Sentencia Administrativo Nº 28/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 83/2009 de 17 de Enero de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso 83/2009

Parte demandante:

Circuitos Ruri SL

Parte/s demandada/s y codemandada/s:

Generalitat de Catalunya

Ayuntamiento de Palamós

S E N T E N C I A núm 28

Ilustrísimos Señores Magistrados:

D. José Juanola Soler

D. Manuel Táboas Bentanachs

Dª Ana Rubira Moreno

Barcelona, a 17 de enero de dos mil catorce.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el presente recurso contencioso administrativo, seguido entre partes: como parte demandante, Circuitos Ruri SL (CRURISA), representada por la procuradora Doña María José Blanchar García; como partes demandadas, la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por Letrado/a de la Generalitat, y el Ayuntamiento de Palamós, representado por el procurador Don Jorge Solà Serra.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. José Juanola Soler.

Antecedentes

1.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto contra resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de fecha 13 mayo 2008 por la que se autoriza la firma del Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA SL, 'para la mejora de los servicios de transporte de viajeros por carretera entre Palamós y Calonge', y contra el expresado Convenio suscrito el 23 mayo 2008.

2.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite y recibido y completado el expediente el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que pone de manifiesto que, siendo la finalidad del Convenio mejorar los servicios de transporte por carretera que comunica los municipios de Palamós y Calonge en el marco del servicio regular de transporte interurbano de viajeros por carretera Barcelona-Cadaqués con hijuelas (V-6444) que presta la empresa SARFA SL, en realidad el Convenio modifica el servicio de transporte interurbano de viajeros de Barcelona - Cadaqués con hijuelas, 'incorporando al mismo los itinerarios que constituían los servicios de transporte urbano de los ayuntamientos de Palamós y Calonge', servicios que venía prestando CRURISA.

Y terminó solicitando que se dictara Sentencia estimatoria de la demanda articulada, declarando la nulidad de la referida resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques y del Convenio otorgado el 23 mayo 2008 por el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA SL, y solicitando 'la determinación de los daños y perjuicios ocasionados a CRURISA, en ejecución de sentencia'.

3.- Conferido traslado a la Generalitat de Catalunya, parte demandada, ésta contestó la demanda: en primer lugar, solicitó la inadmisibilidad del recurso por entender que el objeto del mismo es únicamente la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 13 mayo 2008 de autorización de la firma del Convenio de referencia, por tratarse de un acto de mero trámite, en aplicación del artículo 69.c de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa , en relación con el artículo 51.1.c de la misma Ley . Subsidiariamente, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora, alegando la validez de la indicada resolución impugnada y, en segundo lugar, que la pretensión de nulidad del Convenio de referencia está incursa en desviación procesal por cuanto dicho Convenio no forma parte del objeto del recurso contencioso administrativo.

En cuanto al referido Convenio, la Generalitat alega que no concurre infracción de la normativa de contratación pública ni de la regulación sectorial sobre transporte terrestre. Afirma que el Convenio no supone adjudicación alguna, ni modificación y establecimiento de nuevas rutas, sino que es un acuerdo para llevar a término determinadas acciones en el marco normativo vigente, a desarrollar a través de los procedimientos administrativos pertinentes. Además, trae a colación la resolución del Director general de Transporte terrestre de fecha 30 mayo 2008 por la que se aprobaron unas nuevas expediciones a los municipios de Palamós y Calonge en el servicio regular de transporte interurbano de viajeros por carretera Barcelona - Cadaqués con hijuelas (V -6444) y, en concreto, el fundamento octavo de dicha resolución en el que se dice: - que la tramitación del expediente de modificación de las condiciones de prestación del servicio regular indicado, se ajusta a lo previsto en los artículos 62 y 110 del Reglamento de la Ley de regulación del transporte de viajeros por carretera; - que 'mediante el presente expediente se realiza un incremento de las indicadas comunicaciones con el establecimiento de nuevas expediciones de los citados municipios que mejora las condiciones de movilidad de los usuarios y especialmente permite la comunicación con el Hospital de Palamós'; - que se establecen nuevas paradas en los municipios y se determinan nuevos recorridos de conformidad con el citado artículo 110; - que el artículo 30 de la Ley 12/1987 , de regulación del transporte de viajeros por carretera, prevé de forma expresa que las entidades locales para la gestión de los transportes de su competencia puedan suscribir Convenios en los términos establecidos por la legislación del régimen local, y que corresponde a la Generalitat la coordinación entre los transportes urbanos e interurbanos; - que el Convenio supone una mejora de las comunicaciones urbanas e interurbanas de los municipios de Palamós y Calonge 'mediante la cobertura conjunta de estas demandas de movilidad en una actuación convenida por parte de las administraciones competentes, teniendo en cuenta que la configuración urbanística, con un conjunto urbano sin solución de continuidad, aconseja la prestación armonizada de las comunicaciones urbanas e interurbanas en beneficio de los ciudadanos'; - y que la pretensión de la actora, de indemnización de perjuicios, carece de fundamento por cuanto no consta que en la fecha prevista para el inicio de la prestación de estos servicios la empresa actora ostente derecho alguno sobre los servicios urbanos invocados, porque la Generalitat no era la Administración que otorgó el servicio de transporte urbano que venía prestando la empresa actora (al respecto trae a colación el expositivo quinto del escrito presentado por la empresa actora ante la Generalitat, de fecha 15 febrero 2007, en el que se dice: 'Que se nos ha indicado verbalmente que el 1 de junio SARFA ya prestará el nuevo servicio y por consiguiente avisamos a los Ayuntamientos que sólo continuaremos hasta 31 mayo la prestación dado que ya hace años que esperamos que salga a concurso y no disponemos de prórroga formal por más tiempo'), y la concesión de que era titular la empresa actora había finalizado por expiración del plazo establecido.

