rural desde un punto de vista urbanístico y territorial. En la Directriz se identifican aquellas zonas, que por su idoneidad actual o potencial para la explotación forestal, agrícola o ganadera, o que por su riqueza paisajística, ecológica o cultural, deban ser objeto de especial protección.

DECIMOSEGUNDO.-La Directriz exige un estudio básico de integración paisajística, en su art. 19, que no está previsto en la LOTUR. Considera el recurrente que la Directriz no puede crear la exigencia de un nuevo documento o estudio, sin soporte legal. Sin embargo, tal y como recoge el apartado 1.5 de la Memoria, 'la documentación adicional exigida como condición para minimizar el impacto de la actividad o el uso en el medio ambiente y su integración en el medio rural consistirá en la inclusión, como un documento más del proyecto a autorizar de un estudio de integración paisajística, cuya finalidad será la de velar porque los proyectos que se pretendan llevar a cabo en determinados espacios o áreas, se efectúen desde la consideración del paisaje en la fase de diseño y conceptualización del proyecto...'.

La protección al paisaje está motivada y tiene su fundamento en el artículo 26 de la LOTUR, en el art. 21.2.a) de Ley del Suelo y en el Convenio Europeo del Paisaje. En consecuencia, el establecimiento en la DISNUR de un estudio de integración paisajística es una mayor garantía para el fin que persigue y que promueve la Directriz objeto de análisis como protectora del paisaje es un instrumento legalmente adecuado.

DECIMOTERCERO.-Los arts. 41 y 42 de la Directriz prohíben la conexión de las instalaciones situadas en cualquier tipo de suelo no urbanizable con la red de abastecimiento o saneamiento municipal. El recurrente considera que esta prohibición no está recogida en la LOTUR por lo que no puede incorporarse en la Directriz.

Artículo 41 Condiciones generales para el abastecimiento de agua

1.El abastecimiento se resolverá mediante captaciones autorizadas por el organismo de cuenca y deberá contar con el caudal mínimo necesario para la actividad y las condiciones de potabilidad determinadas por la autoridad sanitaria competente.

2.El abastecimiento de agua deberá resolverse de forma autónoma, por lo que no podrá conectarse al sistema general de abastecimiento de la red municipal.

Artículo 42 Condiciones generales para el saneamiento

1.Las aguas residuales deben verterse previa depuración de fosas sépticas o plantas depuradoras, según el carácter de la actividad que las genera.

2.Queda prohibido el vertido directo de aguas residuales a cauces públicos, barrancos o acequias.

3.El saneamiento deberá resolverse de forma autónoma, por lo que no podrá conectarse al sistema general de saneamiento de la red municipal.

Como indica la Administración, el hecho de que la LOTUR no establezca esta prohibición no impide que pueda incorporarse en la Directriz, sin que ello suponga una contravención con la legislación. Tal y como se ha indicado, los fines y objetivos que persigue el legislador en el dictado de la DISNUR son alcanzados con diferentes instrumentos que plasmados en la regulación permiten el logro del objetivo, por ello, la prohibición que recoge la DISNUR en sus artículos 41 y 42 respecto al suelo no urbanizable resulta conforme a derecho.

DECIMOCUARTO.- El art. 27 de la Directriz establece que se consideran fuera de ordenación

'1.Las actividades, usos, construcciones, instalaciones e infraestructuras, que a la entrada en vigor de la Directriz, resultaren disconformes con las determinaciones en ella establecidas, quedarán en la situación legal de fuera de ordenación y les será de aplicación el régimen que para esta situación regule la legislación de ordenación del territorio y urbanismo vigente que le resulte aplicable.

2.No obstante, las actividades, usos, construcciones, instalaciones e infraestructuras, de utilidad pública o vinculadas a una actividad económica y que tanto a la entrada en vigor de la Directriz, como durante su vigencia estén en funcionamiento continuado se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen, así como su ampliación en un máximo del cincuenta por ciento (50%) de la superficie construida existente.

3.Si para llevar a cabo la ampliación prevista en el apartado anterior, se justifica la imposibilidad de su ejecución conforme a las condiciones de edificación establecidas para ese uso, se exceptuará su cumplimiento, siempre que dicha ampliación cuente con todos los informes sectoriales favorables, con carácter previo a su autorización.

4.Para justificar la vinculación de una determinada actividad, uso, construcción e instalación a una actividad económica, se deberá aportar la documentación fiscal necesaria para justificar la existencia de dicha actividad desde la entrada en vigor de la Directriz y sin interrupción hasta el momento de solicitar las actuaciones previstas en este artículo.'

