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04/03/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 283/2021, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 136/2021 de 28 de Diciembre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Diciembre de 2021
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: GONZÁLEZ GARCÍA, MARÍA BEGOÑA
Nº de sentencia: 283/2021
Núm. Cendoj: 09059330012021100282
Núm. Ecli: ES:TSJCL:2021:4870
Núm. Roj: STSJ CL 4870:2021
Encabezamiento
SENTENCIA:
Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Segovia, procedimiento ordinario núm. 30/2020,
En la ciudad de Burgos, a veintiocho de diciembre de dos mil veintiuno.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación el recurso núm.
Habiendo comparecido como parte apelada, la Procuradora Doña Soledad Fernández Urías en nombre y representación de la UTE URBA
Antecedentes
'ESTIMAR SUSTANCIALMENTE el recurso contencioso, procedimiento ordinario 30/ 2020, interpuesto por la procuradora Sra. Fernández, en representación de la parte actora haciendo los siguientes pronunciamientos:
-Se declara no ajustada a derecho la resolución impugnada.
-Se condena al Ayuntamiento a abonar a la parte actora la cantidad de 402.694, 27 euros.-Se condena a abonar el interés de demora desde el 12.7.2019 sobre la cantidad de 302.388, 29 euros y el resto del principal adicional al reclamado en vía administrativa, al interés legal desde la fecha de la sentencia.
Se condena al Ayuntamiento de Segovia a abonar las costas causadas en esta instancia hasta un máximo de 6000 euros-IVA incluido.'
Siendo ponente Dª Mª Begoña González García, Magistrado especialista integrante de esta Sala y Sección:
Fundamentos
Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación, la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Segovia, en el procedimiento ordinario núm. 30/2020, de 13 de julio de 2021, por la que se estima el recurso interpuesto por la entidad recurrente y se condena al Ayuntamiento a abonar a la parte actora la cantidad de 402.694, 27 euros y el interés de demora desde el 12.7.2019 sobre la cantidad de 302.388, 29 euros y el resto del principal adicional al reclamado en vía administrativa el interés legal desde la fecha de la sentencia.
Y dicha sentencia, realiza ese pronunciamiento en la consideración, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por el Ayuntamiento de Segovia y referidas a la existencia de desviación procesal e improcedencia del cauce procesal articulado por la recurrente, que respecto de la cuestión de fondo, se concluye en su Fundamento de Derecho Segundo, que el plazo máximo previsto del contrato, a la vista de la normativa aplicable artículo 82.2 y 85 de la LOTT y conforme el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Segovia, expiraba el 29 de junio de 2018, por lo que no existía vulneración de la doctrina de los actos propios dado que :
...que el contratista cumplió la extensión de dos años del contrato, en los términos previstos en el artículo 82. 2 y 85LOTT, sin reclamar cantidad alguna
adicional durante la prestación del servicio durante dicho periodo, de tal manera que ha cumplido de manera total con las condiciones que aceptó y con un periodo máximo de dos años, por previsión legal., de tal manera que fuera de ese plazo, ya no existían las previsiones económicas para el periodo hasta la finalización del contrato prorrogado que finalizaba en fecha 29.6.2018
Como indica la sentencia 119/ 2017 , sección 1ª, de la Sala CA TSJ Castilla y León, sede Burgos de fecha 2.6.2017 viene a indicar en el fundamento de derecho cuarto que los contratos no pueden tener una duración prevista superior a la marcada por el ordenamiento jurídico, de tal manera que superado el periodo inicial y las prórrogas, sin que pueda existir cobertura legal a una cláusula contraria a la ley .La sentencia viene a avalar que la duración de los contratos, como el que es objeto de autos, no puede tener una duración superior a la prevista en el ordenamiento jurídico, y por ello, cumplidos los dos años previstos en el artículo 85LOTT no puede prorrogarse dicho plazo, y por eso el Acuerdo de Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Segovia, de fecha 26.5.2016 no puede extenderse mas allá del 29 de junio de 2018 que finalizaba el plazo de dos años, conforme indica la parte actora.
Y tras la cita de la jurisprudencia que se consideró de aplicación se concluye que:
La parte actora no ha reclamado sino el periodo 30.6.2018 al 31.1 2019, de tal manera que la prestación del servicio se realiza adecuándose a la doctrina que hemos expresado de la Sala CA Burgos. El Ayuntamiento de Segovia no cuestiona el importe indemnizatorio fijado en la demanda, de tal manera que no cuestiona que la cantidad sea errónea, sino que indica que la reclamación no es procedente, o que existe desviación procesal, extremos que han sido analizados en esta sentencia y que se ha rechazado, dado que no ha existido ni una conducta que incurra en desviación procesal y tampoco ha existido vulneración de la doctrina de los actos propios, por lo que procede admitir que la cuantía de la reclamación asciende a la cantidad de 402.694, 27 euros, apareciendo justificada el incremento del importe inicialmente reclamado, en la imputación de determinados costes, ( v.gr amortizaciones, gastos financieros o sueldos y salarios) que si bien fueron devengados antes del 31.1.2019, en la fecha de presentación de la primera solicitud no habían sido contabilizado. Sobre estos extremos indicados por la parte actora, la administración demandada no cuestiona la realidad de ese incremento por las razones indicadas, sin que indique que sean erróneas o se hayan calculado en exceso.
Resolviendo finalmente la procedencia de los intereses de demora en la forma recogida en el fallo de la sentencia apelada.
Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones el Ayuntamiento de Segovia, hoy apelante, esgrime los siguientes motivos de impugnación
1.- La concurrencia de desviación procesal, con infracción del articulo 69.c) de la LJCA y doctrina jurisprudencial aplicable, ya que existe una clara divergencia entre lo solicitado en vía administrativa y las pretensiones ejercitadas en la demanda, puesto que la actora, mediante escrito de 13 de mayo de 2019 solicitó la práctica de la liquidación del servicio prestado en el periodo comprendido entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019, una vez finalizado la prestación de aquél, como consecuencia de legal cumplimiento derivada de dicha situación, lo que se reiteró el 17 de abril de 2020, dándose cumplimiento a lo requerido en el informe emitido por el Inspector de Servicios municipal el 21 de febrero de 2020.
Pero en vía jurisdiccional dicha solicitud de cumplimiento de una obligación legal, se transmuta en la impugnación de la supuesta desestimación presunta de una reclamación de cantidad, solicitándose la declaración de no conformidad a derecho de aquélla, así como la condena al abono de la cantidad de 402.694,27 €-o subsidiariamente, de 302.388,29 €-más los intereses legales devengados en las fechas indicadas en la demanda, pero frente a las consideraciones de la sentencia apelada, se entiende por el Ayuntamiento apelante que las mismas son incorrectas, ya que, con independencia de las alegaciones realizadas por dicha Administración, en su contestación a la demanda, respecto al fondo del asunto de forma subsidiaria, ello no obvia el hecho de que en vía administrativa, la entidad recurrente solicitó al Ayuntamiento de Segovia el cumplimiento de una obligación, la emisión de la liquidación del contrato, cuyo contenido sólo puede determinar la Administración contratante, por lo que estamos ante un supuesto de inactividad de la Administración en los términos definidos en el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional, no ante una solicitud en la que operase el silencio administrativo conforme a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley 39/2015.
Mientras que la pretensión ejercitada en la demanda consiste en una reclamación de cantidad que supuestamente habría sido desestimada mediante silencio administrativo, por lo que es evidente la divergencia existente entre las pretensiones articuladas por la actora en ambas vías, constitutiva de desviación procesal que determina la inadmisibilidad del recurso.
2.-Y que también existe una clara divergencia entre la cantidad que se dice reclamada en la vía administrativa -302.388,29 €-con respecto a la solicitada en la demanda, que asciende a 402.694,27 €, incurriendo en una clara desviación procesal, por lo que frente a los argumentos de la sentencia y la justificación dada en la demanda, la diferencia de lo reclamado no deriva de una 'actualización' de la cantidad originalmente reclamada, como se afirma en la sentencia, sino de costes ya devengados a la fecha de formular la primera reclamación, pero que no habían sido aun contabilizados, lo que enerva por completo el razonamiento seguido por el Juzgador de Instancia.
Y que, la justificación alegada por la actora no desvirtúa en ningún caso la existencia de la desviación procesal, por cuanto que aun cuando fuera cierto que, en la fecha en la que se realizó la reclamación, el 13 de mayo de 2019 no se hubieran contabilizado aun los costes de referencia, resulta difícil de creer que tampoco se hubiera hecho a la fecha de interposición del presente recurso contencioso-administrativo que fue el 21 de septiembre de 2020 , por lo que se considera que existió tiempo suficiente para haber ampliado el recurso a dicha petición.
3.- Y subsidiariamente se invoca que la sentencia adolece de incongruencia extra petitum e infringe lo dispuesto en el art. 71.2 de la ley jurisdiccional.
Ya que las pretensiones de la parte recurrente suponen una flagrante vulneración de la doctrina de los actos propios, puesto que la continuación en la prestación del servicio de transporte urbano de viajeros del municipio de Segovia, hasta que se produjera la adjudicación del nuevo contrato, y en las mismas condiciones previstas en el contrato original celebrado en el año 2004, no fue 'impuesto' a la entidad recurrente por el Ayuntamiento de Segovia, como reiteradamente se afirma en la demanda, sino que se hizo de mutuo de acuerdo, con la anuencia del propio contratista.
Como resulta del ofrecimiento formulado a este respecto a Urbanos de Segovia, mediante escrito del Sr. Concejal Tráfico, Movilidad, y Seguridad fechado el 5 de mayo de 2016, de la respuesta de la U.T.E. mediante escrito firmado el 10 de mayo de 2016 por su Gerente y del contenido del Acuerdo adoptado el 26 de mayo de 2016 por la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Segovia, que recogía el pacto alcanzado entre ambas partes, debidamente notificado a la entidad recurrente, y que devino firme y consentido al no ser impugnado en tiempo y forma.
Y que, resulta del mismo que el consentimiento prestado por el representante de la U.T.E. no lo fue condicionado a ningún límite temporal, ni a presupuestos remuneratorios distintos a los contemplados en el contrato original, sin que dicho acuerdo fuera impugnado, así como resulta que llegado el 30 de junio de 2018, la U.T.E., tampoco manifestó en ningún momento causa de imposibilidad legal para continuar con la prestación del servicio, o que no rigieran ya las condiciones acordadas en el año 2016, o que la prestación de aquél resultara más gravosa, lo que no invocó, sino hasta el 17 de mayo de 2019, cuatro meses después del cese en la prestación del servicio.
Por lo que es evidente que la conducta seguida por la parte recurrente con posterioridad la finalización de la prestación del servicio, y las pretensiones ejercitadas en el recurso jurisdiccional, constituyen una flagrante infracción de la doctrina de los actos propios, siendo manifiestamente contrarias a la buena fe contractual que debe regir entre las partes de una relación sinalagmática y de la exigencia de la buena fe en las relaciones entre la Administración pública y los ciudadanos, puesto que la U.T.E. recurrente, opone ahora, ex post facto, una serie de objeciones de legalidad y materiales que nunca planteó en el momento en que hubiera sido procedente, apartándose de las condiciones económicas libremente aceptadas, para continuar con la prestación del servicio y exigir otras que le resulten más beneficiosas.
Y sin que se pueda compartir el argumento de la sentencia apelada al respecto, ya que con independencia de la duración teórica máxima señalada en la normativa citada en la sentencia, lo cierto es que el transporte colectivo urbano de pasajeros constituye un servicio público esencial cuya prestación no puede interrumpirse, ni suspenderse, por lo que dado que a fecha 29 de junio de 2018, aún no había sido adjudicado el nuevo contrato para la gestión de dicho servicio y no lo sería hasta enero del año 2019, no existía otra opción posible que continuara su prestación por la UTE recurrente hasta tanto en cuando no se produjera la nueva adjudicación.
Y ello en base a las condiciones económicas pactadas de mutuo acuerdo entre las partes, frente a las que la actora no planteó objeción alguna, ni tan siquiera una vez transcurrido el plazo de dos años al que hace referencia la sentencia.
Y que la sentencia apelada no ha tenido en consideración las consecuencias económicas que para el Ayuntamiento de Segovia tiene la actuación de la recurrente, la cual supone una infracción de la doctrina de los actos propios y de la buena fe contractual, por lo que debe revocarse la sentencia, para en su lugar dictar otra por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, puesto que la actora no puede exigir una remuneración por la prestación del servicio que exceda de las condiciones libremente pactadas en el año 2016.
Y también se invoca que no fue objeto de controversia que la liquidación del contrato constituye un acto de obligado cumplimiento para la Administración contratante una vez finalizado aquél.
Y no es un hecho controvertido que no se había dictado acto alguno que aprobase la liquidación del contrato de referencia, tal como se desprende del expediente administrativo, por lo que se está ante un supuesto de inactividad de la Administración en los términos definidos en el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional, no ante una solicitud en la que operase el silencio administrativo conforme a lo dispuesto en el art. 24 de la LPA, por lo que la sentencia apelada, lo máximo que podría haber condenado al Ayuntamiento de Segovia es a subsanar dicha inactividad, pero no al fallo estimatorio realizado, ya que transforma un claro supuesto de inactividad administrativa, en una reclamación en que operaría el silencio administrativo y además infringe el artículo 71.2 de la LJCA al adelantar de antemano cual ha de ser dicha liquidación suplantando potestades discrecionales de la Administración.
A dicho recurso y para defender la total conformidad a derecho de la sentencia apelada opone la parte recurrente, ahora apelada, lo siguientes hechos y argumentos:
1.- Que el recurso de apelación se limita a reproducir los argumentos de la contestación a la demanda, sin realizar una crítica a la sentencia apelada, por lo que la doctrina y jurisprudencia consideran que deben desestimarse dichos recursos de apelación.
2.- Que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente es conforme a derecho, sin que concurran las supuestas causas de inadmisión invocadas por la Administración demandada
Ya que sobre las pretensiones de la recurrente en vía administrativa y como se puso de relieve en el escrito de conclusiones, basta una mera lectura conjunta de los escritos presentados el 13 de mayo de 2019 y el 7 de mayo de 2020 y de la demanda, para observar que se cumplen los anteriores requisitos y que siempre se han mantenido las mismas pretensiones jurídicas, es decir, las de liquidar el servicio público prestado en el periodo comprendido entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019, y su retribución mediante una contraprestación en términos económicos, lo que, conlleva que, además de cubrir todos los costes de dicho servicio y de su explotación, la remuneración incluya un beneficio industrial razonable de, al menos, el 6%.
Y que el Ayuntamiento de Segovia tuvo la oportunidad de resolver dichas peticiones en vía administrativa sin que dictara resolución definitiva, sí bien emitió un informe técnico el 21 de febrero de 2020 en el que expuso los motivos por los que, en su opinión, no procedía acceder a dichas pretensiones.
Por lo que no concurre la causa de inadmisibilidad y sobre lo invocado por la Administración apelante que considera que la cuantificación económica de las pretensiones debería haber sido idéntica, que tal exigencia no es conforme a la jurisprudencia aplicable del Tribunal Supremo, como las sentencias de 23 de octubre de 2001, de 1 de marzo de 1999 y de 6 de febrero de 1999 y en este caso, la recurrente facilitó inicialmente un desglose o estimación interna de 302.388,29 €, para cuantificar económicamente sus pretensiones jurídicas y en recurso contencioso administrativo se recabo un Informe pericial, en el que se corrigió dicha cuantificación económica en 402.694,27 €, como consecuencia de la imputación de determinados gastos que, aun habiendo sido devengados en el periodo controvertido, no habían sido contabilizados aun cuando se formuló la solicitud inicial.
Y dicha actualización del importe no responde a ninguna alteración o novación en las pretensiones de la recurrente y respecto de que el recurso contencioso-administrativo interpuesto habría sido incorrectamente formulado debido a que se considera que dicha Administración Pública apelante, tenía la obligación de liquidar el periodo controvertido y no lo ha hecho todavía, por lo que se estaría ante un supuesto de inactividad de la Administración Pública, en lugar de un supuesto de desestimación presunta, que esta cuestión aparece resuelta de forma correcta por la sentencia apelada, siendo desconcertante que la Administración apelante siga tratando de invocar su propia desidia y falta de diligencia en su favor, por lo que no se está ante un supuesto de inactividad de la Administración, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29.1 de la LJCA y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la interpreta, como resulta de la Sentencia 187/2019, de 18 de febrero, del Tribunal Supremo dictada en el recurso 3509/2017, ya que en este caso era necesaria la tramitación de un procedimiento administrativo contradictorio, el que instó la recurrente el 13 de mayo de 2019, para liquidar el periodo controvertido, existiendo un margen de actuación o apreciación por el Ayuntamiento, por lo que procedía impugnar la desestimación presunta por silencio de la solicitud efectuada el 13 de mayo de 2019 y reiterada el 7 de mayo de 2020, tal y como se ha hecho, por lo que el recurso era admisible.
3.-Sobre que la doctrina de los actos propios no puede invocarse para intentar justificar una actuación ilegal, ya que es la única alegación de fondo aducida por el Ayuntamiento de Segovia, pero con ello se olvida que la recurrente puso de manifiesto en numerosas ocasiones que los artículos 82.2 y 85 de la LOTT limitan ex lege e imperativamente la duración de este tipo de acuerdos a un máximo de dos años, siendo este el marco jurídico aplicable a dicho acuerdo, lo que no ha sido cuestionado por la Administración Pública apelante y sobre lo que se prestó el consentimiento, aunque inicialmente se estimaba que la continuidad duraría seis meses y así se indicaba en el propio Acuerdo municipal, por lo que es indudable que en ningún caso resultaba jurídicamente posible extender los efectos del contrato adjudicado en el año 2004, con posterioridad al 29 de junio de 2018, a través del Acuerdo de 26 de mayo de 2016, ya que en virtud del principio de legalidad, las partes no podían válidamente acordar una duración superior a dos años, lo que no se contempla en dicho Acuerdo, ni se mostró nunca su conformidad a ello, por lo que no es posible invocar la doctrina de los actos propios, como concluye la sentencia apelada, siendo conforme con las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2018, dictada en el Recurso 3470/2015 y de 10 de junio de 2013, en el recurso 1461/2012.
Por lo que resulta contrario a Derecho y al principio de legalidad, invocar la doctrina de los actos propios, para tratar de justificar que el Acuerdo de 26 de mayo de 2016 conllevaba la pervivencia del contrato de 2004, una vez transcurridos los dos años marcados en los artículos 82.2 y 85 de la LOTT, sin que en ningún momento se haya manifestado conformidad alguna con la interpretación de dicho acuerdo, por lo que debe ser confirmada la Sentencia apelada.
1.- Que la adjudicación y prórroga del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros del municipio de Segovia a Urbanos de Segovia, se produjo previa tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, mediante Acuerdo, de 29 de marzo de 2004, del Pleno del Ayuntamiento de Segovia, en cuya Cláusula Octava del Pliego de Cláusulas Económico-Administrativas del Contrato, se establecía que «la duración del contrato será de seis años, a contar desde la fecha de iniciación de la prestación del servicio por parte de la empresa adjudicataria.
Y se establecía igualmente la posibilidad de conceder una prórroga de hasta seis años más, por una única vez
2.- Mediante Acuerdo de 30 de abril de 2010, se aprobó que, una vez finalizado el plazo inicial del Contrato, la prórroga de su duración durante seis años adicionales, hasta el 29 de junio de 2016.
3.- Con fecha 26 de mayo de 2016 y previa conformidad de la UTE Urbanos de Segovia, el Pleno del Ayuntamiento de Segovia aprobó la continuidad del contrato administrativo relativo a la gestión indirecta del servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros del municipio de Segovia, en régimen de gestión interesada, hasta que se proceda a una nueva
4.- El Ayuntamiento no procedió a una nueva adjudicación en el plazo inicialmente estimado de seis meses, continuando la recurrente prestando el servicio hasta el 31 de enero de 2019, cuando se inició la ejecución de un nuevo contrato con el mismo objeto, adjudicado a Corporación Española de Transporte, S.L.
5.- Con fecha 13 de mayo de 2019 la entidad Urbanos de Segovia se solicitó al Ayuntamiento de Segovia se declarase el derecho del concesionario a ser compensado por la prestación del servicio y se reconozca a favor del concesionario un importe de 302.388,29 € en la liquidación correspondiente al periodo de tiempo comprendido entre el 30 de junio de 2018 al 31 de enero de 2019, que obra al folio 157 a 160 del expediente administrativo.
6.- Con fecha de 21 de febrero de 2020 se emite informe técnico, por el Área de Urbanismo Municipal del Ayuntamiento de Segovia en el que se indicaba que a juicio de la Administración recurrente, el Contrato adjudicado en el año 2004 resultaba todavía aplicable al periodo comprendido entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019 en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo de 26 de mayo de 2016 y que se aportara información para liquidar el servicio público de transporte colectivo urbano de viajeros prestado en el periodo comprendido entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019 conforme a los términos de dicho Contrato.
7.- Por escrito de 7 de mayo de 2020 por la Entidad Urbanos de Segovia y en contestación al citado Informe técnico se alegó que los efectos del contrato cesaron definitivamente el 29 de junio de 2018, por lo que entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019, el servicio se había prestado en precario y que, no resultaba aplicable el principio de riesgo y ventura del contratista a ese periodo, reiterando la reclamación de la compensación económica solicitada para compensar el servicio público prestado en el referido periodo, al folio 165 a 209 del expediente administrativo.
8.- Ante la falta de resolución de dichas reclamaciones se interpuso recurso contencioso-administrativo frente a su desestimación presunta, habiéndose formulado demanda de fecha 10 de febrero de 2021 en la que se interesaba:
1.Reconozca el derecho de Urbanos de Segovia a que se le compense el servicio público prestado entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de enero de 2019 mediante una retribución viable del mismo en términos económicos y que, por tanto, cubra todos los costes del servicio y de la explotación, junto con un beneficio industrial razonable del 6%, como mínimo.
2.En consecuencia, ordene al Ayuntamiento de Segovia que abone a mi representada la cuantía de (i) 402.694,27 € o, (ii) subsidiariamente, de302.388,29 €, en contraprestación por el citado servicio.
3.Adicionalmente, reconozca el derecho de mi representada al abono de los intereses de demora devengados desde el cumplimiento del plazo de 60 días, tras la presentación de la liquidación del periodo controvertido (i.e. desde el 12 de julio de 2019) y hasta la fecha efectiva de cobro.
Y expuestos en dichos términos el presente recurso de apelación y si bien es cierto que el Ayuntamiento de Segovia básicamente reproduce los argumentos que invoca en su contestación a la demanda, se ha de significar que como reprocha a la sentencia apelada haber incurrido en diversos errores al no apreciar la concurrencia de las causas de inadmisibilidad invocadas, ello determina la procedencia de entender que no se ha limitado a reproducir los argumentos de la contestación a la demanda y por ello resulta procedente en aras a agotar la tutela judicial efectiva, el examen de los motivos impugnatorios esgrimidos en el recurso de apelación.
Siendo el primero de ellos el referido a la existencia de desviación procesal, la cual resulta a todas luces inexistente, ya que pese a la desestimación de forma acertada por la sentencia de instancia de tal causa de inadmisibilidad, sigue insistiendo el Ayuntamiento apelante que, la parte actora ha incurrido en causa de inadmisibilidad dado que lo que se solicitó mediante escrito de 13 de mayo de 2019 era la mera liquidación del servicio en el periodo comprendido entre 30 de junio de 2018 y 31 de enero de 2019 y lo que se interesaba ahora en la demanda es la condena al abono de una cantidad, cuando se estaría ante un supuesto de inactividad previsto en el artículo 29 de la LJCA.
Pero como resulta de la solicitud de 13 de mayo de 2019 a la que se remite la reclamación de 17 de abril de 2020 que también se ha aportado como documento 4.1 con el escrito de interposición del recurso jurisdiccional, precisamente en contestación al informe técnico de Don Isidoro de 21 de febrero de 2020, que obra a los folios 161 a 164 del expediente administrativo, aparece claramente que no solo se instaba tal liquidación, sino expresamente como cabe apreciar en el folio 181 del expediente administrativo, el reconocimiento de una cantidad en la liquidación correspondiente a dicho periodo y ello por entender que la reclamación no se ajustaba a las condiciones contractuales vigentes a mayo de 2016, por lo que la liquidación debería producirse de conformidad con el Pliego de Condiciones vigente, así como en la previa reclamación de 13 de mayo de 2019 tampoco se limitaba a instar la liquidación, sino al reconocimiento al concesionario de una cantidad que compensara la prestación del servicio sin cobertura contractual, como cabe apreciar del folio 159, no habiéndose finalmente resuelto nada al respecto por el Ayuntamiento desde el 7 de mayo de 2020, hasta la interposición del presente recurso jurisdiccional, por lo que es evidente que la reclamación que se formula en la demanda es sustancialmente coincidente con lo interesado en vía administrativa, por lo que conforme ha concluido la sentencia del Tribunal Supremo 2152/2016, de 4 de octubre de 2016 dictada en el recurso 332/2014 en su fundamento de Derecho Sexto concluye que:
- Para resolver sobre la causa de inadmisibilidad alegada debemos recordar que reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido afirmando que el proceso contencioso-administrativo no permite la 'desviación procesal ', que se produce cuando se plantean en sede jurisdiccional cuestiones (no motivos) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, y por tanto, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre las peticiones o pretensiones que no fueron objeto de las resoluciones administrativas impugnadas al efecto de no alterar la función esencialmente revisora de la jurisdicción respecto de la actuación administrativa, sin que a ello se oponga lo preceptuado en los arts. 43.1 y 69.1LJCA , al determinar respectivamente, que: 'Esta jurisdicción juzgará dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición' y que 'en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste', pues si dichos preceptos autorizan nuevas alegaciones o motivos nuevos en defensa del Derecho, en modo alguno permiten que pueda alterarse, reformarse ni menos adicionarse a la pretensión, peticiones que no se discutieron en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, ya que si la permite la alteración de los fundamentos jurídicos deducidos ante la Administración o la ampliación de las mismos, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada en dicha vía previa, pueda albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedentes de la litis, no autoriza que produzca en ella una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional.»
Por lo que en este caso no existe tal discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo solicitado en demanda, ni ello tampoco concurre respecto de la cuantía de la compensación económica reclamada por que se haya incrementado por razón de no haber incluido inicialmente determinados costes, que se habían devengado en el periodo reclamado, pero no aparecían contabilizados a la fecha de la primera reclamación, que era de mayo de 2019 y si bien podrían haberse reclamado ya en mayo de 2020, lo cierto es que tal concreción a través de la prueba pericial practicada y aportada en autos, prueba que no es cuestionada por el Ayuntamiento, no integra ningún supuesto de desviación procesal, la sentencia apelada no se refiere, como se invoca en el recurso de apelación en la página 6, que dicha diferencia proceda de una actualización de la cantidad reclamada, sino lo que se indica expresamente es que el incremento se refiere a costes no contabilizados pero causados durante el periodo reclamado y el hecho de que en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo de 21de septiembre de 2020 no se hiciera referencia a dicho incremento, como también se alega en el recurso de apelación, carece de relevancia alguna, pues en tal escrito solo se anuncia la interposición del recurso, pero no se formulan pretensiones.
Por otro lado resulta igualmente inexistente el argumento invocado por el Ayuntamiento apelante referido a que la entidad recurrente no debería de haber acudido a la interposición del recurso contra la desestimación presunta de sus solicitudes, sino que debería de haberse accionado por el cauce procesal previsto en el artículo 29.1 de la LJCA, al estarse ante un supuesto de inactividad, pero basta la lectura de los antecedentes que resultan del expediente administrativo, que hemos recogido en el fundamento precedente y en el contenido del artículo 29, para concluir, sin ningún esfuerzo, ni duda, que no estamos ante ningún supuesto de inactividad, ya que solo cabe recordar lo que dispone el artículo 29 de la LJCA en relación con el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un supuesto de inactividad. Así, dispone el art. 29.1 de la LJCA lo siguiente:
'1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar
En este caso, no se está ante una prestación concreta, ni siquiera en virtud de un contrato, dado que precisamente lo que se reclamaba es que la prestación del servicio, durante el tiempo reclamado, no tenía cobertura en el pliego de condiciones, lo que era específicamente cuestionado y rechazado, en el informe del Ayuntamiento de 21 de febrero de 2020, sin que exista resolución expresa de las solicitudes de la entidad recurrente en el expediente administrativo, por lo que al no resolver sobre la pretensión ejercitada en el escrito de mayo de 2020, no cabe duda de que no estamos ante una inactividad prevista en el artículo 29.1 de la LJCA, sino ante un supuesto de desestimación por silencio, como ha precisado el Tribunal Supremo Sección 3ª, en su sentencia de 18 de febrero de 2019, nº 187/2019, recurso 3509/2017, en la que se concluye respecto de dicho precepto, que:
Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.
A la vista de tales consideraciones y dando respuesta a las cuestiones que presentaban interés casacional ha de afirmarse que la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa,
Evidentemente en este caso la entidad recurrente no podía entender existente la inactividad para exigir una prestación concreta, cuando se estaba debatiendo en el expediente administrativo la procedencia de su reclamación y su concreta cuantificación según lo que se había reclamado, siendo así que el Ayuntamiento consideraba que había de estarse a lo establecido en el acuerdo de mayo de 2016, es decir, a las condiciones del contrato vigente a dicha fecha y no a lo reclamado por la entidad recurrente, por lo que difícilmente cabria entender que se estuviera reconociendo prestación previamente establecida y reconocida al recurrente.
Tampoco cabe admitir que se este infringiendo por la sentencia el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando establece que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos
Ya que no estamos ante ninguna disposición general, ni puede considerarse un acto discrecional, la determinación de la indemnización procedente en caso de la liquidación de una prestación, como consecuencia de la expiración de una relación contractual o mejor dicho por la prestación del servicio, pese a que había expirado la prórroga del contrato e incluso una vez transcurrido el plazo de dos años a que se refiere el artículo 85 de la LOTT.
Para terminar se refiere la Administración apelante a que dicha reclamación nunca sería procedente por resultar contraria a los actos propios y al aquietamiento resultante del acuerdo de 26 de mayo de 2016, pero como resulta del contenido de dicho acuerdo, resulta claramente inaplicable en el presente recurso la doctrina de la vinculación a los actos propios , la cual exige lo que precisa el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 3ª, en la sentencia de 18 de diciembre de 2007, dictada en el recurso 1830/2005 y de la que fue Ponente Don José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat:
'El tercer motivo de casación, que se fundamenta en la alegación de que la sentencia recurrida infringe el principio de buena fe, el principio de protección de confianza legítima y la doctrina de actos propios, no puede ser acogido.
Procede, en primer término, recordar el alcance del principio de confianza legítima, según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001):
'El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2.
Así, la STS de 10-5-99 , recuerda 'la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento.
Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 , se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma.
O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios ' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 (EDL 1992/17271) modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.
Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias tan dispares como cambios normativos sorpresivos en supuestos de intervención económica, especialmente en el ámbito de la Política Agraria Común ( STJCE 16-12-1999), o en procesos de selección en la función pública (STJCE 17-4- 1997). En definitiva, como señala la STJCE de 12-5-1998, para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual.'
Y ya antes en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª de 4 mayo 2005, de la que fue Ponente Don Octavio Juan Herrero Pina, que:
'Se invoca por la entidad recurrente la infracción de la doctrina de los actos propios, a cuyo efecto ha de tenerse en cuenta que, como señala la sentencia de 11 de diciembre de 2001, que cita otras muchas, dicha doctrina 'es predicable respecto de los actos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica con eficacia en sí mismos para producir, igualmente, un efecto jurídico'. De manera que es la finalidad del acto, su eficacia y validez jurídica las que determinan la vinculación de su autor a las consecuencias derivadas del mismo y generan la confianza ajena, pues, como señala la sentencia de 1 de febrero de 1999, 'tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio . Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes 'venire contra 'factum' 'propium'.
Ha de estarse por lo tanto al alcance del acto al que se atribuye el efecto vinculante y, en todo caso, la aplicación del principio no puede invocarse para alterar, fuera de los cauces legales, el régimen jurídico a que se sujeta una concreta relación, produciéndose una modificación más allá de la finalidad y efectos del acto en cuestión, de la misma manera que no puede servir de fundamento para amparar la persistencia de formas de actuación que no se ajustan a la legalidad.'
Por lo que, dada la anterior doctrina jurisprudencial, no procede la aplicación del referido principio de confianza legítima o vinculación a actos propios, ya que el citado principio no garantiza, como expone dicha doctrina jurisprudencial, la perpetuación de situaciones no conformes al ordenamiento jurídico, puesto que en el ámbito del Derecho Público dicho principio no puede invocarse para mantener actuaciones que resultan contrarias a derecho, como en este caso sería la determinación establecida en el artículo 85 de la LOTT, así como tampoco puede amparar conductas discrecionales de la Administración, pero es que además en el referido acuerdo de 26 de mayo de 2016, que obra a los folios 151 a 155 del expediente administrativo, se establecía un plazo para la nueva adjudicación cuyo inicio se estimaba en seis meses desde su fecha, y pese a esta previsión, la recurrente no reclama desde esos seis meses, sino transcurridos dos años a los que obliga el artículo 85 de la LOTT, ya que el nuevo contrato no fue adjudicado hasta el 31 de enero de 2019, por lo que no se puede pretenderse que la entidad recurrente estuviera vinculada a prestar el servicio hasta esa fecha en virtud de un acuerdo de 2016, que establecía una previsión de seis meses para la nueva adjudicación del contrato, cuando han transcurrido más de dos años, sin que pueda imputarse dicha demora a la conducta de la recurrente, por lo que no cabe apreciar que la misma haya ido contra sus propios actos, ni que el Juzgador de instancia este avalando una conducta de la recurrente que sea gravemente perjudicial para los intereses del Ayuntamiento, ya que solo a éste se le puede considerar responsable de que el contrato no fuera adjudicado con anterioridad.
Por lo que estamos ante prestaciones realizadas tras la expiración del contrato como consecuencia del agotamiento de su prórroga e incluso de lo acordado en mayo de 2016 e incluso del plazo previsto en el artículo 85 de la LOTT, cuando establece expresamente que la duración del contrato que se adjudique o de la prórroga que se imponga en el supuesto anteriormente previsto no podrá ser superior a dos años, sino agotados todos estos plazos y que por ello dichas prestaciones se produjeron al margen de cualquier contrato y sin amparo en su cobertura normativa, por lo siendo posible en esos casos extender a estas prestaciones el régimen del contrato, ya que como incluso ha concluido además el Tribunal Supremo, sección 4ª, en su sentencia de 21 de julio de 2020, nº 1066/2020, dictada en el recurso 7567/2018, resulta procedente el derecho a la compensación económica por la imposición de obligaciones de servicio público como puede ser una prórroga impuesta forzosamente por la Administración ante una situación de interrupción del servicio, lo que no requiere que el adjudicatario del contrato de gestión del servicio público, al que se impone la prórroga impugne la decisión de imposición de la prórroga, como resulta de su Fundamento de Derecho Sexto.
Procediendo por todo lo expuesto la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia de instancia.
Dada la desestimación del presente recurso de apelación, la Sala acuerda en aplicación del art. 139.1 y 2 de la LJCA no hacer expresa imposición de costas causadas en esta segunda instancia a ninguna de las partes, sin que tampoco proceda la imposición de costas en la instancia, dado que como bien indica la entidad apelante, el asunto objeto de autos presenta serias dudas de derecho.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación la SALA ACUERDA
Fallo
Que se estima el recurso de apelación registrado con el núm.
Y en virtud de dicha desestimación se confirma la sentencia apelada, por ser la misma conforme a derecho y todo ello con expresa imposición de las costas procesales del presente recurso a la parte apelante por imperativo legal.
Notifíquese esta resolución a las partes.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 y 3 de la LJCA y siempre y cuando el recurso, como señala el art. 88.2 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA.
Firme esta sentencia, devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia con certificación de esta resolución, para su ejecución y cumplimiento, debiendo acusar recibo.
Así, lo acuerdan, mandan y firman los Ilmos. Sres. Magistrados de esta Sala anotados al margen.. Y no pudiendo firmar el Ilmo. Sr. Magistrado D. José-Matías Alonso Millán, lo hace por él el Presidente del Tribunal , el Ilmo. Sr. D. Eusebio Revilla Revilla, en los términos previstos tanto por el art. 204 de la L.E:Civ. como por el art. 261 de la L.O.P.J. y utilizando la siguiente formula: 'Ilmo. Sr. D. José -Matías Alonso Milllán: Votó en Sala y no pudro firmar '; ante mí el Letrado de la Administración de Justicia, que doy fe.