Asimismo se opone a la pretensión de indemnización por lucro cesante, por cuanto la empresa actora carece de título para continuar la prestación del servicio, y una mera expectativa no es indemnizable.

Y terminaba solicitando que se declarase la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestimara en todos sus extremos.

4.- La representación del Ayuntamiento de Palamós, en su escrito de contestación, aduce el acuerdo del plenario de fecha 17 junio 2008 por el que se aprueba definitivamente la supresión del servicio de transporte urbano y se desestima el recurso de reposición interpuesto por la empresa aquí actora contra la comunicación de cese de la actividad de transporte urbano, y añade que dicho acuerdo fue recurrido en vía jurisdiccional por la empresa actora habiéndose dictado sentencia por el Juzgado contencioso administrativo número 1 de Girona, recurso 437/2008, número de sentencia 182, desestimatoria del recurso contencioso administrativo, y firme.

Además, alega que el presente recurso contencioso administrativo es inadmisible por falta de legitimación activa de la parte actora, por cuanto las concesiones de los servicios de transporte urbano de los municipios de Palamós y Calonge quedaron extinguidas por transcurso del tiempo en el mes de mayo de 2008: - la finalización de la concesión relativa al municipio de Calonge fue consentida por la aquí actora; - y la finalización de la concesión relativa al municipio de Palamós, fue impugnada en vía jurisdiccional y el recurso contencioso administrativo desestimado por sentencia el Juzgado contencioso administrativo número 1 de Girona de fecha 21 mayo 2010 .

Frente a la alegación actora de que el Convenio de fecha 23 mayo 2008 supone una adjudicación del contrato de transporte urbano de Palamós y Calonge a la empresa SARFA SL sin la preceptiva licitación, alega que los contratos de transporte urbano tan sólo los pueden adjudicar los Ayuntamientos, que éstos en el referido Convenio no adjudican servicio público alguno a ninguna empresa, por cuanto el servicio de transporte urbano ha desaparecido en los referidos Ayuntamientos, que el Convenio tiene como objetivo la mejora del servicio de transporte interurbano adjudicado desde hace años a la empresa SARFA SL, y que la empresa aquí actora no tiene ningún interés en relación con dicho servicio de transporte interurbano, de lo que infiere que dicho Convenio no puede producir ningún beneficio ni perjuicio a la empresa aquí actora, en base a lo que reitera su alegación de falta de legitimación activa de la misma.

Asimismo alega la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por haberse interpuesto contra la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de fecha 13 mayo 2008, que considera es un acto de trámite no calificado ( artículos 107 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 51.1.c y 69.c de la Ley jurisdiccional ); si bien en el apartado quinto del escrito de contestación al de demanda dice que 'No hi ha dubte que aquest [el Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, los ayuntamientos de Palamós y Calonge y la empresa SARFA] és l'objecte del recurs contenciós administratiu interposat per la part actora'. No obstante, alega desviación procesal de la demanda en cuanto impugna el Convenio firmado el 23 mayo 2008, contra el que -afirma- no se interpuso el recurso contencioso administrativo.

