Sentencia Administrativo Nº 279/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1055/2014 de 23 de Mayo de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0011761

Procedimiento Ordinario 1055/2014 O - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

PO 1055/2014

SENTENCIA Nº 279/2016

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª . Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª . Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella García Lastra

En la Villa de Madrid, a 24 de mayo de 2016.

V I S T O Spor la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1055/2014 formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la Procuradora de los Tribunales doña Raquel Rujas Martín, en nombre de don Juan Pablo y don Bienvenido , contra las Resoluciones de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, de fechas de 12 de septiembre de 2013 y 25 de febrero de 2014 , por las que se deniegan las solicitudes de subvención por establecimiento como Trabajador Autónomo de los dos recurrentes por inexistencia de crédito adecuado y suficiente.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y asistida por la Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de los actores, se ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra las Resoluciones de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, de fechas de 12 de septiembre de 2013 y 25 de febrero de 2014, por las que se deniegan las solicitudes de subvención por establecimiento como Trabajador Autónomo de los dos recurrentes por inexistencia de crédito adecuado y suficiente.

SEGUNDO.-Dado traslado de la demanda a la parte demandada, para su contestación, alegó en derecho lo que consideró oportuno, y solicitó la confirmación en todos sus extremos del acuerdo recurrido.

TERCERO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada la cuantía del pleito en 11.000 euros, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública; se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 24 de febrero del año en curso, fecha en la que tuvo lugar.

Es Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª . Amparo Guilló Sánchez Galiano.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituyen antecedentes de interés en este proceso los siguientes:

Los recurrentes solicitaron cada uno de ellos por separado, en fecha 12 de julio de 2010 una subvención por establecimiento como trabajador autónomo en base al Programa de Promoción de Empleo Autónomo en el ámbito de la Comunidad de Madrid para el año 2010 que se regulaba en la Orden 3987/2009, de 29 de diciembre y la Orden TASI 1 622/2007, de 5 de junio. Se solicitaba la cantidad de 6.000 euros por el Sr. Bienvenido y 5000 euros en el caso de don Juan Pablo .

En fecha 18 de noviembre de 2011 reciben requerimiento los solicitantes para presentar documentación aunque afirman que ya habían presentado la misma con su solicitud inicial.

En fecha 25 de marzo de 2013 dirigen escrito de queja solicitando respuesta a su solicitud de subvención en la que consta sello de entrada en la Consejería de empleo de esa misma fecha. En fecha 16 de abril de 2013 costa escrito de los recurrentes comunicando cambio de domicilio a efectos de recibir notificaciones y en fecha 9 de mayo de 2013 y 19 de julio de 2013 obran sendos escritos de reclamación de los recurrentes a fin de que se resolviese su solicitud. En fecha 23 de septiembre de 2013 se contesta por la Consejería la queja del actor comunicándole que se encuentra carente de dotación presupuestaria y que recibirá resolución próximamente.

En fecha 12 de septiembre de 2013 se dicta resolución, notificada el 27 de marzo de 2014, denegando la subvención solicitada por el Sr. Bienvenido por inexistencia de crédito adecuado y suficiente, de conformidad con el art. 9.4b) de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Contra esta resolución consta escrito de recurso de reposición presentado con fecha anterior, 19 de julio de 2013, respecto del cual se emite informe por el Jefe de Servicio en el que se relata que en el ejercicio 2010 se destino crédito para financiar este programa de ayudas, crédito con el que se atendieron las solicitudes de ayudas presentadas en años anteriores. En el ejercicio del año 2011 se destino crédito con el que se atendieron también solicitudes de años anteriores y parte de las del año 2010. En febrero de 2012 se comprobó que el interesado reunía los requisitos para la subvención pero no habiéndose aprobado gasto en el ejercicio 2012 ni en el ejercicio 2013 para estas ayudas se procedió a denegar la subvención. Finalmente se hace constar que en 2013, mediante Orden 242/2013, de 18 de enero de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, se deroga la Orden 3987/2009, de 29 de diciembre.

En fecha 25 de febrero de 2014 se dicta Resolución denegando la subvención solicitada por el Sr. Juan Pablo por inexistencia de crédito adecuado y suficiente, de conformidad con el art. 9.4b) de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . Consta en relación con tal resolución el mismo escrito de reposición interpuesto por este recurrente y un informe en los mismos términos que se acaban de reseñar respecto del Sr. Bienvenido .

