Sentencia Administrativo Nº 276/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1220/2006 de 06 de Marzo de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA

RECURSO 1220/06

SENTENCIA Nº 276

Ilmos. Sres

Presidente

Don Edilberto Narbón Lainez

Magistrados

Doña María José Alonso Mas (ponente)

Don Josep Ochoa Monzó

Valencia, seis de marzo de 2009.

Visto por la Sala el recurso contencioso administrativo presentado por el procurador SRA DE ELENA SILLA, en nombre y

representación de ESLA CIA DE INVERSIONES SA, contra resolución de CONSELLERIA TERRITORIO, que comparece

representada por el ABOGADO DE LA GENERALIDAD, por la que se inadmite recurso de reposición contra el plan general

transitorio de DENIA, aprobado por resolución de 27 de diciembre de 2005. Como codemandado comparece el AYUNTAMIENTO

DE DENIA, representado por el procurador doña CARMEN NAVARRO BALLESTER.

Antecedentes

PRIMERO. El 22 de diciembre de 2006 se formula est recurso, cuya demanda pide que se declare la nulidad absoluta del plan general transitorio; en su defecto, que se anule el mismo en la medida en que alteró la ordenación de la parcela de la demandante. Y que como situación jurídica individualizada se reconociera el derecho de la actora a que se pueda actuar urbanísticamente en su parcela en las mismas condiciones, ordenación y parámetros urbanísticos que estaban establecidos en el plan general de 2000.

SEGUNDO. Los demandados piden desestimación.

TERCERO. EN PRUEBA piden expediente , documental; y asimismo más documental, consistente en que se oficiara al ayuntamiento de DENIA para que se certificara en relación con la licencia pedida por la demandante, en relación con las cesiones en su día verificadas y en relación con si el ámbito se halla consolidado por la edificación y por la urbanización. y pericial, consistente en la ratificación del perito sr Carlos Daniel ; como asimismo que se certificara sobre el recurso de casación formulado contra la sentencia 1009/2003 .

CUARTO. En conclusiones , presentan sus escritos.

QUINTO. Se han observado las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO. El acto recurrido inadmite reposición contra el plan general transitorio de DENIA, al haberse formulado dicho recurso un día después del plazo de un mes desde la notificación del mismo, tal como debe efectuarse su cómputo de acuerdo con la interpretación jurisprudencial del art. 48 ley 30/1992 .

Y la demanda pide, aparte de que se anule este acto y se entre en el fondo del asunto, que se declare la nulidad del plan general transitorio en su conjunto, al considerarse que excede con mucho de lo que serían los contenidos propios del plan general transitorio; más específicamente además al comportar modificaciones en la zona de LAS MARINAS y en concreto en la parcela del demandante, sobre lo que había sido la ordenación del año 2000 e incluso del plan de 1990; existiendo incluso un plan parcial de 1984-85 cuya ordenación prácticamente habrían recogido los instrumentos de ordenación general posteriores.

El tema en esencia estriba pues en que ya desde antiguo la parcela del actor estaba en buena medida calificada como residencial; una parte asimismo como dotacional, destinada a aparcamientos , pero de carácter privado; y otra parte a equipamiento general , que asimismo podía ser privado. En total, 4623 metros de residencial, 889 dotacional indiferenciado y 700 de aparcamientos; pero, se insiste, el dotacional podía ser privado.

Lo cierto es que en 2005 la demandante ha solicitado licencia de edificación, respecto de la que aún no ha obtenido respuesta; pero esta licencia, con la nueva ordenación, no podría ser materializada. Y es que en efecto la nueva ordenación por una parte establece que los aparcamientos deben ser públicos y no privados; por otra parte establece una porción destinada a servicios Administrativos; pero es que además quedaría un resto de 666 metros cuadrados , al parecer asimismo dotacional público, cuyo concreto uso no se especificaría y que en todo caso supone un exceso en esa misma medida sobre la superficie dotacional anterior. En suma, ni estaría justificado el pase de dotacional privado a público, ni el aumento de superficie de dotacional, ni tan siquiera el uso destinado a servicios Administrativos; esto último en la medida en que además no estamos en el centro urbano sino en una zona de playa. Y por lo demás menos aún estaría justificado dejar parte del nuevo dotacional sin concreta asignación de usos.

Se habría pues infringido los límites a la discrecionalidad de la potestad de planeamiento , en la medida en que el resultado habría sido una inmotivada y arbitraria modificación del régimen urbanístico de su parcela, sin que la motivación aparezca en la memoria. Y además de un modo que gravaría de forma desproporcionada a la propiedad, con infracción del principio del balance costes ventajas.

Ello sería aún más grave en la medida en que la zona s suelo urbano consolidado por la urbanización e incluso por la edificación; cuando es doctrina reiterada del TS que la potestas variandi se debe llevar a efecto con especiales cautelas cuando se trata de zonas ya consolidadas.

En cualquier caso, se insiste, con independencia de las concretas determinaciones de la parcela, el plan general sería nulo en su conjunto, en la medida en que el art. 36 LRAU establecía unos claros límites para los planes generales transitorios; máxime teniendo en cuenta que la ordenación pormenorizada es cuestión que entra dentro de la autonomía local, que habría sido así lesionada; aparte de que la iniciativa en todo caso ha de ser del conseller y no del municipio , como en puridad sucedió en este caso.

Pero es que además en puridad no habría vacíos en la ordenación en la medida en que la sentencia 1009/2003 ha sido recurrida en casación.

Y en cuanto a la inadmisibilidad del recurso , indica que si estamos ante una disposición general, el plazo debe contar desde la publicación, siendo la última la del DOGV de 24 de enero de 2006 y habiéndose presentado el recurso el día 24 de febrero.

SEGUNDO. A la demanda se acompaña informe Don Carlos Daniel, donde aparte de hacerse unas extensas consideraciones generales sobre el plan general transitorio, añade que esta zona es el resultado de un antiguo plan parcial de 1984-85; ordenación que de forma casi íntegra se recogió en los planes de 1990 y 2000. por lo demás se trataría de un ámbito urbanísticamente ejecutado , en que se hicieron las cesiones de suelo; sin que en la memoria se justifiquen los cambios. Por lo demás , añade el perito que la modificación del dotacional habría alterado el área de reparto y el aprovechamiento tipo; pero se les ha olvidado consignarlo.

Se acompaña asimismo copia de la solicitud de licencia de obra mayor, y asimismo una Resolución estimatoria de otro recurso de reposición.

TERCERO. LA GVA aduce en primer lugar que los plazos de presentación de los recursos no se pueden prorrogar; y en cuanto al fondo añade que reiteradas Sentencias de la sala han desestimado los alegatos generales que se vienen repitiendo de forma reiterada en los recursos contra el pln general transitorio. Y más en particular añade (ya en conclusiones) que la Sentencia de la sala dictada en el RCA 670/2006 viene a decir, aparte de que el plan de 2000 no puede servir de referente porque había sido anulado, que el planeamiento de los años 60 (último planeamiento aprobado y no declarado nulo) resultaba obsoleto; por lo que en puridad nos encontrábamos ante un verdadero vacío en la ordenación, sin que por tanto pudiera hablarse en realidad de una alteración en la ordenación previa que exigiera una especial justificación.

CUARTO. Y el Ayuntamiento viene a decir que la reseña del DOGV no sustituye a la publicación en el BOP a efectos de los plazos para recurrir; aparte de que el vacío en la ordenación sería clarísimo desde el momento en que se ha desistido de la casación presentada contra la Sentencia 1009/2003 .

Añade además diversas consideraciones generales sobre los planes generales transitorios y su posible alcance; así como a lo legítimo de la colaboración entre ambas administraciones.

QUINTO. En período probatorio, aparte de la ratificación del perito sr Carlos Daniel , tenemos el acta de cesión de viales, zona verde, zona de aparcamiento y zona de equipamientos docentes; este acta es de 1986 y se refería a los propietarios de suelo urbano de LLANOS DEL PALMAR. No se preveía en ese plan parcial, de acuerdo con la documentación aportada, servicios Administrativos.