El art. 101 de la LOTUR dispone que son edificios fuera de ordenación. '1. El planeamiento urbanístico deberá relacionar expresamente los edificios o instalaciones erigidos con anterioridad que quedan calificados como fuera de ordenación, por ser disconformes con el mismo, o, en su defecto, definir claramente los criterios necesarios para su determinación. 2. Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o que impliquen un incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigiesen la higiene, ornato y conservación del inmueble. 3. Sin embargo, en casos excepcionales, podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación, cuando no estuviese prevista la expropiación o demolición de la finca en el plazo de quince años, a contar desde la aprobación del planeamiento. 4. Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida la edificación en el mismo solar que ocupa el edificio, el propietario podrá demolerlo y reconstruirlo con sujeción a dicho planeamiento'

Esta Sala sostiene, en contra de lo manifestado por el recurrente, que no hay contradicción entre ambas regulaciones. Como hemos visto, el art. 27 establece las actividades, usos, construcciones, instalaciones e infraestructuras que estarán fuera de ordenación, disconformes con sus determinaciones. Según el art. 101 de la LOTUR, el Plan General Municipal tiene que identificar los casos de fuera de ordenación y su régimen jurídico. Por el juego de los artículos, los municipios tendrán que recoger el régimen jurídico de fuera de ordenación, remitiendo el art. 27 al régimen jurídico que resulte aplicable.

DECIMOQUINTO.-El recurrente sostiene que hay falta de motivación en la Directriz impugnada.

Esta afirmación genérica no puede ser acogida por la Sala pues no se detalla ni determina salvo en los supuestos expresamente detallados en anteriores fundamentos jurídicos, a los que se ha dado la respuesta concreta.

El recurrente considera que hay falta de estudio de costes y económico, debiendo ser este detallado al entender que sí se generan repercusiones económicas que pueden afectar a la estabilidad presupuestaria poniendo como ejemplo, los impedimentos al instalar diferentes usos en suelo no urbanizable que generarían riqueza a la Comunidad, con el pago de los impuestos.

La administración afirma que se ha tenido en cuenta el estudio económico tal y como demuestra el expediente administrativo, confirmando esta Sala, como expresa el Informe del Consejo Consultivo, que se han seguido todos los trámites previstos en el art. 24 de la LOTUR con participación de la COTUR.

No puede detallarse de otra forma pues la DISNUR, en los términos en los que está redactada y en el escenario que diseña, no genera por sí misma repercusiones ni efectos económicos que puedan afectar a priori a la sostenibilidad presupuestaria.

Como indica la sentencia del TSJ de Valencia, dictada el 14 de julio de 2021: 'no resulta causa suficiente para decretar la nulidad de la modificación de la ordenanza el no recogerse expresamente en los distintos informes económico financieros incorporados al expediente administrativo una concreta cuantificación y valoración de la modificación... debiendo recordarse que en la STS de 7 de mayo de 2018, se recoge la doctrina que ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de la legislación estatal de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria (Vid. artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ), de modo tal que, como también nos recuerda la STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019 , más arriba citada, en su FD 3º, su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado por la jurisprudencia ' como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente'. Y sigue manteniendo la jurisprudencia que 'la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citadoart. 129 de la Ley 30/2015.

En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere el art. 26.3 de la Ley 50/1997 , sobre los que incide sustancialmente la disposición general.

Por otra parte la jurisprudencia viene manteniendo que los trámites en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, su observancia ' tiene un carácter 'ad solemnitatem' de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte'. De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019, 'hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 '.

Esta Sala ha considerado suficientes los informes económicos aportados al expediente, debiendo desestimarse este motivo de impugnación, sin que la parte recurrente haya acreditado la insuficiencia de informe económico financiero.

Se han seguido todos los trámites previstos en el art. 24 de la LOTUR, con participación de la COTUR.

DECIMOSEXTO.- El recurrente sostiene que la falta de toma de consideración de la ley de igualdad 3/2007 y la ausencia del informe del impacto de género supone la nulidad de la DISNUR.

