Sentencia Administrativo Nº 276/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 756/2006 de 24 de Marzo de 2015

Encabezamiento

Recurso número 756/2006

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

Sentencia número 276/2015

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Carlos Altarriba Cano

Don Edilberto Narbón Lainez

Doña Desamparados Iruela Jiménez

Doña Estrella Blanes Rodríguez

________________________________

En la Ciudad de Valencia, a veinticuatro de marzo de dos mil quince.

Vistopor la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 756/2006 interpuesto por Don Jesus Miguel , representado por la Procuradora Doña Verónica Mariscal Bernal y defendido por el Letrado Don Jesus Miguel , contra Resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de fecha 22 de febrero de 2006 que estimaba parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el actor contra Resolución de fecha 24 de noviembre de 2005 dictada en el expediente sancionador nº NUM000 y se le imponía una sanción de multa de 300.000 euros como autor de una infracción tipificada en el artículo 8.bis).2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 2/1989 de 3 de marzo, de Impacto Ambiental ; habiendo sido parte, como demandada, la Administración de la Generalidad Valenciana, representada y defendido por el Abogado de la Generalidad.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero.Interpuesto y admitido el recurso y seguidos los trámites previstos por la Ley se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que efectuó mediante escrito en los que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se anulase la Resolución impugnada.

Segundo.El Abogado de la Generalidad contestó a la demanda y a la ampliación del recurso mediante escrito en el que terminaban suplicando que se dictase sentencia por la que se desestimase el recurso.

Tercero.Habiéndose recibido el proceso a prueba se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a éstas para que formulasen conclusiones escritas, quedando los autos una vez evacuado dicho trámite pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Cuarto.Por providencia de 6 de febrero de 2008 señaló para la votación y fallo del recurso el día 18 de abril de 2008.

Quinto.Por Auto de fecha 18 de abril de 2008 se estimó recurso de súplica interpuesto por el actor contra la citada providencia y estar a lo resuelto en Auto de 8 de junio de 2007 en el que se acordaba la suspensión del procedimiento hasta que se acreditase la existencia de resolución penal en el proceso de esta naturaleza instruido por el Juzgado de Instrucción número 1 de Nules.

Sexto.Con fecha 17 de abril de 2014 fue aportada al proceso la Sentencia número 215/2012 de 29 de mayo dictada por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Castellón en el referido procedimiento penal; y por Providencia de fecha 22 de abril de 2014 se acordó alzar la suspensión del proceso y dar traslado a las partes para que presentasen conclusiones escritas quedando los autos, una vez evacuado dicho trámite, pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Séptimo.Se señaló fecha para la votación y fallo del recurso, habiendo tenido lugar el día fijado a tal objeto.

Octavo.En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero.Son datos y hechos acreditados cuya consignación resulta precisa para resolver las cuestiones planteadas en el presente proceso los siguientes:

1º. En fechas 9 y 17 de febrero de 2005 se procedió por Agentes Medioambientales adscritos a la Dirección Territorial de la Conselleria de Territorio y Vivienda de Castellón a emitir Informes en los que hacían constar que en el ámbito del Parque Natural de la Sierra de Espadán, en término municipal de Sueras, en las parcelas NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 y NUM009 del Polígono NUM010 y en la Parcela NUM011 del Polígono NUM012 , así como en la parcela NUM013 , Dominio Público Hidráulico 'Barranco del Palmeral' y en la parcela NUM014 , correspondiente a la vía pecuaria nº 2 'Vereda Real de Sueras', se habían efectuado por Don Jesus Miguel las siguientes actuaciones:

- Apertura de nuevos viales para acceso y circunvalación de la finca, con una longitud de 450 m, aproximadamente, estando unos 25 m. hormigonados.

- Desmonte de unos 310 m2 y extracción de material utilizado para el relleno del Barranco El Palmeral.

