Sentencia Administrativo Nº 2721/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 323/2008 de 26 de Noviembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02721/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65583

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2008 0106577

RECURSO DE APELACION 0000323 /2008

Sobre ADMINISTRACION AUTONOMICA

De SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO

Representante: LETRADO COMUNIDAD

Contra AYUNTAMIENTO DE ROALES DEL PAN

Representante: PROCURADORA NURIA MARIA CALVO BOIZAS

SENTENCIA Nº2721

ILMOS SRS.:

DON ANTONIO JESUS FONSECA HERRERO RAIMUNDO

DON JESUS BARTOLOME REINO MARTINEZ

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid veintiséis de noviembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el rollo de apelación nº 323/2008, dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 287/06, procedimiento ordinario, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Zamora, interpuesto por el Letrado de la Junta de Castilla y León en la representación que le es propia, siendo parte apelada la el Ayuntamiento de Roales de Toro, representado por la Procuradora Sra. Calvo Boizas, siendo objeto de apelación la sentencia del referido Juzgado de 21 de febrero de 2008 , y habiéndose seguido el procedimiento previsto para el recuso de apelación en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Zamora de fecha de 21 de febrero de 2008 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO ROALES DEL PAN (ZAMORA) contra la resolución del Servicio Público de Empleo de Castilla y León (ECYL) de fecha 28 de agosto de 2006, por el que se desestima el Recurso de alzada interpuesto a la de fecha 24 de mayo de 2004, del Gerente Provincial el ECYL, en Zamora; DEBO DECLARAR Y DECLARO que dicha resolución no es conforme a derecho, por lo que se deja sin efecto.

No se hace expreso pronunciamiento sobre las costas causadas."

SEGUNDO.- Una vez formalizado el recurso fue remitido a la Sala por el Juzgado por escrito de 4 de junio de 2.008 , formándose rollo de apelación que fue registrado con el nº 386/2007.

TERCERO.- Se señaló para votación y fallo el día 25 de noviembre de 2008.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto frente a sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Administrativo de Zamora de fecha de 21 de febrero de 2008 , la cual estimaba el parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Roales de Toro, apelado en este procedimiento, frente a resolución del Vicepresidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra resolución de 24 de mayo de 2004 del Gerente Provincial de Zamora de 24 de mayo de 2004, por la que se revoca la subvención concedida en el ámbito de cooperación con las Corporaciones Locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social.

La sentencia apelada estimó el recurso al entender que aunque se tratara de una justificación tardía, lo que tampoco puede afirmarse de forma concluyente dado el contenido de la base, que alude a que la justificación se produciría en el plazo de un mes desde la terminación de las obras, plazo no cumplido al momento de efectuar la justificación y en atención a que materialmente se había efectuado todos los requisitos y presupuestos que materialmente confieren el derecho a la subvención.

La Administración Autonómica apelante considera, que conforme a la base 12 de la Convocatoria, el plazo de justificación de la subvención debió efectuarse un mes después del transcurso del plazo de 184 días desde que se efectúo la contratación, lo que acontecería el día 8 de octubre de 2003, por lo que desde este momento se generaría el período de un mes para la justificación.

La cuestión que se suscita es, por lo tanto, si ha existido justificación en plazo, en atención a la fecha de presentación que tuvo lugar el día 24 de noviembre, siendo así que los contratos de trabajo que determinaron la concesión de la subvención habían expirado en fecha 8 de octubre en tanto que la obra efectuada por el Ayuntamiento finalizaba el día 11 de noviembre, con lo cual en el primer caso la justificación no se habría producido en plazo -finalizaría el día 8 de noviembre- en tanto en que en la segunda hipótesis no habría existido tal justificación.

SEGUNDO.- Sobre la naturaleza del plazo de justificación hemos de traer a colación la sentencia de la Sala recaída en el recurso 2499/2004, de fecha 25 de julio de 2008 . En aquella sentencia expresábamos que "no siempre se han adoptado soluciones uniformes por esta Sala, pues mientras en unas sentencias se venía a calificar el cumplimiento del plazo de justificación como de esencial, de modo que su transgresión debía llevar en todo caso al cancelación o revocación de la subvención, para otras en cambio se eludía esta calificación y se restaba trascendencia al incumplimiento sobre todo cuando el mismo era por un breve periodo de tiempo.

La primera tesis se sustentaba en la idea de que esa justificación llevada a cabo dentro de plazo constituye una vertiente de las obligaciones formales asumidas por el beneficiario al mismo nivel que las obligaciones de carácter material, atendiéndose para ello a lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de Hacienda de la Comunidad de Castilla y León, así como a los artículos 30.8 y 37.1.c) de la Ley estatal General de Subvenciones 38/2003 ; reparándose, en este orden de cosas, en que su observancia permitía acreditar la realización de la actividad fomentada y el cumplimiento de la finalidad perseguida por la ayuda pública, y condicionaba además el ejercicio de la potestad administrativa de control. Se añadían como argumentos que el vencimiento del plazo de justificación opera como un presupuesto temporal necesario para establecer el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de la denominada acción de reintegro, y la necesidad de observar en este tipo de procedimientos los principios de anualidad y de ejercicio cerrado.

Para la otra tesis se consideraba en cambio que el incumplimiento del plazo en la obligación de justificación de la subvención no podía tener un efecto tan grave como el de la revocación o cancelación de la misma, calificándose esta solución de desproporcionada en relación con la trascendencia del incumplimiento, ya que se entendía que lo primordial era atender al efectivo cumplimiento de las obligaciones materiales, siendo por ello esa consecuencia desproporcionada en relación con la trascendencia del incumplimiento; sin que en este orden de cosas se olvidara la procedencia de aplicar el principio de subsanabilidad, que inspira el procedimiento administrativo. En concreto en esta tesis se consideraba que el mero retraso en el cumplimiento de aquella obligación, salvo que se desprendiera que ello podía tener, en relación con las normas de la convocatoria, una naturaleza transcendente para el fin de la subvención, o también cuando afectase al ejercicio de las potestades de control y fiscalización, no podría sin más equipararse a una supuesto de incumplimiento de obligaciones con eficacia revocatoria de la concesión.

Pero en las últimas sentencias este Tribunal, tras la reciente sentencia de la Sección 3ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 2.007 dictada en el recurso 8246/2.004, reconsidera la cuestión a la luz de sus pronunciamientos; interesándonos ahora de la misma los siguientes pasajes, todos ellos contenidos en el fundamento de derecho quinto:

a) Con carácter general señala: "Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

b) Después la sentencia atiende a una particularidad, la que describe así: "habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio, no se acreditó dicho cumplimiento al término de los de doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario"; señalando que "se trataba de un requisito "parcial" o provisional, en el sentido de que no era preciso aún demostrar el cumplimiento final y pleno de todas las condiciones impuestas sino sólo de aquellas que venían impuestas al término de los doce primeros meses contados desde la concesión -en realidad, de la aceptación- de los beneficios", así como que "la Administración... no ignoraba que al menos una de dichas condiciones materiales estaba cumplida según la versión de los hechos que contiene la sentencia de instancia ...".

c) En relación a la obligación de acreditar en una determinada fecha, la sentencia pone énfasis en el hecho de que la cláusula en cuestión que resultaba de aplicación no tiene una interpretación unívoca, al no concretarse la fecha a la que debía ir referido el balance exigido, entendiendo acertada la deducción a la que llega la sentencia consistente en que "la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido".

Y a ello añade: "Ha de tenerse en cuenta que la negativa de la Administración a tener por cumplido el deber de acreditación se basó, desde el punto de vista material, en que el "balance carecía de la firma exigida por la Ley de Sociedades Anónimas", según afirma el tribunal de instancia que, acto seguido, rechaza esta objeción en los siguientes términos: "[...] tal omisión no pasaba de ser un defecto subsanable que, en cualquier caso, ha quedado absolutamente corregido con el Balance presentado en el Registro Mercantil (...), del que se infiere que el nivel de autofinanciación alcanzaba a 31 de diciembre de 2000 una cifra superior a la exigida por la Cláusula 2.4 de la resolución individual de concesión".

En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones , inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimentos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad") que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios "se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos" pueden no deducirse las consecuencias "rigurosas" de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Debemos, pues, rechazar el citado recurso de casación no sin antes añadir dos consideraciones adicionales: la primera es que la tesis general mantenida en su recurso por el Abogado del Estado es correcta, en el sentido de que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento. La segunda es que entre los hechos que la Sala de instancia da como probados no se encuentran los sucesivos requerimientos a los que aquél alude, ni la "desatención reiterada" a ellos por parte de la empresa beneficiaria de la subvención. El defensor de la Administración reconoce expresamente que se trata de "circunstancias de hecho" a las que la Sala sentenciadora no hace referencia pese a que la Abogacía del Estado las "expuso ante ella". (...)."

TERCERO.- Si desmenuzamos el contenido de la anterior sentencia transcrita, tras una lectura reposada, hemos extraído, como ideas centrales para resolver los problemas que suscita la ejecución defectuosa de la obligación de justificación, las siguientes:

1ª) Los beneficiarios de subvenciones han de guardar una conducta respetuosa tanto con las obligaciones de carácter material como con las formales.

2ª) Si se parte de lo anterior, el incumplimiento de las obligaciones de carácter formal, pese a que tengan un carácter instrumental y al igual que sucede con las materiales, con carácter general podrá determinar bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.

3ª) Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la relativa a la justificación o acreditación ante la propia Administración, en la manera que en cada caso venga indicada, de que el beneficiario ha realizado las concretas actuaciones a que se refiera la actividad subvencionada (tales como los mantenimientos de fondos propios, la inversión productiva, la creación de puestos de trabajo, etc.) y a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. Y ello supondrá que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento.

4ª) Lo anterior, que constituye la regla general, excepcionalmente cederá en aquellos supuestos en que, aún con esa defectuosa ejecución de la obligación de justificación documental de la actividad subvencionada, la adopción de la solución grave de la revocación resulte, en atención a las circunstancias del caso, manifiestamente desproporcionada o notoriamente injusta, debiéndose valorar la incidencia que esa anomalía en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El precepto concreto que permite esta solución es el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones al establecer el mismo que "cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos...".

5ª) Pese a que la casuística que puede darse en la práctica es muy variada, la Sala considera que son supuestos más comunes en los que es posible apreciar la concurrencia de esas circunstancias excepcionales los siguientes:

a) Cuando la obligación de justificar haya sido observada de forma "ligeramente tardía", o, como dice la sentencia del T.S. de 13 de enero de 2.003 , cuando se trate tan solo de un "mero retraso parcial", pero ello siempre que conste acreditado que satisfizo la obligación de inversión en el plazo establecido y que la omisión resulte subsanada lo antes posible. En estos supuestos la solución más correcta, en atención al principio de proporcionalidad, será la de aceptar la justificación que se presente después; aplicándose una reducción del importe de la subvención que sea proporcional a ese retraso. Y podrá darse una situación de ligero retraso cuando la tardanza sea tan solo de unos días y suponga una demora en entorno al 10% en relación al tiempo total concedido para la presentación de la documentación justificativa.

b) Otro supuesto que podrá darse será aquel en que efectivamente se haya presentado toda la documentación exigida pero la misma adolezca de algún defecto, así como también aquellos en que se haya aportado la documentación más importante pero de forma incompleta (faltan documentos de carácter complementario), en los que la consecuencia no puede ser tampoco, sin más, la revocación. En éstos la solución más acertada desde el punto de vista jurídico, al amparo de lo que establece el artículo 71 de Ley 30/1.992 , es que por parte de la Administración se formule el correspondiente requerimiento de subsanación; siendo ilustrativo a este respecto recordar que nuestro Tribunal Supremo (así en sentencia de fecha 4 de febrero de 2.003 ) ha señalado que el mencionado precepto resulta también de aplicación a los procedimientos selectivos -y el procedimiento subvencional generalmente lo será-, diciendo en concreto que "debe regir en toda su extensión el principio de subsanación consagrado en el artículo 71 de la Ley , debiendo requerirse al interesado para que pueda subsanar los posibles defectos que pueda contener su solicitud, siguiendo reiterada jurisprudencia de esta Sala". Si el requerimiento no es atendido por el beneficiario en el plazo concedido, sí que procede la revocación o pérdida del derecho.

c) Asimismo habrá de estimarse que la revocación de la subvención supondrá un efecto desproporcionado cuando se trate de supuestos de imposibilidad material, lo que desde luego deberá ser objeto de cumplida prueba. En estos casos habrá de ponderarse la diligencia del obligado, quien habrá de acreditar los esfuerzos desplegados en orden a la satisfacción de esa obligación de justificar en plazo, de lo que será demostrativo la comunicación fehaciente a la Administración de esa circunstancia. La solución aquí será la de permitir la aportación tardía, siempre dando por hecho que ello se hace lo antes que ha sido posible y de forma completa.

En este sentido el Tribunal Supremo ha aplicado esta solución a incumplimientos parciales de carácter material, pudiendo citarse a este respecto, entre otras sentencias, las de 3 de mayo, 28 de julio y 19 de octubre de 1996, y la de 28 de febrero de 1997 ), en las que se lee que "la posibilidad de moderar el efecto devolutivo de las cantidades percibidas, procede sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones ...se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos...". También la de fecha 14 de febrero de 1.997, en la que se permite la moderación de la subvención en un supuesto de incumplimiento parcial por causa no imputable al beneficiario.

6ª) Las anteriores soluciones a esos supuestos excepcionales sin embargo no podrán aplicarse cuando el retraso se refiera propiamente al plazo durante el cual deberá realizarse la misma actividad subvencionada, ya que es requisito necesario que las condiciones sustantivas se hayan cumplido dentro del plazo establecido; ni tampoco cuando el beneficiario está incurso en una "desatención reiterada", o no haya observado los requerimientos formulados por la Administración -como así se señala en la sentencia transcrita de 6 de junio de 2.007 -".

CUARTO.- De un análisis de las cuestiones fácticas y jurídicas que se plantean en el procedimiento se desprende que en el presente caso puede incluso entenderse que la justificación se podía efectuar dentro del plazo de realización de las obras que finalizaba en la fecha que hemos expresado de 11 de noviembre de 2008, así lo expresan las partes y aparece como un dato no cuestionado, obra para cuya ejecución se contrataron a los trabajadores que determinaron el otorgamiento de la subvención, que no llegaron a concluirla por lo que debió proseguir con otros trabajadores.

En este caso la orden de la convocatoria establece en su apartado 14.2 que "la liquidación definitiva de la subvención, se efectuará previa justificación del cumplimiento de las condiciones marcadas en la Resolución de concesión de la subvención y en el plazo que señale la misma".

En este caso no existe plazo concretamente fijado, pero el mismo ha de entenderse referido a la finalización del proyecto, que en la resolución de otorgamiento de la concesión ha de considerarse establecido en relación con el proyecto de ejecución del proyecto principal del que deriva la contratación de los trabajadores, pues ninguna referencia existe a la propia extinción del contrato de los trabajadores, constando exclusivamente en la resolución de otorgamiento de la ejecución como plazo máximo el de 31 de diciembre de 2003, y que como se ha referido se encuentra aceptado que concluyó efectivamente el día 30 de noviembre.

QUINTO.- Lo precedentemente analizado, sirve cuando menos para relativizar las cuestiones relativas a la presentación en plazo de la justificación de la subvención, ya que hemos de considerar que, debió desvincularse del plazo de duración de los contratos de trabajo o en todo caso, dado que los argumentos de la sentencia impugnada y la apelación han hecho referencia a la importancia en el presente caso de la presentación extemporánea, se ha de considerar que el plazo de justificación, lo que se formula exclusivamente desde la óptica de aquellos razonamientos, atendiendo a la perspectiva de la finalización de los contratos de trabajo, se trataría de una trasgresión temporal de escasa entidad, en consideración a que la ejecución del proyecto de obra aún no se encontraba concluso al momento de la finalización de los contratos laborales que eran mero instrumento para su realización.

Por otro lado, no consta que el requerimiento obrante al folio 96 fuera notificado al Ayuntamiento, y este se refiere a la finalización de la obra o servicio, no a la extinción de relaciones laborales.

Por todo ello debe estarse en un sentido finalista a la ejecución efectiva de la inversión, considerando que siempre se habría tratado de incumplimientos no esenciales, meramente formales, que carecerían de trascendencia, conforme al principio de proporcionalidad, en orden a la consideración de la realización de la obra y de la contratación de los trabajadores efectuada.

A tenor de los razonamientos precedentes la apelación ha de ser íntegramente desestimada.

SEXTO.- Por todo ello ha de desestimarse el recurso de apelación interpuesto, debiendo estarse a lo establecido en la sentencia apelada sobre estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEPTIMO.- En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA , desestimado el recurso de apelación, procede su imposición la parte apelante.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo De Zamora de Valladolid de fecha 21 de febrero de 2008 , debiendo estarse a la parte dispositiva de dicha sentencia en cuanto a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, todo ello con imposición de costas a la parte apelante.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.