Y defiende la legalidad, en primer lugar, de la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de fecha 13 mayo 2008, que autoriza al Secretario de Movilidad para la firma del Convenio de referencia, alegando que la actora no ha deducido motivo alguno para intentar mostrar la supuesta ilegalidad de dicha resolución; y en segundo lugar, de dicho Convenio, por cuanto -dice- el Convenio impugnado 'tiene por objeto definir las actuaciones de las partes para la mejora de las comunicaciones mediante servicios de transporte público de viajeros por carretera a Palamós y Calonge en los términos que se detallan en los anexos de este Convenio en el servicio regular de transporte de viajeros por carretera Barcelona-Cadaqués con hijuelas (V-6444)'; añade que en la demanda 'no hay un solo argumento que demuestre la ilegalidad del Convenio, el cual tan sólo pretende coordinar las actuaciones de la Administración autonómica pública competente en el transporte interurbano de pasajeros, con las administraciones locales de Calonge y Palamós, para resolver las necesidades de transporte interurbano de sus habitantes, y del turismo de sus municipios, en un contrato de transporte interurbano de viajeros'.

Por último impugna la pretensión actora de indemnización de daños y perjuicios por cuanto los ayuntamientos de Calonge y Palamós han dado por finalizado sus contratos con la aquí actora por el transcurso del término contractual, y estas resoluciones municipales no son objeto del presente recurso. Al respecto trae a colación la sentencia el Juzgado contencioso administrativo número 1 de Girona, de fecha 21 mayo 2010 , desestimatoria del recurso contra la resolución del Ayuntamiento de Palamós declarando la finalización del contrato de referencia. Por lo mismo impugna la pretensión de indemnización por lucro cesante. Subraya que en el Convenio no se ha efectuado ninguna nueva adjudicación de servicios municipales de transporte urbano, ya que no son de su competencia; afirma que el Convenio únicamente contiene unas sencillas modificaciones en un contrato de transporte interurbano entre Barcelona y Cadaqués con hijuelas para adaptarlo a las necesidades de los municipios de Calonge y Palamós.

Y termina solicitando que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa de la actora, por impugnarse un acto de trámite y por manifiesta desviación procesal de la demanda; subsidiariamente, que se desestime íntegramente la demanda y se confirme la legalidad del acto impugnado.

5.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas.

5.1.- En su escrito, la actora reconoce que ha venido prestando los servicios de transporte urbano en los municipios de Palamós y Calonge desde 1964 hasta el 31 mayo 2008, y reitera que, en virtud de la firma del Convenio de 23 mayo 2008, se ha producido 'la sustitución e integración de las rutas hasta el momento urbanas en la ruta general que tiene el régimen de concesión de la compañía SARFA SL (concesión de la ruta interurbana de Barcelona-Cadaqués con hijuelas V -6444). Afirma tener interés legítimo en el asunto y por consiguiente legitimación activa para promover el presente proceso. Asimismo afirma que la resolución de 13 mayo 2008 del Conseller, si bien es un acto de trámite, impide la continuación del procedimiento y decide directamente el fondo del asunto, y por ello es impugnable de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley jurisdiccional . Y niega que en la demanda se haya incurrido en desviación procesal.

La actora en conclusiones sostiene que mediante el Convenio de 23 mayo se amplía el objeto de la concesión a SARFA relativa al servicio de transporte interurbano existente, estableciendo nuevas paradas en Palamós y Calonge, y un nuevo régimen económico financiero, y alega que dicha ampliación infringe la normativa sobre contratación pública, por cuanto el servicio de transporte urbano dentro del municipio de Calonge y Palamós constituye una explotación 'independizable y autónoma' (así la venía realizando la aquí actora), explotación que no puede subsumirse en la concesión del servicio interurbano que viene prestando la mercantil SARFA SL. Al respecto aduce el artículo 4 del Decreto 319/1990 , y los artículos 57 a 61 del mismo Decreto , y alega que las nuevas paradas introducidas en Palamós y Calonge en el recorrido del servicio interurbano de Barcelona Cadaqués 'no son simples ampliaciones que supongan nuevas paradas fijas fuera del recorrido existente', sino que se trata de ampliaciones que infringen los expresados preceptos del Decreto 319/1990, ya que las ampliaciones se identifican en su totalidad con los servicios de transporte urbano de Palamós y Calonge que venía prestando la actora 'siendo que en la actualidad existen las mismas paradas fijas en Palamós y Calonge que se ofrecen a través del servicio de transporte interurbano, de las que existían en cada una de las concesiones de servicio urbano. Por tanto, dichas paradas fijas introducidas sí pueden constituir una explotación económica independiente ya que, en definitiva, ya existía como tal. La única diferencia es que el recorrido que realizaban dos vehículos (cada uno en un municipio) ahora lo realiza un único vehículo'. De lo que infiere que la modificación de la concesión del servicio interurbano supone una alteración sustancial no subsumible en los artículos 57 y 58 del Decreto 319/1990 , que incurre en nulidad al conculcar las garantías de publicidad y libre concurrencia de la Ley de contratos públicos.