Asimismo se aporta informe del ingeniero municipal , en que se viene a decir que no hay red de pluviales, que la red de saneamiento es prácticamente inexistente y que la red viaria no se ajusta a la normativa actual.

SEXTO. En conclusiones insiste la demandante en que sí estamos ante suelo urbano consolidado, pese al informe del ingeniero municipal, en la medida en que la urbanización data de hace casi 28 años y que en aquel momento se ejecutó de forma adecuada a lo que entonces se exigía; e insiste en el resto de argumentaciones de la demanda. Viene a decir que no hay razón urbanística ni legal alguna que justifique que fuera indispensable a corto plazo alterar una ordenación consolidada desde hace más de 20 años. Y que por lo demás cuando se inicia la tramitación y se aprueba el plan, la Sentencia de la sala aún no era firme.

Se insiste en que del dictamen del perito, ratificado ante la sala, se desprende de forma palmaria que se ha aumentado el suelo dotacional con equipamiento Administrativo de la red secundaria cuya justificación no se aclararía en la memoria; y que además queda claro el aumento de suelo dotacional. E incluso añade el perito que el PGT estaría reclasificando SNU, lo que no podrían hacer estos instrumentos.

Y por lo demás ahora rcientemente, en enero de 2008 , se ha aprobado la prórroga del PGT; lo que todavía iría más contra la propia idea de lo que debe ser un PGT.

SEPTIMO. A las conclusiones de GVA nos hemos referido antes; y en cuanto al Ayuntamiento insiste en que la zona no está consolidada por la urbanización. pero es que además del acta de cesión se deduciría, e incluso de la deposición del perito, que la parcela destinada a parking ya fue cedida en su día: e incluso reconoce el perito que la parcela edificable de acuerdo con la ordenación anterior no ha sido modificada por la nueva ordenación.

OCTAVO. Por lo que respecta a la extemporaneidad del recurso de reposición , a juicio de la sala no concurre; porque, aun admitiéndose a los meros efectos dialécticos la interpretación de los demandados sobre el nulo efecto de la reseña en el DOGV sobre los plazos del recurso, lo cierto es que la STS de cinco de octubre de 2005 ya dejó claro que los planes urbanísticos son disposiciones generales y por tanto no susceptibles de recurso Administrativo; por lo que la publicación en BOP de 13 de enero de 2006 fue defectuosa en cuanto que ofrecía el recurso de reposición. Y desde esta perspectiva, no puede haber extemporaneidad en la medida en que claramente el art 58-3 de la ley 30/1992 indica que las notificaciones defectuosas sólo surten efecto, entre otros casos, cuando el interesado presenta el recurso procedente.

Lo que pasa es que, en puridad, si el recurso de reposición era improcedente , bien hizo la demandada en inadmitirlo, si bien por motivos distintos de los expresados en la Resolución recurrida; y sin que ello impida a la sala entrar en el fondo.

NOVENO. la sala viene rechazando de forma constante los alegatos generales en relación con el alcance y naturaleza del plan general transitorio de DENIA; así por ejemplo en los recursos 180/07, 670/06, 1078/06 y 652/06, entre otras.

Así, en la Sentencia RCA 670/2006, se indica:

"DECIMO. Esta sala y en múltiples Sentencias se ha pronunciado ya con carácter general sobre el PGT que nos ocupa. Así en la Sentencia de 22 de febrero de 2008 :

"CUARTO En orden a la legalidad del Plan Transitorio aprobado, conviene determinar inicialmente que el precepto que ampara tal instrumento es el art. 36 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre (LCV 1994 , 364 , 405 ), reguladora de la actividad urbanística, que está pensado precisamente para situaciones conyunturales de urgencia , al disponer que:

Cuando un municipio carezca de planeamiento general o éste haya sido suspendido o anulado en su eficacia, si su situación urbanística lo requiere, el Consejero competente en Urbanismo podrá, previo informe favorable del Consejo superior de Urbanismo y acuerdo habilitante del Gobierno Valenciano, elaborar directamente su plan general y tramitarlo con carácter urgente.

Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y deberán ser sustituidos, a la mayor brevedad posible, por un nuevo plan de elaboración municipal.

Precepto este simétrico al que establece el art. 82, de la Ley 16/2005, de 20 de diciembre (LCV 2005 , 494), Urbanística Valenciana .

Tanto determinante situación de urgencia, como los requisitos formales , y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente, es mas ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Consellería hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente, dada la anulación por este Tribunal, en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003 (JUR 2004, 222915 ), del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000 , hoy firme.

Parece claro que, ante la situación creada , era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar, en todo momento, con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años, en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia , de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contra desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el termino de un año...

QUINTO Es el contenido del Plan Transitorio, lo que aparentemente preocupa mas a la actora, y en este sentido el precepto trascrito dice textualmente: "Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico"

El precepto es tan amplio que evidentemente cabe casi todo, de forma que hay que ser particularmente cuidadoso para anular un Plan Transitorio por este motivo.

Las afirmaciones generalistas carecen de toda significación , y cada plan, a incluso cada declaración del Plan, tendrá que ser analizada, contemplada, desde la perspectiva histórica , geográfica y sociológica en que se mueva, y calificada como necesaria o no para posibilitar, en el estricto marco temporal en el que se articula un Plan de esta naturaleza, el mínimo y ordenado desarrollo urbanístico. Bien entendido que, el contenido de estos Planes, no es solo la regulación sectorial o a gran escala, sino que también pueden existir determinaciones de muy diversa naturaleza y contenido , que pueden llegar incluso a la clasificación del suelo , cuando existan razones que así lo exijan.

A estos efectos y como pone de manifiesto el acto que se recurre, el Plan , básicamente pretende lo siguiente:

a).- No Toca el Suelo Urbano, sino que sectoriza en aquellos ámbitos en los que se precisan operaciones de reforma interior.

b).- En cuanto al suelo urbanizable, se mantienen los que así estaban clasificados por el Plan declarado nulo, y sustancialmente se mantienen vivos, los necesarios para satisfacer la demanda de vivienda de promoción pública , los destinados a usos asistenciales, los necesarios para disponer de suelo para actividades productivas a corto plazo, y aquellos cuya finalidad es establecer equipamientos de titularidad pública. En el resto se suspende el planeamiento, incluyendo la programación y concesión de licencias.

c).- En cuanto al suelo no urbanizable, se suspende el planeamiento, de manera que sobre ellos, no es posible ningún tipo de reclasificación.

d).- En cuanto a suelo No Urbanizable , se propone como tal aquel que estaba clasificado como tal PG-2000, así como los forestales, los afectados por cepas, los declarados LIC, Red-Natura 2000, Zonas Húmedas. Y junto a ellos se incorporan las determinaciones comprendidas en el PORN del Parque Natural del Montgó.

e).- En cuanto a la red primaria de dotaciones, se mantienen las necesarias según las anteriores consideraciones, siempre que tengan urgencia, y estén destinadas a equipamientos educativos y asistenciales , y también las necesarias para la conservación del patrimonio cultural y preservación de la naturaleza...."

La de 30 de mayo de 2008 reseña:

"Tanto la determinante situación de urgencia, como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente, es mas ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Conselleria hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente, dada la anulación por este Tribunal , en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003, del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000 , hoy firme.

Parece claro que, ante la situación creada, era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar, en todo momento, con suficiente suelo ordenado , para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años, en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia, de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contar desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el termino de un año.

Ciertamente, estas previsiones temporales no se han cumplido, y así la consellería , prorrogó la vigencia del Plan Transitorio por un año , en virtud de Resolución de fecha 7 de enero de 2008, a la que ha sido ampliado el recurso".