Con base en los anteriores datos facticos, los recurrentes solicitan la nulidad de las dos resoluciones impugnadas, la concesión de la subvención denegada en las mismas y la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados como consecuencia de la defectuosa tramitación de los expedientes administrativos en los que recayeron las mismas. Entienden los actores que concurren todos los requisitos exigidos en el art. 106.2 CE , 149.1 CE y 144 LRJPAC para concluir en tal responsabilidad de la Administración pues fue la tardía resolución y la negligencia en la resolución de los expedientes lo que motivo su denegación final por falta de crédito presupuestario.

Por su parte la Administración entiende que las resoluciones se encuentran suficientemente motivadas por referencia a la inexistencia de crédito, causa que aparece contemplada en el art. 9 de la ley General de Subvenciones y también de forma específica en el art. 5.3 de la Orden reguladora de la ayuda. En cuanto a la lentitud en la tramitación del procedimiento alega que obra un requerimiento de documentación que los interesados no habían presentado de forma completa y, en cualquier caso, que el transcurso de seis meses sin resolver su solicitud debería haber determinado a los recurrentes a la interposición del correspondiente recurso contra el silencio administrativo y no a alegar ahora una responsabilidad patrimonial sobre la que no se ha pronunciado la Administración por no haber sido planteada por los recurrentes. Finalmente alude a la derogación de la Orden del 2009 por Orden de 18 de enero de 2013.

SEGUNDO.-Pues bien, ha de darse la razón a la Administración demandada en cuanto a que la responsabilidad de la Administración se plantea por vez primera en este recurso sin dar oportunidad de pronunciamiento alguno en la vía previa. Existe, en efecto, una cierta desviación procesal entre la pretensión que se actúa ante esta Jurisdicción y la que fundamentaba la reclamación administrativa previa. También ha de hacerse alguna consideración con respecto a la queja por demora en la resolución de los expedientes que no se denuncia por los actores sino transcurridos más de 3 años después de su solicitud inicial y después de que al año de su solicitud se requiriese la aportación de documentación por la Administración. Ambos datos son relevantes en este supuesto, porque la resolución de los expedientes contaba con un plazo máximo de seis meses, transcurrido el cual lo que se ha producido es un silencio administrativo sobre cuyas consecuencias en el supuesto de inexistencia de crédito posterior en relación con ayudas públicas ya se ha pronunciado esta sala y Sección en ocasiones anteriores. Debemos citar en tal sentido y por todas nuestra Sentencia de 19 de enero de 2016 resolutoria del recurso 1082- 2014, cuya fundamentación jurídica ha de reiterarse y se reproduce a continuación en el entrecomillado siguiente:

'Es objeto de impugnación es este recurso la Resolución de la Consejera de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, de fecha de 18 de septiembre de 2012, por la que se reconoce a la Comunidad actora una subvención total por importe de 15.000 euros para la instalación de ascensor.

SEGUNDO.- Disconforme con la resolución recurrida en el presente procedimiento, la parte recurrente afirma que han cumplido con todos los requisitos exigidos para obtener la subvención reclamada por importe de 50.000 euros y opone frente a la misma los siguientes motivos de impugnación:

Quebrantamiento de los plazos legalmente establecidos para la resolución de la ayuda, debiendo operar como fecha de Resolución la de la certificación de finalización de la ejecución del ascensor de 23 de junio de 2010, no pudiéndose premiar la falta de diligencia de la Administración amparándose en normas posteriores.

Derecho a la subvención regulado en el artículo 4 de la Orden 679/2007, de 2 de marzo, del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la instalación de ascensores en edificios de la Comunidad de Madrid y se convocan subvenciones para 2007.

TERCERO.- La representación procesal de la Comunidad de Madrid se opone al recurso e interesa su desestimación. Defiende la conformidad a derecho de la Resolución impugnada y recuerda que el reconocimiento de la ayuda por importe de 15.000 euros, y no de 50.000 euros solicitados por la actora, obedece a la entrada en vigor de la ley 4/2012, de Modificación de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para el año 2010. Por lo demás afirma que los recurrentes tenían una mera expectativa jurídica a obtener la ayuda pero que no contaban con un derecho consolidado y que no ha habido aplicación retroactiva de la Ley ni vulneración de los principios de igualdad y recuerda que la tardanza en resolver la solicitud de subvención no provoca la nulidad de la resolución sino la aplicación de los efectos del silencio.

CUARTO.- Como punto de partida hemos de señalar que como viene destacado la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995 , 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998 ), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993 . Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida. Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva.

