Sentencia Administrativo Nº 2768/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2096/2005 de 01 de Diciembre de 2005

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02768/2005

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65591

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2005 0107949

Procedimiento:

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002096 /2005

Sobre DERECHO ADMINISTRATIVO

De D/ña. UNION DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA

Representante:

Contra D/ña. SUBDELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN SALAMANCA

Representante: ABOGADO DEL ESTADO

Recurso nº 2096/2005

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEDE EN VALLADOLID

SENTENCIA Nº 2768

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

DON JAVIER ORAÁ GONZÁLEZ

DON RAMÓN SASTRE LEGIDO

En Valladolid, a uno de diciembre de dos mil cinco.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La resolución de la Subdelegación del Gobierno en Salamanca, de 24 de noviembre de 2005, que resolvió modificar el lugar de celebración de la concentración comunicada por la UNIÓN DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA en escrito presentado dos días antes, instando a la misma a que notificara un nuevo lugar que hiciera compatible el objeto de la concentración interesada, dar a conocer las reivindicaciones del sector, con las razones de orden público apreciadas.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: UNIÓN DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA, representada por la Procuradora Sra. Escudero Esteban y defendida por el Letrado Sr. del Castillo Alonso.

Como demandada: Administración General del Estado (Subdelegación del Gobierno en Salamanca), representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Ha sido también parte el Ministerio Fiscal.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don JAVIER ORAÁ GONZÁLEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la Procuradora Sra. Escudero Esteban, en la representación que tiene acreditada de la UNIÓN DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA, se interpuso el pasado veintiséis de noviembre recurso contencioso administrativo al amparo de lo establecido en el artículo 122 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción contra la resolución del Subdelegado del Gobierno en Salamanca de 24 de noviembre de 2005 en la que, literalmente, se dispuso: "Modificar el lugar de celebración de la concentración que no podrá realizarse en vía pública interurbana, ni lugares afectos a la misma, instándose al comunicante a la notificación de nuevo lugar de participación ciudadana que haga compatible el objeto de la concentración comunicada (dar a conocer las reivindicaciones del sector) con las razones de orden público apreciadas.

Considerando la fecha prevista de celebración (30 de noviembre), dicha notificación deberá obrar en el registro de esta Subdelegación del Gobierno con la antelación suficiente para su tramitación".

SEGUNDO.- Por providencia del pasado veintiocho de noviembre y una vez recibido el expediente administrativo, que se puso de manifiesto a las partes, se acordó convocar a la parte actora, a la Abogacía del Estado y al Ministerio Fiscal a la celebración de vista, que se desarrolló el día siguiente en los términos contenidos en el acta de la misma. En concreto, la recurrente solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se declare nula la resolución impugnada y se acuerde conceder el derecho de concentración y reunión en el lugar solicitado y conforme a lo prevenido en la solicitud efectuada, condenándose a la Subdelegación del Gobierno a admitir la misma y a estar y pasar por aquella declaración, con expresa imposición de las costas causadas en todo el procedimiento. La Abogacía del Estado, por su parte, solicitó que se dicte sentencia que declare inadmisible el recurso o, en su defecto, lo desestime, con imposición de costas a la actora. El Ministerio Fiscal, por su lado, interesó que se dicte sentencia desestimatoria de la pretensión ejercitada por la parte demandante.

TERCERO.- Terminada la vista se celebró la votación y fallo del presente recurso, anticipándose el sentido de éste a las partes el mismo día en que tuvo lugar aquélla.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Interpuesto por la UNIÓN DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA recurso contencioso administrativo al amparo de lo establecido en el artículo 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, contra la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Salamanca, de 24 de noviembre de 2005, que resolvió modificar el lugar de celebración de la concentración comunicada por aquélla en escrito presentado dos días antes, instando a la misma a que notificara un nuevo lugar que hiciera compatible el objeto de la concentración interesada, dar a conocer las reivindicaciones del sector, con las razones de orden público apreciadas, pretende la parte recurrente que se declare nulo el acto impugnado y que, en su lugar, se le conceda el derecho de concentración y reunión en los términos pedidos en la solicitud por ella efectuada, pretensión que fundamenta en haberse vulnerado el artículo 21 de la Constitución (CE). Postulada sin embargo por la Abogacía del Estado la inadmisión del presente recurso en base a las causas contempladas en los puntos b) y c) del artículo 51.1 LJCA, procede por razones lógicas examinar prioritariamente dichos motivos de inadmisibilidad habida cuenta que de estimarse uno cualquiera de ellos ya no cabría examinar la cuestión de fondo.

SEGUNDO.- Así y por lo que atañe al primero, en el que con cita del artículo 45.2.d) LJCA se dice que no se ha acreditado la adopción por parte del órgano competente de la actora del acuerdo por el que se decidió entablar la acción de que aquí se trata, basta para rechazarlo con poner de relieve que el precepto invocado para fundamentar la inadmisión que se invoca contempla solo la falta de legitimación del recurrente, legitimación que en el caso le fue reconocida a la actora en sede administrativa y que no cabe por tanto negarle ahora. Cabe añadir, por lo demás, que según conocida Jurisprudencia las causas de inadmisión han de ser objeto de una interpretación restrictiva, que este criterio se ve sin duda acentuado cuando lo que se demanda es la debida protección de los derechos fundamentales y que ello es así singularmente cuando el derecho que se quiere hacer valer es el de reunión, hipótesis que expresamente da lugar a un procedimiento especial en la Ley 29/1998 caracterizado por la perentoriedad de los plazos (cuarenta y ocho horas para interponerlo y convocatoria a las partes a una audiencia en el plazo improrrogable de cuatro días), datos todos que han de valorarse y ponerse en conexión con el principio pro actione a que se ha referido el Ministerio Fiscal. En lo tocante a la segunda causa de inadmisibilidad, basada en que el acto impugnado vendría a confirmar otro anterior consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma -artículos 51.1.c) y 28 LJCA-, en concreto la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Salamanca de 21 de noviembre pasado, se juzga oportuno subrayar que no existe la necesaria y debida identidad entre lo resuelto en uno y otro momento, de suerte que no es posible sostener que en este segundo se reproduzca o confirme lo acordado en el primero. En efecto, en la solicitud realizada el 18 de noviembre se comunicó la intención de la recurrente de llevar a cabo un acto de protesta, en el lugar y horario indicados y con la finalidad que se expresaba, que "consistirá en una concentración de agricultores, con sus tractores, en la carretera nacional 630", petición a la que dio respuesta la resolución mencionada de 21 de noviembre en la que se instaba a los comunicantes a la notificación antes de las 12 horas del día siguiente de un nuevo lugar de participación ciudadana. En contestación a tal requerimiento -así lo entendió la propia resolución recurrida, antecedente de hecho segundo, lo que hace que no se aprecie vulneración alguna del plazo previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión-, la ahora actora presentó una nueva comunicación dentro del plazo concedido en la que expresaba que el acto de protesta consistiría en "una concentración de agricultores en la carretera nacional 630", con exclusión por tanto de la mención a los tractores, circunstancia esta que aquélla pudo entender que eliminaba la afectación a la seguridad vial que se adujo en la primera resolución del Subdelegado del Gobierno. En estas condiciones, no cabe afirmar que la resolución aquí recurrida se limitara a confirmar la anterior, particular sobre el que no está de más decir que en aquélla no se hace ninguna consideración de esa naturaleza y que decide en el sentido en el que lo hace por razones sustantivas.

TERCERO.- Rechazados los motivos de inadmisión y centrados en el fondo, es decir, en determinar si la modificación del lugar de celebración de la concentración de autos acordada en el acto impugnado vulnera o no el contenido del derecho fundamental de reunión y manifestación, hay que comenzar señalando que el derecho de reunión, según ha destacado el Tribunal Constitucional, es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo -agrupación de personas-, el temporal -duración transitoria-, el finalista -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración- (SSTC 66/1995, de 8 de mayo, 196/2002, de 28 de octubre y 195/2003, de 27 de octubre). También se ha resaltado por aquél en múltiples sentencias el relieve fundamental que este derecho presenta como "cauce del principio democrático participativo", tanto en su dimensión subjetiva como en la objetiva, en un Estado social y democrático de Derecho como el proclamado en la Constitución. Para muchos grupos sociales, se dice, este derecho es, en la práctica, uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones. Sin embargo, junto a los límites intrínsecos del derecho de reunión a los que hace referencia el artículo 21 de la Constitución, existen unos límites que cabría denominar extrínsecos al derecho y derivados del respeto obligado a otros bienes constitucionales igualmente protegidos como derechos fundamentales, entre los cuales se encuentra el derecho de circulación del artículo 19 de la Constitución, si bien es evidente que la protección de este último derecho no puede o no cabe entenderla como una exigencia de protección absoluta por cuanto ello haría inviable, o cuando menos devaluaría, el propio derecho de reunión dado que el "espacio urbano" no sólo es un espacio de circulación sino también de participación como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional, lo que puede conllevar que el ejercicio del derecho de manifestación exija la ocupación instrumental de las calzadas. Ahora bien, ello no puede implicar que en virtud del derecho de reunión pueda soslayarse cualquier otro de los derechos constitucionales igualmente protegidos (y no sólo la vida o la integridad o el derecho de propiedad) dado que en palabras del propio Tribunal Constitucional siempre deberá realizarse un juicio ponderado entre unos y otros de tal manera que habrá de analizarse, en el supuesto concreto enjuiciado, el grado de intensidad que alcance la restricción del derecho de libre circulación por cuanto una mera limitación no tendría entidad suficiente para justificar el sacrificio en ningún caso del derecho de reunión y de manifestación. En esta línea, hay que recordar que al igual que los demás derechos fundamentales, el de reunión no es un derecho absoluto o ilimitado. El propio texto constitucional en su artículo 21.2 establece explícitamente, como límite específico al ejercicio de ese derecho fundamental, que este ejercicio no puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes, añadiendo que el primer requisito impuesto por la Constitución para poder aplicar el límite del artículo 21.2 es la existencia de "razones fundadas" de alteración del orden público. Para que pueda prohibirse una concentración no basta, pues, la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca esa alteración, sino que quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los cuales cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, de que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público -naturalmente, con toda la certeza o la seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del comportamiento humano-. Por ello, y como dice la STC 42/2000, de 14 de febrero, corresponde a la autoridad gubernativa competente ponderar casuísticamente las circunstancias en el caso de que decida modificar las condiciones del ejercicio del referido derecho fundamental en atención a lo establecido en el citado artículo 21.2 CE, que hace referencia a la existencia de "razones fundadas, debiendo en este supuesto: a) Motivar la resolución correspondiente (STC 36/1982, de 16 de junio). B) Fundarla, esto es, aportar las razones que le han llevado a la conclusión de que de celebrarse por el itinerario comunicado se producirá la alteración del orden público proscrita. Y c) Justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental. Concretamente, y respecto de la modalidad de manifestación que acontece en el presente recurso, es suficientemente esclarecedora la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 66/1995) que entiende que, desde la perspectiva del artículo 21.2 CE, para poder prohibir la concentración deberá producirse la obstrucción total de vías de circulación que, por el volumen de tráfico que soportan y por las características de la zona - normalmente centros neurálgicos de grandes ciudades-, provoquen colapsos circulatorios en los que, durante un período de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por imposibilidad de que la autoridad gubernativa habilite vías alternativas de circulación. En estos supuestos de colapso circulatorio con inmovilización e imposibilidad de acceso a determinadas zonas por inexistencia de vías alternativas, como se dijo en la STC 59/1990, de 29 de marzo, puede resultar afectado el orden público con peligro para personas o bienes si, por ejemplo, resulta imposibilitada la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas o bienes, como son los servicios de ambulancias, bomberos, policía o urgencias médicas.

CUARTO.- Aplicada la doctrina expuesta al supuesto litigioso y ponderadas las circunstancias concurrentes, conviene destacar que la concentración que aquí interesa pretende llevarse a cabo, según la comunicación efectuada, en la carretera nacional 630 y no en las inmediaciones o aledaños de la misma como se ha dicho por la recurrente en el acto de la vista y realizarse además durante cuatro horas seguidas de un día laborable, desde las 10,30 horas hasta las 14,30 horas, con una previsión de asistencia de varios centenares de agricultores. En estas condiciones, no es ni irrazonable ni desproporcionado concluir que el colapso circulatorio que con total seguridad se va a producir de autorizarse la concentración pretendida en una de las carreteras con mayor volumen de tráfico del país puede afectar al orden público con peligro para personas y bienes (por ejemplo al imposibilitarse, como ha apuntado el Ministerio Fiscal, la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas o bienes, como son los servicios de ambulancias, bomberos, policía o urgencias médicas), que ya se ha dicho constituye el límite constitucional que permite prohibir o restringir el ejercicio del derecho de reunión, particular al que hay que añadir, primero, que el acto impugnado lo que resuelve es modificar el lugar de celebración de la concentración y no prohibirla sin más, segundo, que como ha señalado en la vista la Abogacía del Estado la recurrente ni siquiera ha indicado, frente a lo que establece el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 9/1983, qué medidas pensaba adoptar para el adecuado desarrollo y buen orden de la concentración (en la solicitud se limita a pedir que se le faciliten los medios necesarios que permitan su desarrollo con total normalidad y orden, lo que ha de ser puesto en conexión con el dato de que, por el lugar elegido y la duración propuesta, la incidencia en el tráfico puede extenderse a decenas de kilómetros), y tercero, que dado cuál es el objeto o finalidad -exigir al Ministerio de Agricultura un gasóleo para los agricultores a un precio social, libre del impuesto de hidrocarburos y con IVA reducido del 7%- tampoco parece que no pueda conseguirse modificando el lugar de la reunión, que éste tenga en el caso un relieve fundamental o que el emplazamiento postulado condicione el efectivo ejercicio del derecho invocado (STC 66/1995).

QUINTO.- En conclusión y por las razones que han sido expuestas, en síntesis que la Subdelegación del Gobierno en Salamanca ha ponderado en el caso de manera correcta y proporcionada la necesaria relación exigible entre la decisión por ella adoptada, la modificación del lugar de celebración de la concentración, y el fin pretendido por la parte convocante, procede desestimar el presente recurso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122.3 LJCA mantener la resolución objeto del mismo y con ello las modificaciones en ella contenidas respecto de la solicitud efectuada por la actora, decisión que no lleva consigo una especial imposición de las costas causadas a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 LJCA.

Vistos los artículos citados y demás aplicables

Fallo

Que rechazando las causas de inadmisibilidad invocadas por la Abogacía del Estado, debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Escudero Esteban, en nombre y representación de UNIÓN DE CAMPESINOS COAG SALAMANCA, y registrado con el número 2096/2005 y, en su consecuencia, mantenemos la resolución impugnada de la Subdelegación del Gobierno en Salamanca de 24 de noviembre de 2005. No se hace una especial imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.