La administración demandada afirma que el informe del impacto de género no es un trámite básico en los procedimientos administrativos, tal y como sostienen las sentencias 1750/2017, de 10 de diciembre y la STC 61/1997 y 929/2014, de 27 de octubre de 2016. El art. 31 de la LO 3/2007 en el apartado relacionado con la ordenación del territorio sólo habla del acceso en condiciones de igualdad a los distintos servicios e infraestructuras urbanas, que considera que nada tiene que ver con la DISNUR. En apoyo de su postura, la sentencia del TS 1750/2017, de 10 de diciembre, reconoce que la ley estatal no es de aplicación supletoria en las CCAA que no tengan prevista la exigencia y en la Comunidad Autónoma de La Rioja no está prevista la exigencia del informe del impacto de género.

El informe de impacto de género se encuentra regulado, en la legislación estatal, en el art. 19 de la Ley Orgánica 3/2007, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, y en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, así como en el art. 26.3.f) de la Ley 50/2007, del Gobierno -en la redacción dada a dicho precepto por la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público-.

Sobre el informe de impacto de género se ha pronunciado en diversas ocasiones el Tribunal Supremo, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 18 de mayo de 2020 -recurso de casación número 5919/2017 -, que razona que ' El impacto de género se considera cuando, no existiendo desigualdades de partida en relación a la igualdad de oportunidades y de trato en la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, no se prevea modificación alguna de esta situación', y añade que 'la normativa de referencia impone la necesidad de atender al impacto que las principales disposiciones generales emanadas de los poderes públicos tienen en la igualdad entre mujeres y hombres, atendiendo al principio de transversalidad de género, que constituye un principio dirigido a integrar la perspectiva de género en todas las políticas y programas generales de las Administraciones públicas, tratándose de una actuación a implementar por los Estados Miembros de la Unión Europea, dirigida a integrar las perspectivas de género en todas las políticas y programas generales a partir de la entrada en vigor, el 1 de mayo de 1999, del Tratado de Ámsterdam, que formaliza el objetivo explícito de que todas las actividades de la Unión Europea deben dirigirse a eliminar las desigualdades y a promover la igualdad entre hombres y mujeres'. Los preceptos estatales antecitados constriñen su ámbito de aplicación a la potestad normativa y reglamentaria del Estado, no pudiendo, como tiene declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( STS 3ª de 18 de mayo de 2020 ), reputarse como procedimiento administrativo común a efectos del art. 149.1.18 de la CE , por lo que no pueden constituir derecho supletorio de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.3.'

La Sentencia del Tribunal Supremo, 176/2022, de 11 de febrero, dispone: ' ...

las alegaciones allí expresadas por la parte actora son excesivamente vagas y genéricas como para asentar sobre ellas la consecuencia -que, en este caso, sería a todas luces desproporcionada- de la nulidad del plan de urbanismo objeto de impugnación. Veamos. La normativa gallega no exige expresamente en este caso un informe, formalmente emitido, sobre el impacto de género; pero, pese a ello, este plan debe respetar, realmente, el principio de igualdad de género en cada una de sus determinaciones. Por eso, si alguna de sus determinaciones contraviniera realmente el principio de igualdad de género, esa contravención no podría subsanarse mediante una simple declaración formal de la Administración correspondiente manifestando su respeto a dicho principio. De aquí que sea imprescindible precisar en la demanda cuáles son las concretas determinaciones del plan que incurren en contravención del principio de igualdad de género. En definitiva, el recurrente no puede limitarse en su demanda a efectuar una denuncia general de contravención del principio de igualdad de trato por falta de incorporación del informe sobre impacto de género, cuando tal informe no es preceptivo en este caso; ni puede limitarse a alegar, de modo genérico, la 'falta de estudio' de algunas materias relacionadas con el género o que el femenino casi no se ha utilizado en el plan; ni, en definitiva, puede pretender válidamente que esas razones sean suficientes para anular un plan de urbanismo porque, en tal caso, la estimación de esa pretensión comportaría consecuencias realmente desproporcionadas a la vista de las circunstancias concurrentes. El demandante debería haber precisado en su demanda cuáles eran las concretas medidas, decisiones o determinaciones incluidas en el plan aprobado que incurrían en contravención del principio de igualdad y el motivo en que fundamentaba su alegación. O, en otro caso, debería haber precisado el motivo por el que apreciaba que una específica omisión en las determinaciones del plan comportaba una quiebra de dicho principio. En definitiva, esta carga es la que con carácter general se impone a todo aquél que en un recurso contencioso-administrativo impugna una disposición general: el recurrente debe precisar cuáles son los hechos u omisiones en los que sustenta su impugnación, justificar su concurrencia y exponer las razones jurídicas por las que el órgano judicial debería apreciar y declarar la existencia de la contravención del ordenamiento jurídico que denuncia. Y, además, debe hacerlo con pleno respeto a las normas procesales (singularmente, a los artículos 56 y 65.1 LJCA ) y a la jurisprudencia sentada en interpretación de éstas. Por eso, si el recurrente no observa esas prescripciones, su recurso no puede prosperar. IV. Adicionalmente, aun podemos señalar otra razón que corrobora la conclusión desestimatoria que hemos alcanzado en el supuesto examinado. Aunque la normativa gallega no exija expresamente en este caso la incorporación del informe sobre impacto de género en la tramitación del plan, la estatal -la L.O. 3/2007- obliga a tener en cuenta en el diseño de la ciudad, en las políticas urbanas, en la definición y ejecución del planeamiento urbanístico, la perspectiva de género. Sin embargo, esta obligación no puede ni debe traducirse, ineludiblemente, en la exigencia de que, para que puedan considerarse válidamente aprobados, los planes deban incorporar una mención formal expresa de que se ha respetado el principio de igualdad o un razonamiento del que quepa inferir que se ha observado el principio de igualdad. Pero, dado que la ley no exige incorporar formalmente esa mención en el plan y que, además, aunque dicha mención se incorporara, ello no sanaría una eventual contravención del principio de igualdad de género en las determinaciones del plan, su falta no es suficiente para justificar la anulación de éste si la alegación referida a la quiebra del principio de igualdad de género no se concreta en términos lo suficientemente precisos como para poder deducir razonablemente de ella la efectiva concurrencia de la contravención alegada (y ello, entre otras razones, porque, en caso contrario, la declaración de nulidad del plan atentaría frontalmente contra el principio de proporcionalidad). ... La imputación de vulneración del principio de igualdad de género en un plan, en sede de recurso contencioso-administrativo, exige identificar las determinaciones del plan a que se refiere aquélla, concretar suficientemente las circunstancias constitutivas de dicha contravención y exponer las razones por las que, conforme a Derecho, debe apreciarse y declararse judicialmente dicha vulneración. Y todo ello deberá hacerlo el recurrente con pleno respeto a las prescripciones legales y, singularmente, a lo previsto en los artículos 56 y 65.1 LJCA .'