La actora alega que se ha vulnerado el artículo 1 del Decreto 319/1990 en relación con el artículo 29 de la Ley 12/1987 : Este último define como servicio de transporte urbano el que discurre íntegramente en suelo urbano o urbanizable dentro del mismo término municipal, correspondiendo a los municipios el ejercicio de la competencia de gestión del transporte público urbano de viajeros. El artículo 1 del Decreto 319/1990 define el servicio de transporte interurbano como el que transcurre total o parcialmente fuera del ámbito urbano definido por el citado artículo 29: en el caso del servicio interurbano realizado por Sarfa SL se realiza en la modalidad de 'lineal', de conformidad con el artículo 2 del mismo Decreto .

Además, la actora alega que el artículo 30.3 de la Ley 12/1987 sólo permite la integración de los transportes urbanos en concesiones de servicios regulares interurbanos en la modalidad 'zonal' de estos últimos, lo que -según la actora- excluye la integración de servicios urbanos en concesiones interurbanas lineales, como es el caso de la de Sarfa SL; y añade que en el Convenio impugnado se integran los servicios de transporte público urbano de Palamós y Calonge en el servicio interurbano, modalidad lineal, de Sarfa SL, con infracción del citado artículo 30.3.

Finalmente la actora sostiene que tiene derecho a ser indemnizada por daños y perjuicios y por lucro cesante causados por el Convenio impugnado y hasta que se adjudiquen nuevamente los servicios de transporte de Palamós y Calonge después de tramitarse la correspondiente licitación pública; alega que se trata de los daños y perjuicios causados por la finalización de la concesión del transporte urbano de Palamós y Calonge, y del lucro cesante por cuanto la actora hubiera continuado prestando dicho servicio hasta una nueva adjudicación después de la tramitación de la correspondiente licitación, quedando para ejecución de sentencia la determinación de la cuantía de la indemnización.

5.2.- La Generalitat y el Ayuntamiento de Palamós en sus escritos de conclusiones, ratificaron sus escritos de contestación.

6.- Finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 6 de noviembre de 2013.

Fundamentos

PRIMERO.- Debe resolverse en primer lugar las pretensiones de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formuladas por las administraciones demandadas:

1.- En cuanto a la pretensión de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de la demandante alegada por la representación del Ayuntamiento de Palamós:

El Ayuntamiento de Palamós alega que las concesiones de los servicios de transporte urbano de los municipios de Palamós y Calonge quedaron extinguidas por transcurso del tiempo en el mes de mayo de 2008. En base a este hecho afirma que la parte actora carece de legitimación activa.

No obstante es patente que la empresa demandante ostenta un interés legítimo en el asunto por cuanto los servicios de transporte urbano que venía desempeñando de los municipios de Palamós y Calonge, en virtud del Convenio, se integran en el servicio de transporte interurbano de que es titular la empresa Sarfa SL, integración que cuestiona e impugna la parte actora, de todo lo que se sigue la existencia de un interés que legitima a la actora para promover y sostener el presente recurso contencioso administrativo. No podrá pues, prosperar la pretensión de inadmisibilidad arriba expresada.

2.- En cuanto a las pretensiones de inadmisibilidad del recurso por desviación procesal en el escrito de demanda en cuanto que el mismo se impugna el Convenio firmado el 23 mayo 2008, formuladas por las representaciones de la Generalitat de Catalunya y del Ayuntamiento de Palamós por entender que el recurso contencioso administrativo no se interpuso contra dicho Convenio:

Al respecto, en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se dice: 'Que el pasado día 27 enero 2009, fue notificada a mi representada la resolución de 13 mayo 2008, dictada por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya por la que se autorizó al ... Secretario de Movilidad, la firma del Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA, para la mejora de servicios de transporte de viajeros por carretera a Palamós y Calonge, así como la fecha de su firma que tuvo lugar el día 23 mayo 2008'; y en el suplico de dicho escrito de interposición del recurso se solicita que se tenga por interpuesto recurso contencioso administrativo 'contra la resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, de 13 mayo 2008, relativa a la autorización al Secretario de Movilidad, para la firma del Convenio firmado entre fecha 23 mayo 2008'.