- Colocación de tubo de drenaje en el cauce del Barranco El Palmeral y relleno de tierras, residuos inertes para la creación de un acceso desde el camino rural existente en la finca en la que se informan los hechos de referencia. Creación de escollera para la sustentación del material aportado.

- Colocación de un vallado perimetral de la finca sobre bloque de hormigón en longitud total de 110 metros lineales.

- Desbroce y quema de la vegetación existente en las diferentes parcelas.

- Recuperación de los antiguos bancales de cultivos existentes y reposición de los muros de mampostería en seco mediante hormigonado de la parte superior de los mismos.

- Podas de formación y nueva plantación de olivos.

- Colocación de riego por goteo en las parcelas agrícolas resultantes.

- Ocupación del dominio público hidráulico constituido por el Barranco El Palmeral, mediante colocación de tubo de desagüe, creación de escollera y aterramiento con materiales inertes.

- Ocupación y vallado impidiendo el paso a través del dominio público constituido por la vía pecuaria nº 2 'Vereda Real de Sucras', con ancho legal de 20 m.

2º. En fecha 16 de marzo de 2005 Técnico de Espacios Naturales adscrito a la Dirección Territorial de la Conselleria de Territorio y Vivienda de Castellón realizó visita de inspección constatando los hechos denunciados por los Agentes Medioambientales, así como que en el tiempo transcurrido desde la emisión de la denuncia se habían realizado las siguientes actuaciones:

- Vallado de un tramo de unos 80 m. más de los especificados en el apartado anterior. Vallado realizado con malla trenzada sobre bloque de hormigón hueco y relleno de mortero.

- Apertura de una nueva pista sobre la parcela NUM003 con una longitud de aproximadamente 300 m.

- Afección a dos nuevas parcelas, la NUM015 y la NUM016 del polígono NUM010 , sobre la que se han realizado desbroces y creación de acceso que comunica con el resto de la finca.

3º. Incoado expediente sancionador en virtud de Resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente y seguida la oportuna tramitación con fecha 24 de noviembre de 2006 la citada Secretaria Autonómica dictó nueva Resolución por la que imponía a Don Jesus Miguel :

a) Como autor de una infracción tipificada en el artículo 82.bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 2/1989 de 3 de marzo de Impacto Ambiental , por la construcción de caminos rurales de nuevo trazado sin contar con la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental, una multa de 300.000 euros.

b) Como autor de una infracción tipificada en el artículo 82.bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental por una intervención sobre suelos y vegetación que está directamente asociada con su conservación sin contar con la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental, una multa de 300.000 euros.

Y, además y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 1302/2008 de 28 de junio. de Evaluación de Impacto Ambiental , se le imponía la obligación de adoptar las medidas necesarias tendentes a la restauración de las parcelas afectadas, debiendo presentar en el plazo de tres meses un proyecto al objeto de que sea supervisado por Técnicos de la Generalidad Valenciana.

4º. Don Jesus Miguel interpuso recurso de reposición contra la Resolución que fue estimado parcialmente por Resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente de fecha 22 de febrero de 2006; y cuya resolución, considerando que aquél había incurrido en una sola infracción de las previstas en el artículo 82 bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 2/1989 de 3 de marzo de Impacto Ambiental , le imponía una sanción de multa de 300.000 euros.

Segundo.El presente recurso jurisdiccional se interpone contra ésta última resolución; y el actor sustenta la pretensión que respecto de su anulación deduce en la demanda, según se desprende de lo alegado en ésta y en el escrito de conclusiones, en los siguientes motivos:

1º. Que los hechos sancionados no están tipificados en el artículo 8 bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental - a cuyo tenor 'son infracciones muy graves: ... b) El inicio de la ejecución de un proyecto contemplado en el Anexo II que deba someterse a evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo 1' - toda vez que las actividades realizadas - cuya realidad no niega - no resultaban subsumibles en ninguno de los supuestos contemplados en el mencionado Anexo II.