Así lo confirma la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004 :

'( ... ) Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 :

a. Que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados.

b. Que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas.

c. Que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.'

En definitiva la disposición general que aprueba la convocatoria de las ayudas debe ser respetada por todos, Administración incluida, una vez que ha sido aprobada y mientras siga en vigor y si, durante su plazo de vigencia, encuentra la Administración que dificultades económicas sobrevenidas pueden hacer difícil o inconveniente su mantenimiento, lo que debe hacer es derogar o modificar la disposición, que mientras esté vigente debe ser escrupulosamente respetada lo mismo que cualquier otra norma, pues así lo impone el cumplimiento del principio de legalidad.

QUINTO.- Despejada esta cuestión hemos de señalar que el ahora recurrente parte de considerar en su demanda que, una vez que presento la solicitud de ayuda y se cumplían por parte de la comunidad de propietarios todos los requisitos para la percepción de la misma, la subvención solicitada ha pasado a ser un derecho adquirido.

No podemos estar de acuerdo con esta tesis ya que consideramos que una vez solicitada una subvención, lo único que genera el derecho a la misma es la resolución expresa que la conceda. El carácter reglado de las subvenciones al que se alude en la demanda no tiene por efecto que el transcurso de los plazos máximos para resolver los procedimientos conlleve a un sentido positivo del silencio sino que lo que implica, es que la administración debe denegar las solicitudes con base en los elementos reglados, pues de lo contrario, si aplica criterios exorbitantes a las normas reguladoras de la subvención, incurre en arbitrariedad. Pero no se puede olvidar que la percepción de las subvenciones no depende solo de los requisitos que deban reunir objetivamente los beneficiarios, sino que también dependen, entre otras, de la propia prelación entre las distintas solicitudes o de la efectiva existencia de crédito presupuestario.

De manera que una vez que transcurrió el plazo para resolver la solicitud de ayuda sin que se hubiera resuelto se produjo, no la adquisición de un derecho, sino la desestimación por silencio de la misma , tal y como lo preveía expresamente el art 6.4 de la Orden 679/2007, de 2 de marzo, del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la instalación de ascensores en edificios de la Comunidad de Madrid y se convocan subvenciones para el año 2007, en el que se señalaba :

4. El plazo de resolución de las solicitudes de subvención prevista en la presente Orden, será de seis meses, a contar desde su presentación, transcurrido el cual sin haberse notificado resolución expresa podrán entenderse desestimadas por silencio administrativo.

En idéntico sentido por su parte se pronuncia el artículo 25.5 de la Ley General de Subvenciones .

Resulta así rigurosamente cierto que no es que a partir de transcurso de plazo de resolución se deba entender adquirido el derecho a la percepción de la subvención, sino que transcurrido ese plazo, la comunidad de propietarios podría haber interpuesto los recursos que hubiera considerado contra la desestimación de su solicitud. Los efectos que esa desestimación por silencio conlleva son, de un lado que para el actor no corren los plazos de interposición del recurso - de acuerdo con el Tribunal Constitucional - y de otro, que la Administración mantiene su obligación de resolver, pero sin vinculación con el sentido del silencio ex art. 43.3 LRJAP .

Pero lo que en ningún caso puede desprenderse es el reconocimiento de la ayuda por el mero transcurso de plazo para resolver el procedimiento, pues tal interpretación contradice frontalmente la legalidad, ya que ignora deliberadamente que el sentido del silencio no era positivo.

En el supuesto debatido nos parece que la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho, y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

SEXTO.-Sostiene, por otro lado la actora que la actuación de la Administración es nula de pleno derecho por haberse prescindido del procedimiento y por haber violado el deber de resolución en plazo.

Así, considera la recurrente que el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin haberlo hecho es constitutivo de nulidad por prescindir del procedimiento establecido. Esto es, alega la causa del artículo 62.1.e) LRJAP . Sin embargo entendemos que este motivo de nulidad no puede prosperar. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 31 de marzo de 1999 ( RJ 1999,4167), 21 de mayo de 1997 ( RJ 1997, 4376), 24 de febrero de 1997 (RJ 1997, 1115), entre otras). Sin embargo consideramos que se debe entender que se prescinde del procedimiento cuando se omite éste en su totalidad o cuando se omite un trámite esencial. Así, no nos encontramos en esta causa de nulidad, pues lo que el demandante sostiene no es omisión de ningún trámite, sino la resolución fuera de plazo.