En sentido parecido, las de 25 de abril y siete de marzo de 2008. De todas ellas se desprenden dos ideas fundamentales; primero, que no se pueden dar meros argumentos generales sobre el contenido del PGT y posibles extralimitaciones del mismo sin descenderse de forma precisa y detallada a los argumentos que sustenten las concretas impugnaciones. Segundo, que ello además se debe y se ratifica a la vista de que, en puridad, en DENIA no existía ordenación urbanística, por cuanto la de 2000 desapareció del mundo jurídico por la Sentencia de la sala , que finalmente ha devenido firme; por lo que lo que ha sido judicialmente anulado no puede tenerse en cuenta como sustento jurídico de la nueva ordenación. Y ello además teniendo en cuenta que la ordenación vigente era pues un plan de 1972, dictado bajo la vigencia de la ley de 1956, en que ni siquiera existían los estándares urbanísticos; siendo además obvio que la población de DENIA y sus necesidades de hace 35 años no tenían nada que ver con las de ahora.

Por tanto, en puridad de lo que se parte es de un verdadero vacío en la ordenación; lo que obviamente debe tenerse en cuenta a la hora de evaluar los alegatos de la demanda sobre la supuesta falta de justificación del ejercicio de la potestas variandi. Vacío que, pese al loable esfuerzo argumental del recurrente , ya causó la Sentencia de la sala, por cuanto aunque la casación contra Sentencias no tiene efecto suspensivo las S.S.T.S. de 16.5.-06 y 13-6-05 vienen a decir que los órganos judiciales no pueden ignorar un pronunciamiento de anulación de un plan de urbanismo, por mucho que el fallo todavía no sea firme. Por lo demás la firmeza de la Sentencia sólo corrobora la concurrencia de los presupuestos de hecho indispensables para alumbrar el PGT (la urgencia, esencialmente); y es que incluso tiene más sentido aprobar el PGT mientras se está tramitando la casación para evitar un vacío normativo absoluto en caso de desestimación de la misma. Es decir, simplemente obedecía a razones de previsión tramitar y aprobar el plan recurrido antes de la firmeza de la Sentencia, para evitar que llegada ésta se produjera quizá durante muchos meses un completo vacío en la ordenación. Y es que, si la Sentencia no hubiera devenido firme por haberse casado finalmente, la lógica consecuencia habría sido la derogación del plan general transitorio , sin más. De cualquier forma , como finalmente la Sentencia ha devenido firme lo que ha sucedido es que se ha corroborado la plena concurrencia del presupuesto habilitante.

UNDECIMO. Más recientemente, la sala ha dictado Sentencia en el RCA 702/06 ; esta Sentencia aborda con mayor profundidad los aspectos generales de este PGT, con igual suerte desestimatoria:

"SEGUNDO.- Previo al examen de las cuestiones planteadas procede dejar sentado lo siguiente:

1º).- En 26-9-2000 último PGOU fue aprobado del Municipio de Denia, y el Plan de Reforma Interior "Ronda Perimetral Norte", entró en vigor el 9-5-2002.

2º).- Por Sentencia nº 1009/2003 de 7-7 (recurso contencioso Administrativo 2/1633/00 ) se anuló el PGOU , aprobado por la Resolución antes mencionada.

Esta Sentencia es firme , según Auto del TS de 28/03/06, al haber desistido la Generalitat Valenciana del preparado Recurso de Casación, de ahí que no pueda aceptarse la argumentación actora relativa a la vigencia y aplicación de la ordenación urbanística contenida en el PGOU mencionado.

3º).- El 28-4-2005, en sesión plenaria, el Ayuntamiento de Denia, solicitó del Conseller la elaboración de un Planeamiento General Transitorio para la situación coyuntural de urgencia creada a raíz de la anulación por esta Sala del PGOU del año 2000.

4º).- Con fecha 10-5-2005 , la Comisión territorial de Urbanismo emitió informe favorable, y el 13 siguiente, el Gobierno Valenciano habilitó al Conseller para que elaborase y tramitase con carácter urgente un Plan General Transitorio para el Municipio de Denia.

5º).- Tras los trámites de informes e información pública, estudio de alegaciones, Declaración de Impacto ambiental... , la Consellería en colaboración con técnicos municipales redactó el PGT, que definitivamente aprobó el Conseller en 27-12-05.

TERCERO.- Sentado lo anterior procede rechazar de plano toda la argumentación relativa a la vigencia del PGOU del año 2000, en cuanto éste fuera anulado por Sentencia de esta Sala (sección 2ª), que es firme; de donde resulta que también procede rechazar de plano cualquier argumentación relativa a las contradicciones que el PGT contiene, en referencia o relación a la ordenación que el PGOU establecía.

Siguiendo con el examen de motivos de impugnación, procede que nos remitamos a los razonamientos contenidos en anteriores Ss. de esta Sala y Sección (S. 797/08 de 12-6; 257/08 de 22-2; 344/08 de 7-3, entre otras ) recaídas en diferentes recursos Contencioso-Administrativos, con idéntico objeto al presente.

En las dichas Ss., abordando la cuestión relativa a la naturaleza y oportunidad del PGT aprobado por la Resolución que aquí se impugna , se indicaba:

"conviene determinar inicialmente que el precepto que ampara tal instrumento es el Art. 36 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística , que está pensado precisamente para situaciones conyunturales de urgencia, al disponer que:

Cuando un municipio carezca de planeamiento general o éste haya sido suspendido o anulado en su eficacia, si su situación urbanística lo requiere, el Consejero competente en Urbanismo podrá, previo informe favorable del Consejo Superior de Urbanismo y acuerdo habilitante del Gobierno Valenciano, elaborar directamente su plan general y tramitarlo con carácter urgente.

Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y deberán ser sustituidos, a la mayor brevedad posible, por un nuevo plan de elaboración municipal.

Precepto este simétrico al que establece el Art. 82 , de la Ley 16/2005, de 20 de diciembre, Urbanística Valenciana .

Tanto la determinante situación de urgencia, como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente, es más, ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Consellería hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente, dada la anulación por este Tribunal , en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003 , del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000, hoy firme.

Parece claro que, ante la situación creada , era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar, en todo momento, con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años, en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia , de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contra desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el término de un año".

Ciertamente , estas previsiones temporales no se han cumplido, de manera que la Consellería hubo de prorrogar la vigencia del Plan Transitorio por un año, en virtud de resolución de fecha 7 de enero de 2008. Pero ello no afecta -como pretende la actora- ni al carácter temporal o transitorio del plan, ni al procedimiento de elaboración del mismo, como determinante de la nulidad que aquélla impetra.

Al hilo de lo dicho ha de significarse también que tampoco se aprecia violación del Art. 166.2 del R . de Planeamiento, que se refiere a "modificaciones" del PGOU, no al supuesto de aprobación de PGT , cual es el caso que nos ocupa.

En efecto, el párrafo 1º del citado precepto establece que , el Gobierno Valenciano, fundado en la especial urgencia de un Plan, podrá reducir a su mitad, los plazos previstos en el artículo 38.2 de la LRAU . Es precisamente el supuesto que contempla este párrafo el que permite la urgente tramitación del Plan Transitorio, precisamente para evitar, en la medida de lo posible, que un municipio como Denia, quede sin un instrumento urbanístico General, por muy limitado en el tiempo y provisional que sea.

El párrafo 2º , el que se dice violado, como el mismo expresa, se está refiriendo estrictamente a las modificaciones del Plan, y niega la tramitación como urgente de aquellas, las modificaciones, que "estén sujetas a informes sectoriales exigidos por la legislación de grandes superficies , patrimonio cultural, o impacto ambiental", lo que desde luego no integra el caso de autos.

CUARTO.- Tampoco puede estimarse la alegación relativa a la incompetencia del órgano, pues como hemos indicado el PGT fue aprobado por la GV -cual es lo procedente-, de conformidad con la norma transcrita.

Y no varía dicha competencia -es evidente- el hecho de que en el proceso de elaboración interviniera la Corporación municipal , pues no es ajeno al actuar Administrativo -el Ordenamiento así lo prevé- las actuaciones coordinadas o de colaboración entre administraciones, cual en el caso ha acaecido.