2º. Que se incumplió con lo dispuesto en los artículos 7 de la Ley Valenciana 2/1989 de 3 de marzo, de Impacto Ambiental y 32 del Reglamento de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana , aprobado por Decreto del Consel 162/1990 de 15 de octubre ya que, previamente a incoarse el expediente sancionador, debía habersele requerido al objeto de que presentase Proyecto de Evaluación Ambiental subsanando de esta forma la omisión que constituye la infracción sancionada.

3º. Que se ha sancionado infringiendo el principio de propoprcionalidad recogido en el artículo 131 LRJAPyPAC toda vez que la sanción debió ser, en todo caso inferior, ya que no hubo reincidencia. no se produjeron perjuicios, no existe mención a la ilegalidad de las actividades desarrolladas apreciándose únicamente que se realizaron sin autorización previa y, por último. existe una evidente falta de intencionalidad al haberse presentado proyecto de restauración.

Tercero.El examen del primero de los citados motivos exige referirse a lo argumentado y resuelto por la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 21 de septiembre de 2012 (Recurso de casación número 3308/2009 ) en la que se afirma:

'Se formula, como hemos adelantado, un único motivo de casación --articulado en cinco apartados--, al amparo del supuesto d) del artículo 88.1 de la LJCA . El apartado primero del único motivo de casación denuncia como infringido el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 8.bis.2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo , que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y los Anexos de dicha Norma que le son de aplicación, de Evaluación de Impacto Ambiental.

Sostiene la parte recurrente que la Sala de Valencia ha vulnerado el principio de tipicidad establecido en el artículo 129 de la Ley 30/1992 , al considerar sancionable la conducta de extracción de áridos realizada sobre la base del sometimiento a declaración de impacto ambiental de la actividad desarrollada, sea cual sea el tamaño de la explotación, impuesto por la normativa autonómica de aplicación --La Ley 2/1989, de 3 de marzo, de estudios de impacto ambiental de la Comunidad Valenciana y el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del Impacto Ambiental de al Comunidad Valenciana que la desarrolla -, que autorizaba a la administración autonómica a la imposición de la sanción prevista por los artículos 8.bis.2.b ) y 8 ter de la 6/2001, de 8 de mayo, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 , aún cuando estos no resultaran aplicables al caso por las concretas dimensiones de la explotación sancionada.

Razona la recurrente que, no habiéndose cometido la infracción tipificada en el artículo 8.bis.2.b) de la ley 6/2001 , no puede aplicarse la sanción prevista para tal supuesto por el artículo 8. ter de la misma norma a una conducta distinta. En concreto, la conducta que proscribe --pero sin anudar a su incumplimiento sanción alguna - el apartado 3.c 1 del Anexo I de la citada Ley Valenciana de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, así como el apartado 3.c 1 del Anexo I del también mentado Decreto valenciano 162/1990, de 15 de octubre, dictado en su desarrollo' (Fundamento de Derecho Cuarto).

'La vigencia del principio de tipicidad y la doctrina jurisprudencial establecida al respecto tanto por el Tribunal Constitucional como por esta Sala determinan que la interpretación efectuada por la Sala de instancia no pueda compartirse, por lo que el motivo ha de ser estimado.

El artículo 8.bis.2.b) de la 6/2001, de 8 de mayo, establece que: '1.Sin perjuicio de las infracciones que, en su caso, puedan establecer las Comunidades Autónomas, las infracciones en materia de evaluación de impacto ambiental en el caso de proyectos privados se clasifican en muy graves, graves y leves. 2. Son infracciones muy graves: (...) b) El inicio de la ejecución de un proyecto contemplado en el anexo II, que deba someterse a evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo. 1.'

Y el Anexo II Industria extractiva (Grupo 3) señala en el apartado d) a las Explotaciones (no incluidas en el anexo I) que se hallen ubicadas en terreno de dominio público hidráulico para extracciones superiores a 20.000 metros cúbicos/año o en zona de policía de cauces y su superficie sea mayor de 5 hectáreas.

Ni la fundamentación jurídica de la sentencia que se impugna de instancia ni las alegaciones formuladas por la parte recurrida en su contrarrecurso han sostenido el sometimiento a evaluación ambiental de la actividad sancionada con arreglo a los parámetros establecidos en los Anexos de la antes citada Ley 6/2001 de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986. Dicho de otro modo, la conducta que se sanciona es una extracción que no reúne los requisitos previstos en el Anexo II (Grupo 3) antes transcrito y al que se remite el tipo sancionador.

La motivación jurídica de la sentencia, recordemos, concluye sin embargo que si bien es cierto que el art. 8.bis.2.b) de la Ley 6/2001, de 8 de mayo , se remite, en lo relativo a las infracciones graves, al anexo II de esa ley, es claro, de conformidad con lo anteriormente expuesto, que el tipo infractor previsto en ese precepto legal ha de integrarse, en el ámbito sancionador de la Comunidad Valenciana, acudiendo al anexo de la Ley 2/1989, cuyo punto 3.c.1 - al igual que el punto 3.c.1 del anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana - exige el sometimiento a evaluación de impacto ambiental de todas las extracciones de materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, elaboración de áridos para machaqueo, yesos, rocas ornamentales), sin delimitar ningún criterio relativo a la superficie de terreno afectado por la explotación.

La sentencia postula, por tanto, la aplicabilidad de la sanción prevista por el artículo 8 ter de la Ley 6/2001 -expresamente invocada por la resolución administrativa impugnada en la instancia - a la infracción del deber de sometimiento a evaluación ambiental de cualquier actividad extractiva de materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, elaboración de áridos para machaqueo, yesos, rocas ornamentales) prevista por la legislación valenciana. Téngase en cuenta que el Anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre que aprueba el Reglamento de Impacto Ambiental de al Comunidad Valenciana establece en su punto 3.c.1 el sometimiento a evaluación de impacto ambiental de la actividad de extracción de minerales no metálicos ni energéticos y, en concreto, de Materiales de construcción (sustancias arcillosas, rocas y pizarras, áridos naturales y por machaqueo, yesos, rocas ornamentales)' (Fundamento de Derecho Quinto).

'De modo que en el caso enjuiciado la interpretación propugnada por la Sala de instancia pretende suplir la inexistencia de un régimen sancionador específico que se anude al incumplimiento de la obligación de sometimiento a evaluación ambiental de cualquier actividad extractiva de materiales de construcción, contenida en la legislación autonómica valenciana. Sin tener en cuenta, por tanto, que el tipo para el que se prevé la sanción aplicada exige una determinada extensión de la actividad o del volumen de extracción ( artículo 8 bis.2.b) y anexo II apartado d) de la tan citada Ley 6/2001 ). A tal efecto la Sala de Valencia confirma la extensión del régimen sancionador establecido por la legislación básica estatal a otras conductas no descritas por la Ley 6/2001. Se vulnera de esta forma la garantía material del principio de tipicidad tal y como el mismo ha sido constitucionalmente configurado' (Fundamento de Derecho Sexto).

'No está de más recordar al respecto que el principio de tipicidad ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una concreción del principio de legalidad. Como dijimos en nuestra Sentencia de 15 marzo 2012 (recurso de casación num. 171/2011 ) al resumir lo declarado por la STC 144/2011, de 26 de septiembre «el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de nuestra Norma Fundamental incorpora la regla ' nullum crimen nulla poena sine lege', que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

a) La garantía material se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (mandato de taxatividad o lex certa) las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones (por todas STC 104/2009 de 4 de mayo , FJ 2 y jurisprudencia allí citada).

b) La garantía formal, por su parte, hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas y sanciones, toda vez que el término ' legislación vigente' que se contiene en el artículo 25.1 de la CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada).

El principio de tipicidad sirve, en definitiva, a la finalidad de dar a conocer anticipadamente al posible responsable de una infracción la concreta obligación cuyo incumplimiento configura el ilícito penal o administrativo.

En definitiva, en el supuesto examinado la sanción impuesta está prevista para una conducta que no se ha producido, pues exige que la extracción tenga un determinado volumen (superior a 20.000 m3 por año) o que se rebase una extensión determinada (5 hectáreas), lo que determina la quiebra de la imprescindible tipicidad. Sin que pueda integrarse la norma sancionadora, como permite la sentencia, por una norma autonómica no sancionadora que no ha sido llamada en la descripción del ilícito administrativo.

Procede, por tanto, casar y anular la sentencia en este extremo. La infracción de la tipicidad, igualmente, comporta, además de haber lugar a la casación, la estimación en parte del recurso contencioso administrativo respecto de tal sanción, y nos releva del examen de los demás motivos invocados ...' (Fundamento de Derecho Séptimo).

Cuarto.La aplicación de la doctrina sustentada en la citada Sentencia - conforme a la que, en síntesis, la apreciación de la infracción tipificada en el artículo 8.bis).2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental exige que los Proyectos a que se refiere estén previstos en el Anexo II de la citada Ley no siendo factible a tal objeto la remisión al Anexo I o al Anexo II de la Ley Valenciana 2/1989 de 3 de marzo, de Impacto Ambiental y 32 del Reglamento de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto del Consel 162/1990 de 15 de octubre - obliga al acogimiento del primero de los motivos del recurso ya que:

1º. Según evidencia la lectura del Fundamento de Derecho Primero de la Resolución de la Secretaria Autonómica de Territorio y Vivienda la infracción se aprecia por haber iniciado las actividades sometidas a declaración de impacto ambiental previstas en el Anexo I, Punto 1.i) - 'Construcción de caminos rurales, de nuevo trazado, cuando hayan de discurrir por terrenos naturales, seminaturales e incultos, situados en zonas boscosas o en laderas de montes' - y Punto 1.d) - 'Intervenciones sobre suelos y vegetación que no estén directamente asociadas con su conservación y mejora a medio y largo plazo o con el ordenado aprovechamiento que garantice la persistencia del recurso' - de la Ley Valenciana 2/1989 sin mediar dicha declaración.

2º. El examen del Anexo II de la Ley 6/2001 de 8 de mayo,

pone de relieve que las citadas actividades no se encuentran entre las reseñadas en el mismo; y ello impide, conforme al criterio sustentado por la mencionada Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, a la tipificación de las acciones imputadas al demandante - que, como ha quedado expuesto, no niega - como constitutivas de la infracción grave prevista en el artículo 8.bis).2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental .

Quinto.El acogimiento de dicho motivo - que convierte en innecesario el examen del resto de los planteeados por el actor - obliga al acogimiento de la pretensión que respecto de la anulación del acto impugnado deduce en la demanda y, por ello, a la estimación del recurso.

Sexto.Al no apreciarse mala fe o temeridad que, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , justifique otro pronunciamiento, proceda efectuar expresa imposición de costas.

Vistoslos preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Estimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Jesus Miguel contra Resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de fecha 22 de febrero de 2006 que estimaba parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el actor contra Resolución de fecha 24 de noviembre de 2005 dictada en el expediente sancionador nº NUM000 y se le imponía una sanción de multa de 300.000 euros como autor de una infracción tipificada en el artículo 8.bis).2.b) de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, de Evaluación de Impacto Ambiental que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 2/1989 de 3 de marzo, de Impacto Ambiental ;

2) Declararcontraria a Derecho y, en consecuencia, anulary dejar sin efecto dicha Resolución; y

3) No efectuarexpresa imposición de costas.

Contra esta Sentencia no cabe recurso.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.