Sentencia Administrativo Nº 283/2015, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 244/2013 de 08 de Octubre de 2015

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000283/2015

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

MAGISTRADOS,

Dª RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ

Dª Mª DE LAS MERCEDES MARTÍN OLIVERA

En Pamplona/Iruña, a ocho de octubre de dos mil quince.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 0000244/2013 , promovido contra Orden Foral 83/2013 de 4 de marzo, del Consejero de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Resolución 1797/2012, de 25 de septiembre, del Director General de Industria, Empresa e Innovación por la que se declara la finalización del proyecto de investigación, desarrollo e innovación y la pérdida del derecho al cobro de la subvención , siendo en ello partes: comorecurrente, CONSTRUCCIONES ACR SAU, representada por la Procuradora Dª Arancha Pérez Ruiz y dirigida por la Letrada Dª Milagros Pascual Arzoz y comodemandado, GOBIERNO DE NAVARRArepresentado y dirigido por su Asesoría Jurídica.

Antecedentes

PRIMERO.- Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 24 de julio de 2013 se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento en súplica de que se 'dicte sentencia por la que estimando el recurso se revoque la resolución recurrida, y se declare el derecho de la actora al cobro de la subvención pendiente de abonar'.

SEGUNDO.- Efectuado el traslado correspondiente, por escrito presentado el 18 de octubre de 2013 se opuso a la demanda la Administración demandada, en base a los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo que ha tenido lugar el 6 de octubre de 2015, siendo ponente la Iltma. Sra. MagistradaDña. Mª DE LAS MERCEDES MARTÍN OLIVERA.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral nº 83/2013, de 12 de marzo, del Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo del Gobierno de Navarra, por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución 1797/2012, de 25 de septiembre, dictada por el Director General de Industria, Empresa e Innovación, que declara la finalización del proyecto de investigación, desarrollo e innovación y la pérdida del derecho al cobro de la subvención.

Alega la parte recurrente que el 30 de mayo de 2007 solicitó ayudas para la realización de un proyecto de investigación, desarrollo e innovación dentro del programa 'Euroinnova Navarra', denominado 'EUROINNOVA 'POLOS DE EXCELENCIA' (EP- 4) -INDUSTRIALIZACIÓN DE VIVIENDAS BIOCLIMÁTICAS DE BAJO COSTE. Este proyecto fue concebido por un consorcio de empresas (entre los que figura la recurrente), siendo el objeto final del proyecto el desarrollar un modelo demostrativo de edificio de viviendas bioclimáticas de coste optimizado, encaminado a la consecución de edificios de viviendas energéticamente eficientes.

El 29 de enero de 2008 se le notificó la resolución de 20 de diciembre de 2007 por la que se aprobaba el proyecto colaborativo y se le concedía una ayuda total por importe de 244.240 euros en forma de subvención. El proyecto establecía, inicialmente, un programa de ejecución que abarcaba desde el 1 de septiembre de 2007 hasta el 30 de diciembre de 2010, y constaba inicialmente de 5 hitos, cuyas fechas de finalización eran: 30/09/2008, 30/09/2009, 30/03/2010, 30/08/2010 y 31/12/2010. Sin embargo, posteriormente se aprobó un nuevo calendario de compromisos plurianuales del proyecto que se extendía hasta el año 2013, por lo que el hito final se vio aplazado hasta el 31 de marzo de 2012, en virtud del acuerdo alcanzado entre las entidades implicadas en el proyecto y el Gobierno de Navarra.

Mediante diversas resoluciones se fueron aprobando el abono de las cantidades correspondientes a los hitos 1, 2, 3 y 5 de proyecto, tras la correcta cumplimentación de la documentación o justificación de la ejecución de las fases del proyecto.

En marzo de 2012 finalizó el proyecto subvencionado, y con la finalidad de hacer público el resultado de la investigación, el Gobierno de Navarra organizó unas jornadas los días 22 y 23 de marzo de 2012.

Una vez finalizado, las empresas que conformaban el consorcio prepararon la documentación justificativa del mismo (folios 93 y ss), documentación que fue presentada por mediación de CENER, quien ejercía como coordinador del proyecto y se encargaba de la representación del consorcio ante el Gobierno de Navarra, el 31 de mayo de 2012. Sin embargo, mediante resolución de 25 de septiembre de 2012 la Administración declaró la finalización anticipada del proyecto y la pérdida del derecho al cobro de la subvención pendiente de abonar por entender que la actora no había presentado la información de Seguimiento Técnico- Económica de los hitos afectos a la parte de la subvención pendiente de cobro en el plazo de dos meses a contar desde la fecha de cada uno de ellos.