Del mismo modo no podemos compartir con el actor el motivo de nulidad consistente en la vulneración del deber de resolución, pues lo que el recurrente sostiene es que la actuación administrativa es nula siempre que en tiempo y forma no se resuelve un procedimiento. Esta interpretación de la norma lleva a que las reglas sobre el sentido del silencio devienen inocuas, pues según el actor, cuando la Administración no resuelve en plazo la actuación es en ese momento nula. De ahí que, entendiendo por esta parte que esa interpretación no tiene sentido legal, no pueda prosperar la causa de nulidad aducida.

En definitiva, a través de los motivos de nulidad alegados el demandante viene a denunciar la falta de resolución en plazo. Sin embargo, frente a ello se encontraba plenamente cubierto a través del instituto del silencio, ya que una vez que transcurrieron los seis meses previstos para resolver la comunidad de propietarios pudo interponer las acciones que hubiera considerado oportunas, lo que, por las razones que sean, no hizo.

SEPTIMO.- El tema central de la impugnación es si la aplicación del artículo 20.2 de la Ley 4/2012, de 4 de julio, de Modificación de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, por el cual la ayuda solicitada se ha estimado en una cuantía del 25%, es o no ajustada a derecho. El referido precepto establece lo que sigue:

El importe de las subvenciones para la instalación de ascensor que se reconozcan a partir de la entrada en vigor de la presente ley no superará el 25 por 100 del coste real de su instalación con el límite de 15.000 euros por ascensor. Dichas ayudas se concederán y tramitarán conforme al procedimiento establecido en su normativa reguladora.

Pues bien, tampoco podemos considerar que se haya infringido el principio de irretroactividad según la doctrina del Tribunal Constitucional porque no se incide sobre situaciones consolidadas. Efectivamente, el Alto Tribunal afirma (entre otras, SSTC 227/1988 ó 97/1990 ) que no cabe hablar de retroactividad en los casos en los que el actor no hubiera incorporado a su patrimonio un derecho subjetivo que pudiera verse afectado por una modificación normativa posterior, pues todo lo más se podría hablar de una expectativa de derecho, ya que no se habría ganado resolución expresa favorable ni tampoco podría entenderse obtenida por silencio administrativo, como ya hemos razonado más arriba.

Sobre la base de esta situación, debemos completar el razonamiento con el recordatorio de la doctrina sobre la retroactividad de disposiciones limitativas de derecho, que a nuestro entender es de perfecta aplicación al caso . El Tribunal Constitucional tiene declarado que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del Art. 9.3 C.E ., cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas», y que «lo que se prohíbe en el Art 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte, que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad ( STC 42/1986, de 10 de abril ).

En el supuesto debatido nos parece que la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho , y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

De esta forma, hay que tener en cuenta que, transcurrido el plazo máximo para resolver la solicitud, esta se debió entender desestimada por silencio, quedando abierta la vía judicial para reclamar contra el mismo, extremo del que nos hemos ocupado en el fundamento anterior'.

En virtud de los anteriores razonamientos, plenamente aplicables al supuesto que nos ocupa, ha de desestimarse el recurso. Las resoluciones se encuentran motivadas en la ausencia de crédito presupuestario. El retraso en su dictado, de conformidad con la doctrina que se acaba de exponer, no determinó el derecho de los recurrentes a la subvención sino únicamente significo el silencio administrativo negativo frente al cual se abría la posibilidad de recurrir en vía administrativa y posterior jurisdiccional. No existía un derecho consolidado a la subvención sino una expectativa de derecho con respecto a la cual se produjo la circunstancia sobrevenida de la carencia de presupuesto y el cambio normativo con derogación de la norma en el año 2013. Finalmente no se advierte por ello mismo responsabilidad patrimonial de la Administración por un mal funcionamiento determinante de la denegación de la subvención que se asienta únicamente en la inexistencia de crédito presupuestario sobrevenido con posterioridad a la solicitud inicial.

TERCERO.-De acuerdo con el artº 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en redacción dada por la Ley 37/2011, las costas deben ser impuestas a la parte recurrente.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Administrativo, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Raquel Rujas Martin, en nombre de don Juan Pablo y don Bienvenido , contra las Resoluciones de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, de fechas de 12 de septiembre de 2013 y 25 de febrero de 2014, por las que se deniegan las solicitudes de subvención por establecimiento como Trabajador Autónomo de los dos recurrentes por inexistencia de crédito adecuado y suficiente.

Frente a esta Sentencia no podrá formularse recurso alguno, de conformidad con lo que establece la Ley 37/2011 de 10 de Octubre.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el mismo Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en Madrid en el día de la fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe.