Sentencia Administrativo Nº 2777/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 15/2014 de 13 de Diciembre de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 02777/2015

N11600

N.I.G: 47186 33 3 2014 0100005

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000015 /2014

Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA

De ASOCIACION DE ENTIDADES PARA LA INSPECCION TECNICA DE VEHICULOS DE CYL-AECYL-ITV

LETRADA D.ª CLARA ALCARAZ TORRES

PROCURADORA D.ª MARIA LUISA GUILLEN ZANON

Contra CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA N.º 2777

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON RAFAEL A. LÓPEZ PARADA

En Valladolid, a catorce de diciembre de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo número 15/2014, interpuesto por la Procuradora Sra. Guillén Zanón, en representación de la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la resolución de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica por la que se mantienen para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de ITV, habiendo sido ampliado el recurso a la resolución de la Viceconsejera de Política Económica, Empresa y Empleo de 15 de diciembre de 2014 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por AECYL-ITV contra la resolución precedentemente dictada, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y que se reconozca el derecho de los concesionarios del Servicio de ITV de Castilla y León a la actualización de las tarifas a percibir para el año 2013.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la resolución de la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica por la que se mantienen para el año 2012 las tarifas a percibir por las entidades concesionarias de ITV, habiendo sido ampliado el recurso a la resolución de la Viceconsejera de Política Económica, Empresa y Empleo de 15 de diciembre de 2014 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por AECYL-ITV contra la resolución precedentemente dictada.

La argumentación esencial de la parte actora, se refiere, en primer lugar, a que en el presente caso existe un supuesto de silencio administrativo positivo, en cuanto que la entidad recurrente solicitó la revisión de tarifas en fecha 7 de diciembre de 2012, y una vez que se hubo desestimada tal solicitud, en fecha 5 de junio de 2013, interpuso recurso de alzada frente a la misma, el cual no fue resuelto en plazo -lo fue finalmente en la resolución a la que se ha ampliado el recurso-, de ahí que ante el doble juego del silencio negativo conforme al artículo 43.1 LJCA , se deba entender que nos encontramos ante un supuesto de silencio administrativo positivo. Por ello, cuando se produce la resolución sobre la que se ha interpuesto el recurso, se debe reputar que la misma vulnera el acto previo existente por silencio administrativo positivo.

En lo demás, en los mismos términos que se hiciera en el recurso 466/2013 en el que ha recaído la sentencia de 24 de febrero de 2015 , lo que se alega por la Asociación actora es que se cumplen con todos los requisitos que son exigidos para que opere la revisión de precios, conforme a la legislación aplicable al momento del origen del contrato, dimanando el derecho a la revisión de lo establecido en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 7 de enero de 1991, que modifica la redacción inicial del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, así como de lo establecido en el contrato de 1994, que otorga a los concesionarios el servicio que con anterioridad era prestado en régimen de gestión directa por la Administración, contrato este de 12 de septiembre de 1994. Alega también, con las particularidades que no es del caso enumerar, que la revisión de precios de las tarifas aplicadas se ha producido en todas las anualidades que han constituido la vida de la relación contractual por la que se rige la concesión de servicio público.

La Administración de la Comunidad Autónoma, siguiendo los razonamientos que se contienen en la resolución recurrida, considera que no existe un derecho a la revisión de precios, pues el hecho de que se exija literalmente en la normativa de aplicación la autorización de la Administración conlleva a reputar que no existe automatismo alguno en su aplicación.

SEGUNDO. En lo que respecta a la aplicación del silencio positivo, ante el doble juego de la denegación tácita de la solicitud inicial de revisión de precios y del recurso de alzada interpuesto frente a la misma, ha de decirse que esta posibilidad del silencio administrativo positivo, no opera en los casos de revisión de tarifas de contratos administrativos, como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2012, recaída en el recurso de casación 4.232/2009 , en cuanto que se estarían transfiriendo al beneficiado por el acto administrativo facultades relativas al servicio público, como se desprende del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 . Frente a esta argumentación no puede expresarse, como hace la entidad recurrente, que no nos encontramos específicamente ante un servicio público, pues es obvio que sin perjuicio de que es difícil precisar los contornos del servicio público, en el presente caso -aun cuando es conocido que existen tendencias contrarias, cuyo análisis desborda el ámbito del presente procedimiento, de carácter privatizador de los servicios que nos ocupan- nos encontramos ante un régimen de intervención pública, por lo que el servicio también puede ser prestado directamente por la Administración, como ha ocurrido en los precedente que son citados en la demanda. De ahí que nos encontramos ante un régimen de contratación administrativa, a resultas de cuya concertación, se están transfiriendo facultades al concesionario, de ahí la intervención en la fijación de tarifas por la Administración y las posibilidades de revisión de precios que se analizan en el presente procedimiento.

El motivo de impugnación deberá consiguientemente ser desestimado.

TERCERO. En términos generales se seguirán los mismos razonamientos que se expresaba en la citada sentencia de la sentencia de 24 de febrero de 2015 , por lo que con carácter previo se ha de comenzar por expresar que el régimen vigente en el momento de concertare el contrato de que dimana la presente 'litis' era el que derivaba de la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, en cuyos artículos 73 y 74 se regula lo atinente a la posible revisión de dichos contratos de gestión de servicios públicos en que se ubica la concesión que nos ocupa. El artículo 73, en su apartado primero , se expresa en los siguientes términos:

'El empresario tiene derecho a las prestaciones económicas previstas en el contrato y a la revisión de las mismas, en su caso, en los términos que el propio contrato establezca'.

El artículo 74 se ocupa también de las compensaciones a percibir por el contratista, pero lo hace desde la perspectiva del ejercicio de la 'potestas variandi' que corresponde a la Administración, estableciendo en sus apartados uno y dos lo siguiente:

'La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél'.

Este último supuesto no es de aplicación al caso analizado en cuanto que el precepto se está refiriendo a la compensación a consecuencia de las modificaciones contractuales efectuadas por la Administración. No obstante lo cual se ha introducido su análisis para determinar el cuadro general aplicable a las revisiones de precios en el ámbito del contrato de gestión de servicios públicos con la Ley de Contratos de 1965.

De esta forma, en el régimen vigente al momento de la aprobación del contrato que nos ocupa -sin perjuicio de otras posibilidades para posibilitar el mantenimiento financiero de la concesión, con gran arraigo en nuestro Derecho como es la que dimana del artículo 127.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , que lo prevé incluso con independencia de modificaciones contractuales realizadas por la Administración-, la revisión de precios -frente a lo que acontece en el régimen vigente y el que deriva de la Ley 13/1995- para su operatividad exigía que hubiera sido expresamente prevista en el pliego de condiciones o pactada. En aquella legislación -aquí aplicable- se partía del principio de que los contratos participan del principio de precio cierto y de riesgo y ventura.

Exponente de lo que se ha afirmado anteriormente es lo que al respecto se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 12-6-1995, rec. 2399/1991 , en la cual se expresa lo siguiente:

'TERCERO.- Conforme dispone el artículo 1258 del Código Civil , los contratos obligan no solo a lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

La Ley de contratos del Estado, respecto del contrato de obras, establece en su artículo 46 que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, teniendo derecho según el artículo 47 al abono de la obra que realmente ejecute y ya respecto del contrato de gestión de servicios públicos, como lo es el aquí cuestionado, el artículo 74 preceptúa que la Administración podrá modificar, por razón de interés público las características del servicio contratado y deberá la Administración compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio, los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquel'.

CUARTO. Fijado el régimen general aplicable ha de decirse que en el caso analizado existe una expresa previsión normativa, como es la que deriva de lo establecido en la ORDEN de 7 de enero de 1991, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, y se aprueban las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos. De la exposición de motivos de dicha Orden conviene resaltar lo siguiente:

'La Orden de 6 de julio de 1988, de desarrollo del Decreto 126/88, por la que se organiza el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, establece en el Artículo 16 las tarifas de aplicación a percibir por las empresas concesionarias y el sistema de revisión de las mismas.

Las tarifas establecidas por la disposición citada se han mantenido invariables desde 1988 como consecuencia de las dificultades inherentes al sistema de revisión previsto. En Este sentido las empresas concesionarias han solicitado, junto con la modificación del criterio de revisión en el sentido de que se ajuste la misma a la variación que experimente el Índice de Precios al Consumo, la actualización de las tarifas establecidas en el mencionado artículo 16'.

Y su artículo único dice así:

Artículo Único.- Se modifica el artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988 que queda redactado de la siguiente forma:

«La actualización de las tarifas será efectuada por aplicación del Índice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional, estableciendo la variación del mismo por periodos anuales, contados a partir del mes de octubre del año anterior hasta el mes de septiembre del año en que se considera. La variación del índice así determinada se aplicará a las tarifas hasta entonces en vigor, obteniéndose así las nuevas, que regirán durante el año que empieza el 1 de enero siguiente, previa autorización por la Dirección General de Economía».

El contrato de 12 de septiembre de 1994 aplicable a las concesiones que surgieron de los servicios que eran prestados directamente por la Administración, y que se otorgan a los concesionarios para su gestión en régimen indirecto, se remite también, en su cláusula 4ª, al régimen previsto en el Decreto antes transcrito.

De esta forma no existe ninguna duda de que hay una expresa previsión tanto en las normas que establecen el marco obligatorio de la prestación de servicios de ITV, como en el contrato anteriormente referido, a la obligatoriedad de que se proceda a la revisión de precios.

QUINTO. Conforme a las premisas precedentes solo queda determinar cuál sea la interpretación a realizar de dicho precepto del artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988, modificado por la Orden de 7 de enero de 1991.

Pues bien, es del todo punto claro que la previsión de revisión de precios conforme al índice de precios al consumo está claramente establecida en dicha norma, la referencia que se hace en el precepto a la previa autorización por la Dirección General de Economía, no puede entenderse que otorga a la Administración una suerte de potestad discrecional para proceder a la revisión. Por contra, se ha de entender que los elementos en base a los cuales se produce dicha autorización están perfectamente definidos -constatación de la evolución del'Indice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional' -.Por ello, solo se trata de que la Administración compruebe la concurrencia de los reiterados requisitos, establecidos para la procedencia de la revisión, y dicte la resolución administrativa acordando lo procedente, pero esta resolución siempre ha de estar sujeta a los elementos reglados que presiden su adopción. Es por lo tanto una potestad reglada.

Lo que nunca puede entenderse, como se expresa en la contestación a la demanda -con cita del Real Decreto 1778/1994- es que nos encontramos ante una especie de autorización, que ha de referirse al ámbito de actuaciones en materia de intervención en la actividad de policía, para fiscalizar la actividad de los particulares previa comprobación de la Administración de su licitud. Esta es una perspectiva desenfocada, ya que dichas autorizaciones tienden a la fiscalización de actividades privadas de los particulares una vez que se constata su adecuación al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en el caso planteado se trata de la comprobación de que se dan los presupuestos para el ejercicio de un derecho en un marco de obligaciones recíprocas de carácter sinalagmático dado el marco contractual en el que han surgido.

A los precedentes razonamientos se ha de añadir que todos los ejercicios precedentes -como incluso se pone de relieve en el informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Empleo- se ha procedido a la actualización de las tarifas en la forma postulada por la Asociación recurrente, por lo que ante tan obvios precedentes tenidos en cuenta por la Administración no se ve razón alguna para que se haya procedido en los actos recurridos en sentido contrario.

El hecho de que se haya hecho referencia a la precedente orden de 7 de enero de 1991, extremo al que se alude en el escrito de conclusiones del Letrado de la Administración de la Comunidad autónoma de Castilla y León, que ha sido sustituida por la posterior Orden de 25 de septiembre de 2000, no puede hacernos llegar a una conclusión diferente a la precedentemente citada, pues de esta última resolución deriva un régimen similar a la precedente, al generar un incremento de tarifas que ha sido objeto de actualización posterior por la Administración, como dimana de todo el régimen jurídico precedentemente establecido.

SEXTO. Por otro lado hemos de traer a colación lo que se expresaba en nuestra sentencia de 26 de junio de 2015, recurso 1712/2012 , sobre el carácter de la prueba pericial practicada en dicho procedimiento -que ha sido objeto de extensión al presente- para justificar la no revisión de precios de las tarifas vigentes. Sobre la expresada prueba pericial, en base al informe emitido por el perito D. Arsenio -de cuya ratificación de carácter contradictorio, obra en autos la grabación digital-, y que llega a la conclusión de que no existe el derecho a la revisión de precios, decíamos en aquella sentencia que dicho informe parte de una perspectiva desenfocada en cuanto que viene a analizar cuál es el margen de beneficios existen al momento inicial en que opera la concesión, desde la consideración del año 1989, que era de la cifra de 13,08 % para analizar el existente en el año 2012 que llegaba en su opinión al 48,57 o 55,11 %. Al respecto ha de decirse -sin necesidad de entrar en el análisis de las cuestiones planteadas por la parte actora en su escrito de conclusiones, sobre la indebida, a su juicio inadmisión del informe pericial propuesto por dicha parte en su escrito de proposición de prueba que pudiera haber desvirtuado las conclusiones del referido informe-que ciertamente la revisión de precios en la forma que ha sido configurada en los pliegos de condiciones y resoluciones precedentemente citadas se relaciona exclusivamente con la revisión de las tarifas en función de la variación del Índice de Precios al Consumo. La revisión de precios no puede jugar, por lo tanto, en la forma que se expresa en el informe aportado con la contestación a la demanda, ya que este sistema es contrario a lo establecido en la normativa de aplicación, y resoluciones por las que se rige el presente contrato que particularmente en lo relativo a la revisión de precios viene constituida, en la forma precedentemente, citada por la Orden de 6 de julio de 1988, modificado por la Orden de 7 de enero de 1991, así como por las resoluciones en las que efectivamente se efectuó la revisión de precios, en anualidades precedentes, conforme al índice de precios al consumo.

No se trata por lo tanto de reestablecer un equilibrio económico financiero en abstracto, conforme al margen de beneficios de la entidad actora, ya que este sistema pugna con las previsiones legales y contractuales antes referidas, ya que estas variaciones, aparte de encontrar posible justificación en alteraciones contractuales existentes -como pudiera ser la asunción de la prestación de servicios en estaciones inicialmente prestadas por la Administración- , entra dentro del principio de riesgo y ventura para el contratista inherente al régimen contractual de contratación administrativa.

Por ello antes que la aplicación del régimen contractual vigente, la aplicación de los criterios de la Administración entraría de lleno en una modificación del contrato, que como consta en autos ya se ha producido al momento vigente, pero cuyo análisis excede al ámbito propio del presente procedimiento, debiendo producirse en el concreto recurso en que se ha impugnado dicha modificación contractual.

De esta forma la expresada prueba pericial no resulta relevante a lo efectos de poder deducir de la misma que no existe derecho a la revisión de precios.

SÉPTIMO. Es así procedente la estimación de la demanda en la perspectiva de nulidad de los actos recurridos que es planteada por la Asociación recurrente, mas en lo que respecta a la pretensión de reconocimiento de derechos de las entidades integradas en dicha Asociación - que asimismo se postula en el suplico- hemos de partir de la consideración de que ello desborda el ámbito del presente procedimiento en cuanto que no existe actividad administrativa alguna, ni pretensión ejercitada en dicha vía por cada una de las entidades integradas en la reiterada Asociación que nos permita reconocer concretos derechos en este ámbito o determinar las indemnizaciones pertinentes, por lo que solo se podría efectuar, como máximo, una abstracta declaración sobre la existencia de un derecho a obtener la actualización de tarifas, lo que en todo caso será una consecuencia de la declaración de nulidad.

Por ello, aunque no existe un planteamiento por parte de la Administración -formulando expresamente su inadmisibilidad- sobre la falta de legitimación de las entidades concesionarias integradas en la Asociación para las pretensiones de reconocimiento de derechos que está efectúa en nombre de aquéllas, es lo cierto que faltan todos los presupuestos para poder efectuar tal declaración sobre reconocimiento de Derechos, lo que también excedería el ámbito de la ejecución de sentencia, ya que ha de seguirse un procedimiento nuevo individual respecto a cada una de las concesionarias en que se concreten los perjuicios que cada una de ellas ha experimentado por la no revisión de las tarifas concesionales, para lo que ahora no existen ni los más mínimos datos para concretar tales pretensiones, y teniendo en cuenta que -dese los presupuestos exigidos para el ejercicio de acciones, aunque fuera por sustitución- incluso puede dudarse que en la presente 'litis' exista la necesaria autorización de las entidades agrupadas en la Asociación para que esta pueda ejercer pretensiones individuales declarativas de derechos de los concesionarios individuales.

Por todo ello, no se dan los presupuestos que son requeridos para el reconocimiento de derechos a las entidades concesionarias -que nada particularmente han instado sobre ello- por lo que estas entidades deberán proceder individualmente -con el presupuesto de la declaración de nulidad del acto recurrido en este procedimiento- a solicitar a la Administración lo pertinente sobre los perjuicios sufridos ante la falta de revisión de las tarifas; siendo ulteriormente las resoluciones que se adopten susceptibles de fiscalización jurisdiccional.

OCTAVO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado parcialmente el recurso, no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra los acuerdos expresados en el encabezamiento y primer Fundamento de Derecho de esta resolución, anulando dichos acuerdos por no ser ajustado a derecho, y desestimándolo en cuanto a las demás pretensiones que deberán instarse individualmente ante la Administración por cada una de las entidades integradas en la Asociación, en la forma razonada en el precedente Fundamento de Derecho 7.º, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución cabe la interposición de recurso de casación ordinario, que se preparará ante la Sala en plazo de 10 días, conforme a lo previsto en el artículo 86 LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.