Para que puedan considerarse válidamente aprobados, no es exigible que los planes incorporen una mención formal expresa de que se ha respetado el principio de igualdad o un razonamiento del que quepa inferir que se ha observado el principio de igualdad. Por tanto, en aplicación de la doctrina expuesta, la Sala rechaza la relevancia anulatoria del presente motivo.

DECIMOSÉPTIMO.- El recurrente sostiene que la DISNUR establece distinciones no justificadas para usos autorizables cuando están vinculados a otros usos. Son usos que no pueden existir en el suelo no urbanizable si no se encuentran vinculados a otros usos.

Ha de recordarse la existencia del informe del Servicio de Urbanismo, que consta al folio 2764. El PEPMAR permite autorización de uso hotelero, siendo en la DISNUR sólo permitido cuando está vinculado a una bodega.

Al imponer condiciones a un uso, se puede evitar la incompatibilidad que tendría ese uso sin condiciones. El uso puede ser autorizable si se condiciona y así se protegen los fines de la DISNUR.

Hay usos que resultan viables si se asocian a usos que sólo son compatibles con los objetivos de protección con determinadas condiciones, pero no lo son con ningún uso permitido y plenamente compatible.

La Sala considera que la DISNUR justifica suficientemente los usos autorizables vinculados a otros usos, pues su autorización viene condicionada a otro uso considerado principal. Para poder autorizarse deben garantizar el cumplimiento de una serie de exigencias adicionales. En todo caso, el marco en el que dicta la presente Directriz, como hemos dicho, encontramos un juego normativo que ha de aplicarse en la concreción e individualización fáctica.

DÉCIMO OCTAVO.- Ley 6/2017, de 8 de mayo de protección del medio ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja dispone:

'Disposición transitoria tercera. Evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico e instrumentos de ordenación del territorio de La Rioja. En tanto no se realice el desarrollo reglamentario de esta ley, el procedimiento y régimen jurídico a seguir para la tramitación de la evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico e instrumentos de ordenación del territorio de La Rioja será, en general, el establecido por la normativa estatal básica, teniendo en cuenta las siguientes especificidades:

En el caso de planes y programas o sus revisiones o modificaciones, cuya adopción o aprobación inicial corresponda a las entidades locales, serán estas quienes tengan atribuidas las funciones previstas en esta ley para el órgano sustantivo. 2. Con carácter general, estarán sujetas a evaluación ambiental estratégica ordinaria: a) Las zonas de interés regional. b) Los planes generales municipales. c) Las directrices de actuación territorial, siempre que no tengan por objeto la protección de medio ambiente. d) Los planes especiales que afecten a suelo no urbanizable, siempre que no tengan por objeto la protección del medio ambiente o bienes de interés cultural. 3. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada: a) Las modificaciones del planeamiento urbanístico que afecten a suelo no urbanizable o a suelo urbanizable y de las que puedan derivarse afecciones significativas sobre el medio ambiente, previo informe del órgano ambiental. b) Los planes de desarrollo de un planeamiento que no haya sido previamente sometido a evaluación ambiental estratégica. c) Las directrices de actuación territorial, siempre que tengan por objeto la protección de medio ambiente. d) Los planes especiales que afecten a suelo no urbanizable, que tengan por objeto la protección del medio ambiente o bienes de interés cultural.'

El recurrente considera que la DISNUR debería haber sido sometida a una evaluación ambiental estratégica ordinaria y no simplificada. El recurrente se apoya en la Ley 6/2017, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja, para defender que ha de ser sometido a evaluación ambiental estratégica ordinaria los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico dispuesto en la Ley 5/2006, de 2 de mayo (LOTUR) así como sus modificaciones: b) Las directrices de actuación territorial. Por tanto, el recurrente considera que la normativa exige la evaluación ambiental estratégica ordinaria.

La Administración demandada indica que el objeto de la Directriz es la protección ambiental. La principal diferencia entre la ordinaria y la simplificada es el trámite de consultas y la DISNUR tiene una tramitación que cubre esas exigencias del procedimiento ordinario. La Ley 6/2017 de Protección del Medio Ambiente en La Rioja, en su D.T. 3ª remite a la evaluación simplificada los instrumentos que tengan por objeto la protección del medio ambiente. Al folio 1476 del expediente administrativo consta el informe que resuelve no someter la DISNUR al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria, de acuerdo con los resultados de las consultas a las administraciones afectadas y a los criterios establecidos en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.

La cuestión, como vemos, se centra en determinar si la DISNUR tiene por objeto la protección del medio ambiente o no.

Conforme al art. 2 de la Directriz, tiene como finalidad establecer las medidas necesarias en el orden urbanístico y territorial para asegurar la protección, conservación, ordenación del territorio, además de la mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico y rural. Por tanto, tiene por objeto la protección del medio ambiente porque los espacios naturales forman parte del medio ambiente.

Esta Sala no puede acoger la alegación manifestada por el recurrente pues, conforme a la DT 3ª de la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de Protección del Medio Ambiente de la CAR, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada, las Directrices que tengan por objeto la protección de medio ambiente. Precisamente éste es el fin de la DISNUR, por tanto, es conforme a derecho el sometimiento de la DISNUR al informe de evaluación ambiental estratégica simplificada y no ordinaria.

DÉCIMO NOVENO.- De conformidad con el art 8 del Estatuto de autonomía, la Comunidad Autónoma de la Rioja asume competencias en ordenación del territorio y urbanismo, de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, espacios naturales protegidos, y transporte en carreteras dentro del territorio autonómico y también por cable, tubería y vía fluvial. La capacidad legislativa de la Comunidad en relación con estas competencias se concreta, por lo que aquí interesa en el Decreto impugnado, que aprueba la DISNUR. Es obvio que el desarrollo normativo deberá realizarse con pleno respeto a la normativa básica competencia del Estado. El artículo 26 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, establece que la Directriz del Suelo No Urbanizable de La Rioja tiene por objeto establecer las medidas de protección, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural. Para ello, se deberá establecer una regulación de usos y actividades, junto con su ámbito y normativa de protección.

Resulta suficiente el análisis realizado para afirmar que el Decreto impugnado es respetuoso con la legislación y ha de estimarse conforme a derecho, en consecuencia el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

VIGÉSIMO.- En aplicación del art 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, procede efectuar condena en costas al recurrente con el límite de mil euros.

Fallo

Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por GARNICA PLYWOOD BAÑOS DE RIO TOBÍA, S.A, frente a la DIRECTRIZ DE SUELO NOURBANIZABLE DE LA RIOJA, aprobada por el Decreto 18/2019, de 17 de mayo.

Procede efectuar imposición de costas al recurrente con el límite de mil euros.

Así por esta nuestra Sentencia -de la que se llevará literal testimonio a los autos- y que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.