En su escrito de demanda la parte actora pone de manifiesto: - que compareció como interesado en el expediente administrativo de 'modificación de los servicios interurbanos de transportes regulares de viajeros en la zona de Palamós, Calonge y Sant Feliu de Guíxols', y que el 19 mayo 2008 presentó escrito de alegaciones 'alegando la ilegalidad del Convenio objeto de este pleito concretamente de la minuta borrador del convenio que se pretendía firmar..., por entender que el convenio no es el instrumento adecuado para modificar la prestación de servicios de transporte interurbano de Barcelona a Cadaqués con hijuelas'; - que 'transcurrido prácticamente más de medio año sin obtener respuesta alguna al citado escrito de 19 mayo 2008, en fecha 12 enero 2009 CRURISA presenta nuevo escrito solicitando que le fuera notificada la resolución que resolviera el expediente en cuestión y concretamente la resolución que aprobara el convenio'; - que 'en fecha 27 enero 2009... [se] comunicó a mi representada que mediante resolución de 13 mayo 2008 el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques autorizó al ... Secretario de Movilidad de la Administración autonómica, la firma del Convenio en nombre y representación de ese Departamento. Do obstante, a dicha notificación no le acompañaba la copia íntegra del Convenio expresamente solicitada por CRURISA.- Contra dicha resolución CRURISA interpuso el presente recurso contencioso administrativo' el 27 marzo 2009; - y que 'por escrito de 6 febrero 2009 CRURISA solicitó nuevamente que le fuera facilitada copia del texto íntegro del Convenio, siéndole denegada dicha copia por 'no haver estat Circuitos Ruri, SLU part en la seva signatura', por escrito del Director General del Transporte Terrestre ... Contra dicho acuerdo, CRURISA interpuso recurso de alzada, hoy [en la fecha del escrito de demanda] pendiente de resolución expresa.'.

De lo que se sigue que no podrá prosperar la inadmisibilidad por desviación procesal de las pretensiones de la actora relativas a la impugnación del Convenio firmado el 23 mayo 2008, inadmisibilidad alegada por las representaciones de la Generalitat de Catalunya y del Ayuntamiento de Palamós por entender que el recurso contencioso administrativo no se interpuso contra dicho Convenio, en base a lo que sostienen que la demanda está incursa en desviación procesal.

En efecto, la aquí demandante ya formuló alegaciones en vía administrativa (en el trámite de alegaciones que le concedió la Administración demandada), contra 'la minuta borrador del convenio que se pretendía firmar' alegando la ilegalidad del mismo; posteriormente solicitó 'que le fuera notificada la resolución que resolviera el expediente en cuestión y concretamente la resolución que aprobara el convenio'; y al no adjuntarse el Convenio a la notificación de la 'resolución de 3 mayo 2008 [por la que] el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques autorizó al ... Secretario de Movilidad de la Administración autonómica, la firma del Convenio', 'por escrito de 6 febrero 2009 CRURISA solicitó nuevamente que le fuera facilitada copia del texto íntegro del Convenio, siéndole denegada dicha copia por 'no haver estat Circuitos Ruri, SLU, part en la seva signatura', denegación contra la que formuló recurso de alzada que no consta que haya sido resuelto. Cuando la actora interpuso el recurso contencioso administrativo el 27 marzo 2009 le había sido comunicada la 'resolución de 3 mayo 2008 [por la que] el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques autorizó al ... Secretario de Movilidad de la Administración autonómica, la firma del Convenio', y le había sido denegada la copia del texto íntegro del Convenio que había solicitado el 6 febrero 2009.

Y en vía jurisdiccional, en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se dice que se interpone el recurso contencioso administrativo contra la expresada resolución de 13 mayo 2008 del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, mencionando en el escrito de interposición que la firma del Convenio se había producido el 23 mayo 2008; y en el escrito de demanda, de fecha 22 abril 2010, se formulan pretensiones contra el repetido Convenio, en concreto, que se declare la nulidad de la Resolución de 13 mayo 2008, así como la nulidad del Convenio de fecha 23 mayo 2008. A subrayar que mediante escrito de 24 noviembre 2009 la actora, después de poner de manifiesto al Tribunal que 'una vez examinado el expediente administrativo, esta parte comprobó que no se hallaba completo dado que la Administración demandada no había incluido el texto íntegro del Convenio ... el cual es objeto del presente recurso contencioso administrativo y, asimismo, tampoco se hallaban en el expediente administrativo todos los antecedentes correspondientes a este asunto y que deberían constar en el expediente administrativo tramitado por la Generalitat para la aprobación del referido Convenio, por ello, por escrito de fecha 8 septiembre 2009, se solicitó a esta Sala que procediera a requerir a la Administración demandada a completar el expediente administrativo ... No obstante, el expediente administrativo remitido no está completo dado que si bien se ha completado con documentación relacionada en la petición de esta parte ..., no se ha aportado el texto íntegro del Convenio ... que fue mencionado expresamente como documentación que no constaba en el expediente administrativo remitido, en el escrito referido de fecha 8 septiembre 2009', y termina solicitando que se requiera a la Administración demandada para que complete el expediente administrativo aportando copia íntegra del Convenio.

Así se acordó por providencia de 28 diciembre 2009, y el texto íntegro del Convenio fue finalmente remitido el 25 enero 2010. Por providencia de 9 febrero 2010 se alzó la suspensión acordada y se acordó la entrega del expediente administrativo a la actora para que formalizase la demanda.

En definitiva, hasta el momento de formalizar la demanda la actora no tuvo acceso al texto íntegro del Convenio a causa de las repetidas negativas de la Administración demandada a entregarle una copia de dicho texto íntegro, y a pesar de las reiteradas solicitudes formuladas por la aquí actora: las primeras negativas en vía administrativa, y las últimas en vía jurisdiccional, en sede de la remisión del expediente administrativo requerida por el Tribunal de conformidad con la Ley jurisdiccional, como queda expuesto más arriba. A subrayar que la aquí actora en su escrito de alegaciones en vía administrativa en su condición de interesado en el expediente administrativo, había alegado la ilegalidad del Convenio a la vista de la minuta de su borrador que le había entregado la Administración.

Lo decisivo es que la aquí actora, Circuitos Ruri SL, interpuso el recurso contencioso administrativo dentro del plazo de dos meses contado desde la recepción, el 27 enero 2009, de un 'escrito' de la Dirección General del Transporte Terrestre del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Cataluña, de fecha 25 febrero 2009, en el que la Administración demandada comunica a Circuitos Ruri SL: 'En respuesta a su escrito de fecha 12 enero 2009 relativo al Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA [en el citado escrito de 12 enero 2009, Circuitos Ruri SL solicitó que le fuera notificado el acuerdo de aprobación del Convenio, a los efectos oportunos] ... le comunicamos que mediante resolución de 13 mayo 2008 el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques autorizó al ... Secretario de Movilidad, la firma del Convenio citado en nombre y representación de este Departament, la cual se produjo el día 23 mayo 2008.'.

No hay pues, notificación en forma de acto administrativo alguno, sino una mera comunicación: - de que la Administración había acordado la resolución de 13 mayo 2008 por la que se autorizó la firma del Convenio en nombre y representación del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, y - de que la firma del Convenio tuvo lugar el 23 mayo 2008. Y a la vista del antes dicho 'escrito' de la Administración demandada de 25 febrero 2009, Circuitos Ruri SL interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 13 mayo 2008, por cuanto 'el pasado día 27 enero 2009 le fue notificada a mi representada la resolución de 3 mayo 2008', 'así como [de] la fecha de su firma [del Convenio] que se produjo el día 23 mayo 2008' (escrito de interposición del recurso).

Se constata pues, que Circuitos Ruri SL impugnó en vía administrativa el Convenio que se iba a firmar teniendo a la vista una minuta de su borrador, y que la Administración demandada denegó repetidamente en vía administrativa la entrega de una copia del Convenio firmado solicitada reiteradamente por Circuitos Ruri SL. La Administración fundamentó dicha denegación en que Circuitos Ruri SL no había firmado dicho Convenio. Sin embargo consta que la misma Administración había aceptado la comparecencia de Circuitos Ruri SL en el expediente administrativo relativo a la aprobación del convenio, le había conferido traslado de una minuta de su borrador y le había concedido un plazo de 10 días para alegaciones, las cuales efectivamente formuló Circuitos Ruri SL impugnando el Convenio que se iba a firmar.

Asimismo se constata que, en vía jurisdiccional, la representación del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, compareció como Administración demandada, entregando el expediente administrativo, el día 19 mayo 2009, en cumplimiento del artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa . Conferido traslado a la actora, ésta alegó que el expediente no se hallaba completo por no incluir el texto íntegro del Convenio y faltar otros documentos. Requerida la Administración demandada para que completara el expediente administrativo, fue remitido por esta complemento de expediente, y conferido traslado a la actora, esta presente escrito alegando que tampoco se había aportado texto íntegro del Convenio, y solicitando que se requiriese de nuevo a la Administración demandada para qué completara el expediente administrativo adicionando el mismo el texto íntegro del Convenio. Requerida de nuevo la Administración, esta remitió el texto íntegro del Convenio el 25 enero 2010.