El 31 de octubre de 2012 la actora presentó el formulario correspondiente de seguimiento Técnico-Económico del proyecto, junto a las facturas con sus justificantes de pago, de la que se desprende que los gastos del proyecto correspondientes a los hitos 5, 6 y 7 han ascendido a 133.130,14 euros, de los que se deriva su derecho al cobro del 40% (53.252,06 euros). Pero mediante la resolución impugnada se declara la pérdida del derecho al cobro por incumplimiento de los plazos, resolución que considera contraria a derecho, pues de las condiciones cuarta y quinta que se contienen en el apartado segundo de la resolución de 20 de diciembre de 2007, se desprende que el plazo para la presentación de la justificación técnico-económica es optativo y su no presentación en plazo no queda sancionado, mientras que la condición 5ª se refiere al incumplimiento de los plazos en los hitos (es decir, a los plazos de ejecución del proyecto) y cuyo incumplimiento es diferente al primer supuesto.

Aquí no se cuestiona la finalización del proyecto, pues los diferentes hitos se han ejecutado, y se ha concluido el proyecto dentro del plazo establecido (el 31 de marzo de 2012), y se ha aportado toda la documentación técnica en el plazo de dos meses desde su finalización. Cuestión distinta es que no se presentara el modelo Fc7.05.03.xis, en el plazo de dos meses, que tan solo es un formato de información de seguimiento cuya presentación extemporánea no puede conllevar la pérdida de la subvención ni la finalización anticipada del proyecto. Y es que la condición primordial que recoge la resolución de 10 de diciembre de 2007 es la de ejecutar el proyecto, mientras que la condición de presentar la documentación de seguimiento técnico-económico tiene un carácter instrumental. Y si la Administración entendía que la documentación presentada el 31 de mayo de 2012 adolecía de algún defecto o era incompleta, debió requerir de subsanación en la forma prevista en el artículo 71 de la Ley 30/1992 .

La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho la resolución impugnada. Alega que la Resolución 6757/2007 establece que conforme se vayan cubriendo los hitos del proyecto, la empresa deberá presentar la información de Seguimiento Técnico-Económico según modelo disponible en internet; y dicha información deberá presentarse en un plazo de dos meses, contado a partir de la fecha de cada hito, pudiendo incluirse los gastos realizados dentro de este plazo. Si la entrega se va a demorar más, deberá pedirse aplazamiento antes de transcurrido el plazo de dos meses. La aceptación de los aplazamientos estará supeditada a los compromisos presupuestarios previstos en el párrafo segundo del presente punto. En caso de incumplimiento de los plazos en los hitos o denegación de la petición de aplazamiento de los mismos, se finalizará anticipadamente el proyecto y se anularán los pagos correspondientes al citado hito y los posteriores.

Además, los documentos que la actora aporta no pueden ser considerados aunque se obviase la extemporaneidad de su presentación y su incorporación al recurso de alzada, pues se contienen declaraciones de la empresa muy posteriores al vencimiento del plazo para presentar la documentación técnico-económica. Es decir, no es que los documentos de la empresa obrasen en su poder antes de la llegada del término de presentación y se hubiera descuidado en aportarlos, sino que las declaraciones y estadillos de la empresa aparecen firmados en octubre de 2012 (cinco meses después de vencido el plazo de presentación), y la notificación a la Administración de la finalización del proyecto es de 29 de octubre de 2012 (folio 287), solicitando en ese momento la recepción definitiva del proyecto, lo que evidencia que el mismo no estaba finalizado en marzo de 2012. Además, fue requerida mediante correo electrónico el 22 de agosto de 2012 para presentar la documentación.

No comparte la tesis de la actora de que los gastos se puedan incluir en la documentación económica, y que cuando la condición establece que la información de seguimiento técnico-económica deberá (imperativamente) entregarse en un plazo de dos meses, pudiendo incluirse los gastos realizados dentro de este plazo, la interpretación literal impone entender que este plazo es el único del que habla la norma del procedimiento de subvención: el de dos meses. Es decir, que los gastos que 'opcionalmente' se pueden incluir en cada justificación son los producidos en esos dos meses posteriores a la fecha del hito, no los gastos correspondientes al hito en cuestión, cuya justificación es obvio que es preceptiva, es el mismo contenido y objeto de esa justificación.

Que debe aplicarse lo previsto en el artículo 8.4 del Decreto Foral 360/2000, de 10 de noviembre y su artículo 11, así como el artículo 27.2 de la Ley Foral 11/2005 . Así como la doctrina señalada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Navarra.

SEGUNDO.-Expuestas las respectivas posiciones de ambas partes, hemos de examinar la normativa que regula la subvención cuya finalización anticipada es objeto del presente procedimiento, que viene dada, en primer lugar, por el Decreto Foral 360/2000, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el régimen de ayudas a la investigación y desarrollo y a la innovación.

En el artículo 3 de este Decreto foral se establece que a la vista de la propuesta, se resolverá la concesión de las ayudas, especificando la forma de abono de las mismas y las condiciones y requisitos a cumplir por el beneficiario para su efectivo disfrute.

Añadiendo el artículo siguiente (Aceptación de las ayudas y obligaciones del beneficiario): 'Para que las ayudas concedidas adquieran firmeza el beneficiario deberá aceptarlas de manera expresa, mediante la firma y remisión a dicho Departamento del documento que le será entregado por el mismo junto con la notificación de concesión y en el que se recogerán los mutuos compromisos y obligaciones. El plazo para la remisión del citado documento al Departamento será de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación de la concesión de las ayudas. En caso contrario, se entenderá que el beneficiario renuncia a la ayuda concedida, procediéndose al archivo del expediente.

El beneficiario de la ayuda estará obligado a:

- Cumplir cuantas determinaciones se establezcan en la Resolución de concesión y en el documento suscrito por él.

- Facilitar las comprobaciones encaminadas a garantizar la correcta realización del proyecto o actuación objeto de apoyo y el destino de las ayudas concedidas, para lo que aportará cuantos datos, documentos e informes le sean requeridos sobre la realización de los trabajos.

- Comunicar al Departamento de Industria, Comercio, Turismo y Trabajo cualquier incidencia que pueda afectar de manera grave al desarrollo del proyecto o actuación objeto de ayuda.

- Comunicar igualmente al Departamento la obtención de cualquier otra ayuda pública para el mismo proyecto o actuación'.

Finalmente, hemos de remitirnos al artículo 11, conforme al cual, si del seguimiento del proyecto que realice el Departamento de Industria, Comercio, Turismo y Trabajo se desprendiese el incumplimiento de las obligaciones asumidas por el beneficiario, la inviabilidad del mismo o la falta de rigor en la realización de los trabajos, el órgano concedente, en cualquier estado de desarrollo del proyecto o actuación, cancelará las ayudas otorgadas y pendientes de disfrute en aquel momento, pudiendo exigir la devolución de las hasta entonces disfrutadas, cuando tal decisión estuviese motivada por causas imputables al beneficiario.

De esta normativa se desprende la obligación, por parte del beneficiario de las ayudas, de cumplir las condiciones impuestas en la resolución por la que se le conceden las mismas, y que en el presente caso, se fijaron en la Resolución 6757/2007, de 20 de diciembre, de la Directora General de Empresa (folios 63 y siguientes del expediente administrativo), siendo relevante a los efectos que aquí interesan el contenido de la condición 3ª, 4ª y 5ª.

Condición Tercera: 'Conforme se vayan cubriendo los hitos del proyecto, la empresa deberá presentar la Información de Seguimiento Técnico-Económico según modelo disponible en internet (Fc7.05.03.xis)'.

Condición Cuarta: 'Dicha información deberá entregarse en un plazo de dos meses contado a partir de la fecha de cada hito, pudiendo incluirse los gastos realizados dentro de este plazo. Sin la entrega se va a demorar más, deberá pedirse aplazamiento antes de transcurrido el mencionado plazo de dos meses. La aceptación de los aplazamientos estará supeditada a los compromisos presupuestarios previstos en el párrafo segundo del presente punto'.

Condición Quinta: 'En el caso de incumplimiento de los plazos en los hitos o denegación en la petición de aplazamiento de los mismos, se finalizará anticipadamente el proyecto y se anularán los pagos correspondientes a cada hito y los posteriores'.

Asimismo consta que los hitos fijados en esta Resolución fueron modificados posteriormente, de modo que la fecha fijada para el último fue el 31 de marzo de 2012, fecha que no se discute y en la que todas las partes están de acuerdo como fecha de finalización.

Ahora bien, la propia recurrente reconoce que a dicha fecha no había presentado la justificación de los gastos correspondientes al mismo, constando en el expediente al folio 234 un correo electrónico remitido a la actora con fecha 22 de agosto de 2012 recordándole que el hito nº 7 ya había vencido y no habían recibido la justificación de gastos. Y ese mismo día se contesta desde una dirección de correo de la empresa recurrente manifestando que 'sí habían tenido más gastos, pero no los habían pasado por no tener claro, al menos por mi parte cuando acababa todo esto', recibiendo a su vez contestación por parte de la Administración el 24 de agosto diciendo que ya no era posible presentar gastos porque había transcurrido el plazo de dos meses desde la finalización del último hito.

Por ello se dicta la resolución de fecha 25 de septiembre de 2012 en la que se declara la finalización anticipada del proyecto de investigación y se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención pendiente de cobro, al no presentar la justificación de gastos, concretamente, la Memoria de Seguimiento Técnico-Económico en el plazo de dos meses desde la finalización. Resolución que se notifica a la interesada el 2 de octubre de 2012, siendo entonces cuando presenta la justificación de los gastos al formular recurso de alzada (el 31 de octubre de 2012).

Y es que, tal y como se acaba de exponer, la actora incumplió una de las obligaciones a las que se comprometió al concederle la ayuda, cual es la presentación de la Información de Seguimiento Técnico-Económico según modelo disponible en internet (Fc7.05.03.xis); información que debía entregarse en un plazo de dos meses contado a partir de la fecha de cada hito, y dicho incumplimiento permite al órgano concedente cancelar las ayudas otorgadas, tal y como expresamente se recoge en el artículo 11 del Decreto Foral 360/2000, de 20 de noviembre . Incumplimiento éste que es diferente al que se refiere la condición 5ª (referente al cumplimiento de los hitos), pero que también conlleva la cancelación de las ayudas.

Pero es más, no sólo el Decreto Foral 360/2000 fija tal posibilidad, sino también la propia Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, en los artículos 9 (obligaciones de los beneficiarios) y 27.8 (obligación de justificación de los gastos y su incumplimiento).

En definitiva se aprecia un incumplimiento de la recurrente a la hora de justificar los gastos, incumplimiento que se trata de subsanar al aportar diversa documentación al recurrir en alzada, pero habiendo excedido con creces el plazo de dos meses desde la fecha de finalización del último hito. Siendo éste el criterio seguido por esta Sala en asuntos similares al presente.

Así, a título de ejemplo cabe citar la sentencia nº 22/2009, de 16 de enero de 2009 (rec. 258/2008 ) en la que se establece lo siguiente:'Son los actos del solicitante de la subvención los que tienen que ajustarse a las bases de la convocatoria y no éstas a los actos u omisiones de áquel a través de su indebida impugnación indirecta después de haber sido consentidas. .

La jurisprudencia ha sido concluyente en la consideración de las bases de la convocatoria como actos administrativos de destinatario plural y no como disposiciones generales lo que obsta a su impugnación indirecta al amparo de lo dispuesto por el artículo 26-1 LJCA ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1992 ; 5 de mayo de 1997 ; 15 y 18 de julio de 2003 etc)

Además, el principio de proporcionalidad invocado por la recurrente no puede referirse a condiciones como el plazo que deben cumplirse de forma integra e indivisible.

Así es que estableciendo la base 9ª de la convocatoria que los beneficiarios debían presentar informe de finalización y justificar los gastos y pagos subvencionados en el plazo que se establezca en la resolución de concesión y habiendo fijado ese plazo la resolución 679/2007 de 7 de marzo con el límite del 30 de septiembre de 2007, la presentación de la documentación requerida fuera de ese plazo 'fatal' no puede tener otra consecuencia que la pérdida o reintegro total de la subvención ( artículos 27-2 , 35- 2c y concordantes de la Ley Foral 11/ 2005 de 9 de noviembre ).

Si los defectos formales son, en su caso, subsanables ( artículo 71 de la ley 30/1992 ) los plazos son de obligado cumplimiento e improrrogables, a no ser que la norma consienta su prórroga y no se perjudique el derecho de terceros ( artículo 49 de la ley 30/1992 )

No es, desde luego, el caso de procedimientos de concurrencia como el presente en que la presentación de solicitudes y el cumplimiento de las obligaciones de justificación deben realizarse dentro de los plazos improrrogables señalados por la convocatoria o actos de ejecución por razones de gestión, control, etc vinculadas a esa actividad de fomento'.

Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia del TS, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

TERCERO.- A la vista de lo expuesto, la Sala acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo, declarando ajustada a derecho la resolución impugnada.

CUARTO.- En cuanto a costas, procede imponerlas a la parte recurrente, por aplicación del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

1º.- Que debemos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad 'CONSTRUCCIONES ACR, S.A.U.', frente al acuerdo ya identificado en el encabezamiento de la presente resolución, que declaramos conforme al Ordenamiento Jurídico.

2º.- Se condena en costas del presente pleito a la parte recurrente.

Contra esta resolución no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.