.....

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SEXTO.- No puede tener tampoco favorable acogida la alegación relativa a la "modificación" de la clasificación del suelo que se contiene en la LS, pues -según entiende la actora- se introduce una clase de Suelo Urbanizable inexistente y no previsto en la norma, cual es el Suelo Urbanizable "con planeamiento Suspendido":

Lo primero que hay que observar al respecto es que nos hallamos ante un PGT, cuyo contenido se limitará a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico.

En tal sentido, el pronunciamiento o determinación relativa a "planeamiento suspendido" contempla el simple hecho de suelos urbanizables que mantienen dicha clasificación y cuya regulación pormenorizada se supedita a la aprobación de P.G.O.U., por exceder -a entender del órgano de planeamiento- el límite autorizado por el art. 36 LRAU .

No hay , en puridad , una categoría nueva de suelo, introducida por el PGT al margen de las previsiones de la Ley.

SÉPTIMO.- Igual suerte desestimatoria ha de correr la alegación relativa a la falta de documentación preceptiva , con referencia a los Estudios de Paisaje y Acústico.

Como establece en este punto la GV, no puede obviarse el dato de que a la fecha de aprobación del PGT (27-12-05) y, más aún, de tramitarse ni la L. 7/02 de Contaminación Acústica, ni la L. 4/04 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje , habían sido desarrolladas reglamentariamente.

Los respectivos Reglamentos fueron aprobados por R. Dec. 104/06 de 14-7 del Consell, sobre Planificación y Gestión en materia de Contaminación Acústica y 120/06 de 11-08 sobre Paisaje de la CV.

En definitiva, a la fecha de la Resolución aquí impugnada, no estaba en vigor la reglamentación necesaria para acometer la elaboración de los Estudios que echa en falta la actora.

Es más, si nos remitimos a la normativa contenida en los citados Reglamentos, de la misma resulta que el Estudio de Paisaje y Acústico que han de acompañar a los respectivos instrumentos de planeamiento, exigen la previa aprobación de Planes de Acción Territorial -en las respectivas materias- por parte del órgano autonómico , y otros de ámbito municipal -en el marco de aquellos- por las respectivas Corporaciones Locales, en los supuestos y condiciones que las dichas disposiciones señalan (art. 10 del Dec. 104/06 y 26 del Dec. 120/06, siguientes y concordantes)....

DECIMONOVENO. En cuanto a que el plan se hubiera elaborado en puridad a iniciativa municipal, como bien dice el codemandado ello no es sino una muestra de la colaboración entre administraciones públicas, que más allá de ser una exigencia legal prevista con carácter general en el art. cuatro de la ley 30/1992 y a la que asimismo apunta el TRLS 2/2008 constituye un verdadero principio constitucional implícito de relación entre las diversas administraciones, S.T.C. 18/82 .

Y lo cierto es que lo determinante es que, en estos casos, el órgano autonómico competente ASUMA COMO SUYA la iniciativa del plan general transitorio , con independencia de que haya habido una previa petición municipal, que en modo alguno se puede considerar como el acto que inicia el procedimiento. Y así claramente el art,. 69 ley 30/92 dice que el procedimiento se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente, aunque pueda en algún caso serlo a solicitud razonada de otros órganos.

No se puede asumir el argumento de que el ayuntamiento debería haber presentado un concierto previo; porque, con independencia de que la inactividad municipal no es lo aquí recurrido, lo cierto es que la tramitación de un plan general ordinario normalmente acarrea varios años , sin que las posibilidades de la tramitación urgente sean bastantes en un caso como éste, de tamaño vacío de ordenación.

Y por último , la prórroga del PGT tampoco es objeto del presente recurso, aunque el demandante en conclusiones aluda a ella y la considere inadecuada y contraria a Derecho"

DECIMO. Pero es que además esa misma Sentencia del RCA 670/06 realiza una serie de consideraciones que debemos reproducir, para luego verificar en qué medida puedan ser aplicables a nuestro caso:

"DUODECIMO. Hay que partir pues de un vacío de ordenación y no de las ordenaciones propias de un plan que ha sido anulado; y desde esta perspectiva y no de otra interpretar el art, 36 LRAU . Esto es lo que indican las Sentencias citadas; y es lo que por ejemplo, como con total acierto alega el Ayuntamiento, justifica que se hayan incluso contenido en el nuevo plan ciertas directrices de estrategia de evolución urbana y ordenación del territorio, indispensables en este especialísimo caso para que el plan general transitorio pudiera cumplir las finalidades que le son propias. Y ello porque, si se parte de un planeamiento obsoleto desde cualquier punto de vista , incluso lo que es establecer los parámetros de crecimiento urbanístico a corto plazo exige dotar de una mínima coherencia a las determinaciones propias del PGT; y esa coherencia sólo puede venir dada por el establecimiento de unas directrices, aunque sean mínimas.

Otra cosa sería que el demandante hubiera demostrado positivamente que las directrices en cuestión no son coherentes con la exigencia de articulación mínima de forma coherente del desarrollo urbanístico a corto plazo.

Desde esta perspectiva asimismo decaen, como señalan las Sentencias antes citadas, las exigencias de continuismo con el plan de 2000 aludidas en la demanda; máxime, como ahora se verá, cuando la mayor afección sobre la finca del recurrente obedece precisamente a la necesidad de dar estricto cumplimiento a la Sentencia 1009/03 .

En realidad, todos los alegatos de la demanda, salvo los que se centran en la parcela del actor , son muy generales y en realidad , como se desprende de la propia ratificación de la pericial, parten del presupuesto erróneo del necesario continuismo con el plan anulado. Lo que hay en realidad, se insiste, es un absoluto vacío en la ordenación y por tanto estamos ante una ordenación, si bien provisional, que prácticamente parte de la nada. Lo único que deberá ser es racional mínimamente desde la perspectiva de la situación de hecho, pero esto es distinto al mero continuismo; la racionalidad y razonabilidad partiendo de la situación de hecho más bien tiene su encaje, como se verá , en la aplicación del balance costes ventajas.

Por esta misma razón, y aunque la demandante viene a decir que la memoria es excesivamente genérica y no satisface unas exigencias mínimas de motivación a la vista de la concreta finalidad de los PGT, ello se debe precisamente a las peculiaridades del presente caso. O lo que es lo mismo, no tienen el mismo alcance los objetivos a corto plazo en un municipio cuyo último planeamiento haya sido aprobado por ejemplo diez años atrás que otro cuyo último planeamiento no anulado date de hace más de 35 años. No se puede olvidar que estamos ante el ejercicio de la potestad de planeamiento, es decir en el ámbito de la creación de normas; lo que incluso en los PGT exige conferir a la Administración un cierto margen de apreciación incluso en la determinación de la concurrencia de los supuestos habilitantes del ejercicio de la potestad de planeamiento y aun del alcance de éste , a la vista precisamente de las peculiaridades de dicho supuesto de hecho. Es decir, existía un cierto margen de apreciación en la interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados que contenía el art. 36 LRAU ; lo que si cabe se manifiesta de forma más acentuada en casos tan peculiares como éste. Y dicho margen se proyectaba tanto en cuanto al presupuesto fáctico como al alcance y funcionalidad del PGT; sobre todo en un caso como el que nos ocupa.

Y así, en estas circunstancias, más que hablar genéricamente de falta de motivación, el recurrente debería haber dado concretos argumentos en relación con las supuestas extralimitaciones del PGT; cosa que en puridad sólo hace en relación con las determinaciones atinentes a su propiedad.

DECIMOTERCERO. Antes de seguir adelante, y dado que uno de los argumentos más importantes sobre los que gira la demanda es la falta de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad de las determinaciones que afectan a la parcela del demandante, conviene hacer una referencia a cuáles son las posibilidades de control judicial de la discrecionalidad en la potestad de planeamiento y sus límites. Y así esta sala , en el recurso 2326/98 , ha dicho:

"A este respecto, lo primero que hay que resaltar es el elevado grado de discrecionalidad que asiste al planificador. Esta discrecionalidad del autor del plan viene fundamentada en diversos órdenes de consideraciones.

A) La primera de ellas es que la potestad de planificación urbanística constituye una manifestación más de la potestad reglamentaria, conformadora por tanto del Ordenamiento Jurídico, y que no se agora en su aplicación. Nos encontramos ante una potestad de creación del Derecho, y no de simple ejecución del Ordenamiento; y ello es suficiente para justificar la concurrencia de dicha discrecionalidad.

No sólo eso , sino que , además, no puede entenderse que los planes urbanísticos sean, en sentido material, puros Reglamentos de ejecución de la legislación urbanística dictados en su desarrollo; al contrario, son los planes los que culminan el diseño del carácter estatutario de la propiedad del suelo (art.2.1 de la Ley 6/98, de régimen del suelo y valoraciones). Así puede citarse , como expresión de una doctrina consolidada, la STS de dos de febrero de 1987 .

B) El segundo orden de consideraciones, estrechamente conectado con el anterior, atañe a la concepción misma de la potestad de planeamiento como, precisamente , potestad de planificación. Potestad de planificación que, obviamente, se proyecta hacia el futuro, y que comporta, en lo que aquí nos concierne, la posibilidad de optar por un diseño de nueva planta en la ordenación urbanística, de cara a la consecución de determinados fines perseguidos por el propio planificador.

C) El tercer orden de consideraciones estriba en el principio de autonomía local; autonomía local que, como subraya el reciente Libro Blanco para la reforma de la Administración local, es de índole política en tanto en cuanto se sustenta sobre la legitimidad democrática de los órganos de gobierno municipal. Principio de autonomía local que , en relación con la potestad de planeamiento urbanístico, ha sido reiteradamente afirmado por el TS, a partir fundamentalmente de su Sentencia de 13 de julio de 1990 ; Sentencia ésta que reinterpretó el art. 41 TRS de 1976 en orden a las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes de urbanismo -en el mismo sentido , por ejemplo, la de 25 de abril de 1991 o la de 25 de febrero de 1992-.

Y, en este punto, la comunidad Valenciana, primero en el art. 40 de la hoy derogada LRAU, aplicable al caso de autos, y en la actualidad en el art. 85 de la vigente Ley 16/2005, ha concretado hasta dónde llega la autonomía municipal en el diseño urbanístico del municipio , y dónde empiezan, correlativamente, las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes.

Lo anterior conecta con la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, por ejemplo en Sentencias 132/2001, 25/2004 y 16/2004, si bien en una materia distinta (como es la sancionadora) ha afirmado que la relación entre las ordenanzas locales y la ley no puede ser la misma que existe entre la ley estatal o autonómica y sus Reglamentos de desarrollo; dada la ausencia de potestad legislativa en las Corporaciones Locales y la necesidad de preservar su autonomía.

Puede citarse, entre otras, además , la STS de 18 de marzo de 1992 , que justifica la potestas variandi, entre otras cosas, en el principio democrático , que la Sentencia considera reforzado a la vista de la existencia de un trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del planeamiento; a la que puede añadirse, entre otras muchas, la de nueve de julio de 1991.

D) A todo lo anterior debe añadirse que la decisión planificadora afecta a una enorme variedad de intereses, tanto públicos como privados, que se entrecruzan entre sí y que muchas veces resultarán opuestos unos con otros; de forma que el planificador debe llevar a efecto una compleja operación de ponderación y valoración de todos los intereses afectados antes de adoptar la decisión; y es dicha complejidad la que, efectivamente, comporta de hecho que, en línea del principio, sean o puedan ser múltiples las posibles soluciones que el planificador pueda ofrecer ante una misma situación.

No obstante , como se verá a continuación, esta operación queda sujeta a importantes límites.

Nos encontramos, en suma , ante una potestad de ordenación, con proyección de futuro, que comporta el diseño de un modelo urbanístico, para todo el municipio o para parte de él, y que se fundamenta además en la autonomía política de los municipios; si bien con el límite del interés supralocal, cuya defensa se encomienda a la Comunidad Autónoma.

Por su propia esencia, como tal potestad de ordenación y planificación , conformadora del Ordenamiento Jurídico, la potestad de planificación urbanística no puede quedar congelada , sin más, ante una concreta situación de hecho; muy al contrario, su propio carácter innovativo le confiere la posibilidad de modificar la realidad preexistente. Y así, reiterada jurisprudencia del TS, de la que por ejemplo son exPonentes las Sentencias de 18 de marzo de 1991 o la de seis de junio de 1992, afirma que los Derechos de los propietarios, bien deriven de una situación fáctica o bien de la preexistente ordenación, no son un límite (o más bien, no son un límite absoluto) a la potestad de planeamiento.

UNDÉCIMO. Sentado lo anterior , que constituye el fundamento de la discrecionalidad del planificador en el ejercicio de la potestas variandi, hay sin embargo que determinar cuáles son sus límites; siempre teniendo en cuenta que existen además otros, como el principio de jerarquía normativa y la consiguiente sujeción, por ejemplo, a los estándares urbanísticos; y asimismo otros principios generales del Derecho distintos de los que se desarrollan a continuación, que son los habitualmente más utilizados en la fiscalización jurisdiccional del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico.

Existen en todo caso otros , como el de seguridad jurídica, que el TS viene conectando con el carácter reglado de las licencias para rechazar aquellas determinaciones del plan que, por su radical indeterminación, no den pautas suficientes para el otorgamiento o denegación de la licencia con aquel carácter (por ejemplo, STS de 22 de septiembre de 1989 o la de 18 de abril de 1990; también la de 17 de septiembre de 1989 , por citar sólo alguna).

A) En primer lugar, a este respecto, el Tribunal Supremo viene reiteradamente considerando que dicha potestas variandi es máxima en el momento de la aprobación ex novo de una nueva ordenación global de la ciudad; dado que, en este punto, nos encontramos ante una decisión esencialmente política. Que la misma se sujete no obstante a límites es más que evidente; y así no puede perderse de vista el progresivo aumento del contenido normativo de los planes de acción territorial, como tampoco las previsiones generales de la Ley 6/98, del suelo y valoraciones -arts. 8 ss.- , y de la normativa autonómica de desarrollo -en la actualidad , Ley 10/2004, del suelo no urbanizable , y arts. 10 ss. de la Ley 16/2005 -, e incluso, como después se hará referencia, el juego de los principios generales del Derecho.

La idea que refleja la jurisprudencia del Tribunal Supremo es que esa inicialmente muy extensa discrecionalidad en la potestad de planeamiento va, sin embargo , reduciéndose a medida que nos encontramos ante determinaciones más concretas. En efecto, una cosa son las grandes líneas del diseño urbanístico municipal y otra cómo se concretan después dichas líneas maestras en aspectos cada vez más de detalle. Porque, en efecto, cuanto más descendemos a la ordenación de detalle, más nos encontramos vinculados por la necesaria coherencia con el diseño estructural urbanístico del municipio. Por lo demás, cuanto más descendemos a cuestiones de detalle, van perdiendo relevancia los aspectos políticos para ir dando paso , paulatinamente, a otros aspectos de índole cada vez más técnica; cuestiones técnicas donde, más que de discrecionalidad, deberemos hablar, fundamentalmente, de interpretación y aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, aun cuando muchas veces dicha interpretación y aplicación lleven consigo dificultades notorias.

Pues bien, la legislación urbanística valenciana refleja de modo meridiano esta idea del Tribunal Supremo; por cuanto, como es sabido , a partir de la LRAU el sistema valenciano de planeamiento no se configura ya como un sistema piramidalmente jerarquizado con base en los distintos tipos de planes, sino que, por el contrario, lo que se establece (así, arts. 17 y 18 de la hoy derogada LRAU y arts.5 ss. del decreto 201/98, así como arts. 36 ss. de la LUV ) es una distinción material entre ordenación estructural , de la competencia de la Generalidad, y ordenación pormenorizada , que entra dentro del ámbito de competencia municipal. Éste es el modo como la normativa urbanística valenciana concreta lo que disponen los arts. 2 y 25.2 d) de la Ley 7/85 en relación con el planeamiento urbanístico.

En suma, lógicamente, y sin perjuicio de las obvias exigencias de coherencia, respeto a los planes de acción territorial y a la legislación urbanística y sectorial y a los principios generales del Derecho, lo cierto es que el comPonente discrecional de la potestas variandi tiene una mayor proyección cuando se trata de las determinaciones atinentes a la ordenación estructural (el diseño urbanístico básico del municipio), dado que las determinaciones propias de la ordenación pormenorizada tienen, no sólo aquellos límites, sino también el de la coherencia misma con la ordenación estructural previamente establecida.

Lo anterior , sin embargo, no significa que la discrecionalidad del planificador desaparezca en el estadio de la ordenación pormenorizada -en otro caso, estaríamos negando, pura y simplemente, la vertiente política de la autonomía local en su proyección sobre el planeamiento urbanístico-; simplemente, lo que sucede es que aquélla queda limitada, además, por la necesaria coherencia con la ordenación estructural a la que desarrolla.

B) El segundo límite es la coherencia necesaria del plan con la realidad de los hechos. Los hechos constituyen una realidad externa al planificador , un punto de partida preexistente que aquél no puede ignorar (STS de 11 de diciembre de 2003 , entre otras). Pero el hecho de que el planificador no pueda desconocer los hechos, tal como la realidad los ofrece, no significa sin más que deba asumirlos y aceptarlos; dado que, de aceptarse esto último, la potestad de planeamiento quedaría congelada y sería simplemente imposible modificar el planeamiento cuando dicha modificación comportara un cambio en el estado de hecho. Conclusión ésta que, como hemos visto, resultaría contraria a la esencia misma de la potestad de planeamiento.

En suma, una cosa es que el planificador incurra en un error en cuanto a la determinación de los hechos , que de ser relevante podría comportar la disconformidad a Derecho del plan por incoherencia con esa realidad (así. STS de 22 de septiembre de 1986, en un caso en que el planificador partía de la necesidad objetiva de conservación de una realidad que era inexistente; puede también citarse la de uno de diciembre de1986; o la de 23 de enero de 1989, sobre catalogación de un edificio), y otra palmariamente distinta es que dicho planificador, conociendo la realidad de los hechos , pretenda modificarla; lo que es legítimo siempre que se sujete a los límites que a continuación se verán.

Son muchas las Sentencias del TS que aluden a la realidad de los hechos determinantes; así, por ejemplo, la de ocho de junio de 1992 o la de 12 de mayo de dicho año, entre otras.

C) El tercer límite es la necesaria racionalidad interna del planeamiento; es decir, la ausencia de incongruencias lógicas y contradicciones dentro del mismo, tanto las referidas al contenido de un mismo plan como a la articulación necesaria entre unos y otros instrumentos de planeamiento. La incongruencia lógica comporta irracionalidad, pura y simplemente; y la irracionalidad no tiene cabida en la actuación de los poderes públicos españoles (ex art. 9.3 CE ). Así se puede citar, por ejemplo , la STS de 15 de diciembre de 1986 o la de 18 de julio de 1988 .

D) El cuarto límite , muy ligado con los dos anteriores, estriba en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (ya aplicado a la potestad reglamentaria, por ejemplo, en las tempranas Sentencias del TS de 20 de febrero y seis de julio de 1959 ), que , como señala reiterada jurisprudencia del TS , proscribe las actuaciones regidas por el puro capricho y con absoluta ausencia de justificación jurídicamente viable. En suma, el planificador puede modificar la realidad (de otro modo no sería planificador); pero dicha modificación de la realidad debe obedecer a razones plausibles en términos jurídicos y no a la pura voluntad o a motivos desviados (STS de 18 de mayo de 1992 y STS de 18 de julio de 1988, entre otras muchas).

E) De este modo, la interdicción de la arbitrariedad enlaza con la exclusión de la desviación de poder, definida en el art. 70 de la Ley 29/1998 como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el Ordenamiento Jurídico; sin que sea preciso ahora entrar en la polémica relativa a si dicha desviación de poder debe entenderse en un sentido estricto -comprensivo exclusivamente del ejercicio de potestades administrativas para fines privados- o amplio -ejercicio asimismo de potestades administrativas para fines distintos de los señalados en cada caso por el Ordenamiento, aunque los perseguidos sean públicos; caso de la llamada en ocasiones desviación de poder financiera. Porque , en efecto, la desviación de poder -que, no obstante, plantea importantes problemas en su aplicación, resaltados ya desde la antigua Sentencia del TS de cuatro de abril de 1974 ; y entre los cuales los de prueba no son los menores- proyecta esencialmente su campo de aplicación cuando se trata del ejercicio de potestades administrativas imbuidas de discrecionalidad , como sucede paradigmáticamente con el planeamiento urbanístico. Y así, por ejemplo, puede verse la STS de 26 de diciembre de 2001, que estima la alegación de desviación de poder en relación con un estudio de detalle.

Y, por supuesto, la proscripción de la desviación de poder es directa consecuencia de la posición institucional de la Administración, al servicio objetivo de los intereses generales (art. 103.1 CE ), única misión que aquélla debe cumplir.

F) Y dicho principio de interdicción de la arbitrariedad enlaza, asimismo , con las exigencias de motivación; motivación que, fundamentalmente, se contendrá en la Memoria del plan. Y así , la ya vieja Sentencia del TS de 16 de junio de 1977 alude incluso a la "memoria vinculante", en un caso en que las determinaciones del plan contradecían frontalmente lo que señalaba con claridad dicha Memoria. Y la STS de 13 de febrero de 1992 afirma con claridad la necesidad esencial de la Memoria como elemento para evitar la arbitrariedad. Por lo demás, asimismo se ha resaltado doctrinalmente la importancia de la Memoria como elemento de interpretación del plan.

Porque, efectivamente, si bien la Sala no comparte la tesis de que lo no motivado es, por este solo hecho, arbitrario, sí es cierto sin embargo que la ausencia de motivación comportará , en muchos casos, una presunción de que la Administración ha actuado de forma caprichosa y carente de justificación.

Esto sucede, paradigmáticamente, cuando, como aquí se trata, nos encontramos ante el ejercicio de potestades ampliamente discrecionales; dado que, en estos casos, los motivos que pueden amparar y justificar la decisión administrativa pueden ser muchos, o puede no ser ninguno -o ninguno plausible-. Y , de la misma manera , a priori pueden ser muchas las soluciones urbanísticas que puedan articularse ante una determinada realidad.

La falta de motivación en estos casos comporta la inequívoca presunción de arbitrariedad del planificador; con el agravante de que, en estos casos, los órganos jurisdiccionales no pueden declarar la conformidad a Derecho del plan con base en que el mismo pudiera fundamentarse en hipotéticos motivos hallados o razonados ex novo por el órgano judicial; dado que en ese caso dicho órgano estaría sustituyendo , pura y simplemente, la valoración administrativa discrecional. No obstante, debe añadirse que el TS, así por ejemplo en su Sentencia de 21 de septiembre de 1993, ha considerado viable que la determinación planificadora controvertida, aun no motivada a lo largo del expediente, se justifique finalmente por el defensor procesal de la administración en la contestación a la demanda y en el período probatorio.

Así, hemos afirmado, en la Sentencia de 18 de julio de 2002 :

"También es muy cierto que el Tribunal Supremo tiene también dicho que esa discrecionalidad del planificador no es absoluta , ya que la misma se halla limitada por el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el art.9.3 CE ; principio que prohíbe la adopción de decisiones carentes de justificación y de aquellas otras cuya justificación sea radicalmente insuficiente. También los restantes principios generales del Derecho limitan la discrecionalidad. Puede citarse en este sentido, entre otras muchas, la STS de 4-4-88 (A.2607) o la de 15-5-93 (A.2325 ).

Desde esta perspectiva , es obvio que cobra enorme relevancia, erigiéndose en el eje central de la discusión, la cuestión relativa a la justificación, en términos suficientes, de la modificación que ahora se cuestiona. Por esta razón, es preciso acudir en primer lugar a la Memoria de dicha modificación, que obra en el expediente Administrativo; ya que dicha Memoria tiene como objeto , precisamente, conocer cuál era la situación anterior y los porqués de la modificación. La importancia de la Memoria del Plan no puede obviarse , ya que, al tratarse de una decisión imbuida de una profunda discrecionalidad, es indudable que no podría nunca esta Sala confirmar una decisión planificadora no motivada o motivada insuficientemente, como se desprende de la antes citada STS de 21-9-93 ".

G) La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos conecta asimismo con el principio constitucional de igualdad ante la norma (no olvidemos que el plan lo es). Y ello, en la medida en que dicho principio constitucional permite, sí, los tratamientos normativos desiguales ante situaciones en apariencia semejantes; pero siempre y cuando dicha desigualdad posea justificación en términos suficientes. En todo caso, la jurisprudencia del TS resalta las insuficiencias del principio de igualdad, en muchos casos , como efectivo mecanismo de fiscalización jurisdiccional de la potestad de planeamiento urbanístico, desde el momento en que el planeamiento comporta, ante todo, desigualdad (ausencia de uniformidad), que deberá ser corregida en fase de ejecución. Así, por ejemplo , la S.T.S. de 18 de abril de 2002 afirma que no existe reserva de dispensación cuando el propio PGOU establece unas determinaciones urbanísticas distintas para una parcela en atención a sus peculiares condiciones.

Alguna virtualidad puede tener, sin embargo, este principio, desde el momento en que la jurisprudencia afirma que, si las líneas generales del plan se presumen racionales , el apartamiento de las mismas podrá presumirse incoherente, salvo que se justifique suficientemente -SS.TS de 20 de marzo de 1990 y de 21 de septiembre de 1993, entre otras-.

H) Porque, efectivamente, si bien la interdicción de la arbitrariedad se concibe habitualmente, en la jurisprudencia y en la doctrina, como ausencia absoluta de justificación , es asimismo cierto que cualquier justificación que se dé , aun cuando aisladamente considerada sea o pueda parecer plausible, no será siempre válida; porque , para serlo, la justificación de la decisión pública debe no sólo existir, sino además ser suficiente.

Y dicha suficiencia conecta, de nuevo, con el segundo límite al que nos referíamos: el de la realidad de los hechos. La suficiencia en la justificación exige , en efecto, la aplicación de la regla del balance costes-ventajas, manifestación del más amplio principio general de la proporcionalidad. Dicho principio, introducido por el Consejo de Estado francés, inicialmente, en relación con las declaraciones de utilidad pública justificantes de la expropiación forzosa -así, en sus arrêts Ville Nouvelle de L'Est y Sainte-Marie de L'Assomption- , y extendido después a otros ámbitos, como el urbanístico -arrêt Ville de Limoges, por ejemplo- comporta la exigencia de que la decisión que se adopte comporte unos beneficios para el interés general que, sopesados, sean objetivamente Superiores a los perjuicios que, para el interés privado o incluso para otros intereses generales contrapuestos al perseguido por la Administración en el caso concreto, cause dicha actuación. Sin que en todo caso pueda olvidarse que, en este punto, el sacrificio , si procede, para los intereses particulares, deberá ser objeto de la oportuna compensación en el momento de la ejecución del planeamiento, cuando se haga efectivo el principio de equidistribución de cargas y beneficios. Y este principio ha sido utilizado para controlar la potestad de planeamiento urbanístico, entre otras muchas, por las SS.TS de cuatro de mayo de 1990 o la de 18 de marzo de 1992 . La Sala también ha utilizado este principio en su Sentencia de 18 de julio de 2002 .

Lo que queremos decir , en suma, es que no todo sacrificio para los intereses particulares estará sin más , a priori, justificado ante el ejercicio de la potestas variandi, sino que éste, para ser legítimo, debe ponderar y sopesar adecuadamente el sacrificio a otros intereses públicos y privados con la finalidad de la actuación planificadora, por legítima que ésta sea en abstracto. Pero, en caso de resultar finalmente legítimo aquel sacrificio, la proscripción constitucional de la confiscación exigirá la oportuna compensación , que ya no atañe al planeamiento, sino a la ejecución del mismo.

Por lo demás, esta vertiente del balance costes-ventajas, en lo que a la ponderación con otros intereses públicos respecta, se halla asimismo estrechamente ligado a la necesaria eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos 8art. 31 CE y art. 3 de la Ley 30/1992 ).

H) Y es que, en efecto, el principio general de la proporcionalidad opera asimismo de manera decisiva en el ámbito de la potestad de planificación urbanística, también en sus otras vertientes. La primera de ellas , de gran relevancia en el ámbito que nos ocupa , es precisamente la vertiente de la adecuación de la decisión pública que se adopte para la consecución del fin perseguido; y conecta estrechamente con las exigencias de racionalidad interna a que se ha hecho referencia con anterioridad, así como con las necesidades de coherencia con la realidad fáctica. Porque, en efecto, si una decisión pública, a la vista de los hechos determinantes, se revela como inadecuada o inútil para la consecución del fin perseguido, dicha decisión será contraria al principio de proporcionalidad y adolecerá de incoherencia e irracionalidad; por lo que deberá ser anulada.

Pero es que, además , dicho principio de proporcionalidad tiene asimismo otra vertiente, indudablemente de mayor proyección en otros ámbitos de la actuación pública (paradigmáticamente, la potestad sancionadora, así por ejemplo ST.S. de 23 de enero de 1989 ; y las potestades de intervención en general, art. 6.2 RSCL ) , consistente en la necesidad del medio utilizado de entre los que son eficaces para ello; es decir, la utilización de aquel, entre los que sean del mismo modo eficaces y adecuados, que resulte menos restrictivo para los intereses particulares. Principio éste que, si bien en abstracto sí es de aplicación al planeamiento urbanístico, en la práctica se revelará en muchos casos como de aplicación más problemática, debido esencialmente a la enorme amalgama de intereses contradictorios, en los aspectos más diversos , que confluyen y resultan afectados por la decisión planificadora. No obstante , también en alguna ocasión se ha empleado este mecanismo en la fiscalización judicial de dicha actividad, con resultado además estimatorio del recurso; y así en la STS de cuatro de mayo de 1990, donde se afirma que existían otras alternativas igualmente eficaces y sin embargo menos gravosas para los intereses particulares que la escogida por el planificador."

DECIMOCUARTO. Pasando en concreto al análisis de la calificación de la mayor parte de la parcela del actor como zona verde, hay que decir que, como bien señalan los demandados , precisamente la Sentencia 1009/03 anula el plan de 2000 entre otras cosas por la absoluta inidoneidad de las zonas verdes previstas; lo que radicalmente comportaba el incumplimiento de los estándares urbanísticos exigibles.

La memoria precisamente señala que la creación de nuevas grandes zonas verdes responde al objetivo de dar en este punto cumplimiento a la Sentencia. Ningún sentido habría tenido que , anulado el plan de 2000 judicialmente, se aprobara un PGT que incurriera (por transitorio que sea) en los mismos defectos de la ordenación.

Genéricamente por tanto se cumple con la exigencia de motivación. Sucede no obstante que el demandante denuncia que no se halla positivamente justificada la concurrencia de los requisitos de accesibilidad, idoneidad y demás que para las zonas verdes exigía el art. 35 RPLAN . Ahora bien, lo cierto es que por una parte, y se deduce de la Sentencia de la sala, tenemos un municipio , con un desarrollo urbanístico que no puede decirse que haya sido muy controlado debido a los vacíos en la ordenación general persistentes en el tiempo, y con unos extraordinarios déficits de zonas verdes. Siendo así, hay que presumir que las alternativas eran más bien escasas; el perito de parte podría haber intentado argumentar la irracionalidad de la previsión de estas zonas verdes diciendo por ejemplo que son poco accesibles, o que se hallan muy alejadas de los núcleos de población (puede verse art. 15-3 de la ley 10/2004 habida cuenta que el demandante parece decir que en puridad la clasificación sigue siendo SNU). Nada de esto sin embargo se ha hecho.

El demandante alega en todo caso , y aquí sí introduce una cierta argumentación, que el plan infringiría el balance costes ventajas en la medida en que la zona que nos ocupa está muy consolidada por la existencia de pequeñas casitas unifamiliares rodeadas de huertos y arbolado, estando las fincas destinadas al cultivo agrícola. O lo que es lo mismo, el demandante viene a decir que en estas circunstancias la carga económica de la gestión del suelo (y luego volveremos sobre la cuestión) comportaría un coste desproporcionado a la vista del beneficio obtenido. Y que además sería asimismo desproporcionado desde el punto de vista del sacrificio excesivo que las determinaciones recurridas habría comportado para el Derecho de propiedad.

Pero estas consideraciones no pueden ser acogidas, precisamente por la propia estructura del principio de proporcionalidad. Y es que este principio comprende no sólo el balance costes ventajas, sino además los principios de adecuación y de necesidad. El demandante no da argumentos para contrarrestar la adecuación de las zonas verdes elegidas por la demandada; y en cuanto a la necesidad, si bien es cierto que no hay un estudio explícito de alternativas en la memoria, era evidente la exigencia de proveer de nuevas y grandes zonas verdes al municipio, en lugares distintos a los reseñados por el plan general de 2000; y en un municipio plagado de pedanías y con un desarrollo urbanístico poco organizado pero en todo caso elevado , se puede presumir fácilmente la dificultad de encontrar lugares en que ubicar esas necesidades de zonas verdes impuestas por la Sentencia.

Si bien es cierto que, con loable esfuerzo argumental, el recurrente indica que el cálculo de los estándares es muy genérico y no es posible saber si el suelo urbanizable suspendido computa o no a efectos del cálculo del estándar de zonas verdes , lo cierto es que, aun colocándonos en la perspectiva más desfavorable a las demandadas (que ese suelo suspendido se hubiera tenido en cuenta a estos efectos), la previsión no dejaría de ser racional. Y ello es así porque el PGT tiene una vigencia limitada, pero será pronto sustituido por un nuevo planeamiento ordinario; pues bien, si dicho planeamiento ordinario, como es previsible, aumenta la cantidad de suelo urbanizable o al menos mantiene como urbanizables esos "suelos suspendidos", el PGT debe tener como uno de sus objetivos justamente viabilizar el futuro plan general. Y para ello , lo más racional es precisamente establecer ya una suerte de reservas de suelo para zonas verdes y viario, que satisfagan plenamente las exigencias de la nueva ordenación. Máxime porque, aunque el demandante insiste en que su suelo era no urbanizable, ello era así con el plan anulado; pero la sala desconoce el régimen de los terrenos bajo el planeamiento realmente vigente hasta la aprobación del PGT; el plan de 1972.

Incluso, se podría añadir, desde la perspectiva del balance costes ventajas, que siempre será técnicamente más fácil y más económico convertir en zonas verdes lo que son huertos de almendros y naranjos (aunque con alguna casa aislada) que zonas en las que literalmente no haya nada o bien que se hallen plenamente consolidadas por verdaderos núcleos de población.

Desde luego, hay que insistir, no se puede asumir la posición del perito cuando dice que los planes transitorios se hallan exentos del cumplimiento de los estándares; porque , aparte de que ninguna norma lo dice , precisamente en nuestro caso la finalidad del plan es cubrir un vacío de ordenación causado por una Sentencia, y ningún sentido tendría que este plan, por transitorio que fuera , reiterara los mismos errores que el plan anulado."

UNDECIMO. Aplicando las consideraciones precedentes a este caso, hay que decir en primer lugar que la memoria de un plan general, siquiera sea transitorio, no puede ser tan detallada como la del planeamiento de desarrollo. A la memoria de un plan general se le debe exigir desde luego que justifique las líneas de la ordenación estructural; pero no que justifique parcela por parcela los cambios de ordenación, lo que resultaría palmariamente imposible.

Sentado lo anterior, y aunque se aceptaran las conclusiones del perito sr Carlos Daniel en cuanto al grado de consolidación de la urbanización, esta demanda no puede ser estimada, por motivos muy similares a los que condujeron a la desestimación del recurso 670/2006. EN efecto, ni el PGT de 2000 ni el plan de 1990 nos pueden servir de referente , ya que los mismos han sido declarados nulos; el único referente que tenemos es el viejo plan general de finales de los 60, desarrollado en esta zona por un plan parcial de principios de los ochenta. La situación pues es en buena medida equiparable a un vacío u obsolescencia de la ordenación; el plan de los años 80 no sólo desarrolla un plan general mucho más antiguo (en aquel momento los planes parciales no podían modificar la ordenación, sino sólo desarrollarla); y además este plan parcial de los ochenta se dicta bajo la vigencia del TRLS de 1976. De todos es sabido que precisamente una de las cosas que hizo el RPLAN 201/98 , aplicable al caso de autos, fue elevar los estándares entre otras cosas de los aparcamientos (cosa enteramente razonable, teniendo en cuenta la evolución del uso de vehículos a motor). Por otra parte, es gratuito decir que en una zona turística o de playa no se requieran equipamientos Administrativos; máxime en una zona como DENIA, con gran abundancia de población extranjera muchas veces precisada de orientación.

Desde luego, demográficamente tampoco tiene nada que ver este municipio con lo que era hace más de 20 años; por lo que sólo por esta razón las nuevas necesidades de equipamiento se pueden entender justificadas sin necesidad de profundizar más en la cuestión.

El hecho por otra parte de que exista una parte de equipamiento cuyo uso queda aún indeterminado tampoco es causa suficiente para considerar que el nuevo planeamiento resulte irracional; ya se ha razonado con anterioridad que en una situación tan excepcional de vacío de ordenación el "a corto plazo" no se podía interpretar de forma rígida, y por lo demás tanto la LRAU en el art. 58 como ahora la LUV son flexibles en general en relación con los concretos usos dotacionales de una parcela , y no sólo porque se permita la calificación de equipamiento genérico. Precisamente incluso la calificación como equipamiento genérico puede servir en la práctica para llenar inmediatamente de contenido concretas exigencias de equipamiento que se pongan de manifiesto en el momento de la ejecución del plan.

En suma, si bien es cierto que la memoria no señala en relación con esta concreta parcela los porqués del aumento de los equipamientos (que por cierto la demandada niega en conclusiones) , lo cierto es que el planeamiento anterior, por su antigüedad, difícilmente puede servirnos de referente; a lo que es de añadir que la memoria de un plan general no puede entrar en las concretas peculiaridades de cada parcela, sino que basta con que guarde una coherencia de conjunto que el demandante no ha impugnado con éxito, a la vista de la reiterada doctrina de esta sala.

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo presentado por el procurador SRA DE ELENA SILLA, en nombre y representación de ESLA CIA DE INVERSIONES SA, contra Resolución de CONSELLERIA TERRITORIO, que comparece representada por el ABOGADO DE LA GENERALIDAD, por la que se inadmite recurso de reposición contra el plan general transitorio de DENIA , aprobado por resolución de 27 de diciembre de 2005. SIN COSTAS

SU TIEMPO, Y CON CERTIFICACION LITERAL DE ESTA SENTENCIA, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE A SU CENTRO DE PROCEDENCIA

ASI LO PRONUNCIAMOS, MANDAMOS Y FIRMAMOS

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo que, como Secretario de la misma certifico.