La norma del apartado 4 del artículo 48 de la Ley jurisdiccional obliga a la Administración demandada a remitir el expediente administrativo, original o copiado, completo. En el caso de autos es patente que la Administración demandada no cumplió dicha obligación legal, sino hasta al tercer requerimiento que le formuló el Tribunal.

En suma, Circuitos Ruri SL interpuso el recurso contencioso administrativo teniendo conocimiento de la resolución de 13 mayo 2008 y de que el Convenio había sido firmado el 23 mayo 2008, información que figuraba en el 'escrito' de la Dirección General del Transporte Terrestre del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Cataluña, de fecha 25 febrero 2009, remitido por la Administración demandada a Circuitos Ruri SL, 'En respuesta a su escrito de fecha 12 enero 2009 relativo al Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA'. La actora acompañó a su escrito de interposición del recurso, como documento número dos, una copia del expresado 'escrito'.

Sentado cuanto antecede, se estima que el recurso contencioso administrativo se interpuso contra la citada Resolución de 13 mayo 2008 y el Convenio de 23 mayo 2008, por cuanto existe plena congruencia entre lo solicitado por la actora en vía administrativa, sustancialmente la impugnación del Convenio por considerarlo ilegal, lo pretendido en vía jurisdiccional, esto es, la declaración de nulidad del Convenio suscrito el 23 mayo 2008 y de la Resolución de 13 mayo 2008, y el escrito de interposición en cuyo suplico se dice que el recurso se interpone 'contra la Resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 13 mayo 2008, relativa a la autorización al Secretario de Movilidad para la firma del Convenio firmado en fecha 23 mayo 2008': la exclusión de este Convenio del objeto del recurso contencioso administrativo vulneraría el principio de congruencia que debe presidir la fijación en sede jurisdiccional del objeto del recurso contencioso administrativo.

Por todo ello no podrá prosperar la inadmisibilidad por desviación procesal de la pretensión de nulidad del Convenio deducida por la actora en su escrito de demanda, alegada por las representaciones de la Generalitat de Cataluña y del Ayuntamiento de Palamós.

3.- Tampoco podrá prosperar la inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto contra un acto de trámite no susceptible de impugnación en vía jurisdiccional, alegada por las representaciones de la Generalitat de Cataluña y del Ayuntamiento de Palamós: Se reitera cuanto se ha dicho en el apartado anterior en relación con la alegada inadmisibilidad del recurso por desviación procesal, por cuanto el Convenio forma parte integrante del objeto del presente recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene pues, por objeto las pretensiones de la actora: 1) de que se declare la nulidad: - de la resolución de 13 mayo 2008 del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, - y del Convenio otorgado el 23 mayo 2008 por el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA SL; y, 2) de que se determinen 'los daños y perjuicios ocasionados a CRURISA, en ejecución de sentencia'.

TERCERO.- Ha quedado probado que en virtud del Convenio de 23 mayo 2008 se ha producido la integración del servicio regular de transporte urbano de viajeros en los municipios de Palamós y Calonge, en el servicio regular de transporte interurbano de viajeros por carretera Barcelona- Cadaqués con hijuelas (V-6444) que presta la empresa SARFA SL, en su modalidad lineal.

CUARTO.- La expresada integración del servicio regular de transporte urbano de viajeros en los municipios de Palamós y Calonge, en el servicio regular de transporte interurbano de viajeros por carretera Barcelona-Cadaqués con hijuelas (V-6444) que presta la empresa SARFA SL, modalidad lineal, infringe el artículo 30.3 de la Ley 12/1987, de 28 de mayo , de regulación del Transporte de Viajeros por Carretera mediante Vehículos de Motor, por cuanto este precepto -que es del siguiente tenor literal: 'Artículo 30.- /.../ 3. En los municipios de menos de cien mil habitantes los transportes urbanos podrán integrarse en las concesiones zonales si así lo aconsejan razones de interés público, previo informe favorable de los ayuntamientos afectados'-, únicamente permite la integración de transportes regulares urbanos en transportes regulares interurbanos de carácter zonal ( artículo 2 del Decreto 390/1990, de 21 de diciembre , por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de Regulación del Transporte de Viajeros por carretera mediante vehículos de motor que dispone: 'Los servicios regulares interurbanos pueden adoptar alguna de las siguientes modalidades: a) Lineal: cuando el servicio se presta por un itinerario y de conformidad con un calendario y horario prefijados, ya sea con carácter permanente, para atender necesidades de carácter estable, como para atender tráficos de carácter excepcional o coyuntural, de forma continuada durante períodos de tiempo de duración limitada, o de forma discontinua pero periódica a lo largo del año.- b) Zonal: cuando el servicio se presta en áreas o zonas del territorio delimitadas previamente, de acuerdo con un plan de explotación y con las condiciones mínimas que señale la concesión'), quedando excluidos y no siendo susceptibles de una tal integración los servicios regulares interurbanos de modalidad lineal.

Por este motivo deberá prosperar la pretensión anulatoria del Convenio deducida en el escrito de demanda.

QUINTO.- También desde la perspectiva de la alegada infracción de la normativa de contratación pública, deberá prosperar la pretensión anulatoria del Convenio deducida en el escrito de demanda: en efecto, mediante el Convenio de autos se modifica el servicio regular de transporte interurbano de viajeros por carretera Barcelona-Cadaqués con hijuelas (V-6444) que presta la empresa SARFA SL, modalidad lineal, sin ajustarse a lo establecido en los artículos 57 y siguientes del Decreto 319/1990 , por cuanto la modificación que comporta dicho Convenio, ni constituye un mero apéndice del expresado servicio regular de transporte interurbano, ni carece de entidad propia para una explotación económicamente independiente, ya que consiste en la integración de los servicios de transporte urbano correspondientes a los municipios de Palamós y Calonge en el expresado servicio interurbano, los cuales tienen entidad propia para ser explotados independientemente.

SEXTO.- Las infracciones de la normativa que vician de ilegalidad y causan la nulidad del Convenio otorgado el 23 mayo 2008 por el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA SL, también vician de ilegalidad y en consecuencia causan la nulidad de la resolución de 13 mayo 2008 del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, por la que se autoriza la firma del Convenio.

SÉPTIMO.- En cuanto a la pretensión indemnizatoria por daños y perjuicios y por lucro cesante:

La actora fundamenta la expresada pretensión indemnizatoria en que ha tenido que soportar gastos a causa de la finalización de la concesión del transporte urbano en los municipios de Palamós y Calonge, y en que, 'de declararse la ilegalidad del convenio objeto de impugnación mi representada hubiera continuado prestando los servicios de transporte urbano en los municipios de Palamós y Calonge hasta que éstos hubieran sido objeto de una nueva adjudicación, tras la tramitación de la correspondiente licitación ... corresponde a CRURISA una indemnización por los beneficios dejados de obtener durante el período que va desde la finalización de la prestación de los servicios de transporte urbano de Palamós y Calonge, como consecuencia de la firma del Convenio, hasta que se produzca una nueva adjudicación de tales servicios tras la celebración de la correspondiente licitación'.

A lo que debe decirse que, sin fundamento alguno, la actora alega que ostenta un derecho a continuar prestando los servicios de transporte regular urbano en los municipios de Palamós y Calonge, por cuanto los respectivos ayuntamientos dieron por finalizados sus contratos con CRURISA por haber transcurrido el plazo contractual. Además, las resoluciones de estos ayuntamientos no son objeto del presente proceso.

Por lo mismo no puede prosperar la pretensión indemnizatoria basada en un lucro cesante ya que carece de apoyatura en la existencia de una concreta relación contractual.

Las consideraciones que formula la actora en relación con la posibilidad de que hubiese continuado desempeñando los servicios regulares urbanos de transporte de los municipios de Palamós y Calonge, en el caso de que se declarase la nulidad del Convenio, constituye un futurible que carece de virtualidad para fundamentar una pretensión de indemnización por lucro cesante.

OCTAVO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Fallo

ESTIMAMOS en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Circuitos Ruri SL, contra resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de fecha 13 mayo 2008 por la que se autoriza la firma del Convenio entre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Ayuntamiento de Palamós, el Ayuntamiento de Calonge y la empresa SARFA, para la mejora de los servicios de transporte de viajeros por carretera entre Palamós y Calonge, y contra el expresado Convenio suscrito el 23 mayo 2008, y ANULAMOS la expresada resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de fecha 13 mayo 2008, y el expresado Convenio suscrito el 23 mayo 2008, que quedan sin efecto. Desestimando las demás pretensiones de la demanda.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la ley jurisdiccional , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, todo ello en los términos de la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 1ª y de Pleno, de 30.11.2007 .

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.