Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 286/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3057/2019 de 01 de Marzo de 2021

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 286/2021

Fecha de sentencia: 01/03/2021

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 3057/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 23/02/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Procedencia: T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: dvs

Nota:

R. CASACION núm.: 3057/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 286/2021

Excma. Sra. y Excmos. Sres.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

D. Fernando Román García

En Madrid, a 1 de marzo de 2021.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3057/2019 interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares de 4 de octubre de 2018 (apelación 551/2017) que desestimó el recurso de apelación interpuesto por dicha Comunidad Autónoma contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Palma de Mallorca de 14 de septiembre de 2017 (procedimiento ordinario 93/2016). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la CONFEDERACIÓN DE ASOCIACIONES EMPRESARIALES DE BALEARES (CAEB), representada por el Procurador D. Javier Zabal Falcó.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.

Antecedentes

PRIMERO.-La Confederación de Asociaciones Empresariales de las Baleares (CAEB) interpuso recurso contencioso-administrativo contra las siguientes resoluciones:

- Resolución de 11 de abril de 2016 del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, dictada por delegación del Presidente del SOIB, que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Presidente del Servicio de Ocupación de las Islas Baleares de 3 de diciembre de 2015 por la que se fijaba el importe definitivo de liquidación de la subvención otorgada a CAEB y se ordena el reintegro por un importe de 138.195,78 euros de los cuales 107.572,92 corresponden a importe no justificado y 30.622 a intereses de demora en relación con la subvención expediente CI0006/2008.

- Resolución de 11 de abril de 2016 del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, Presidente del SOIB por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Presidente del Servicio de Ocupación de liles Balearse de 3 de diciembre de 2015 por la que se fija la liquidación de la subvención del CAEB y se ordena el reintegro de la cantidad de 87.012,19 euros de los cuales 71.969,03 corresponden a un importe no justificado y 15.043,26 euros a intereses de demora en relación con la subvención expediente C1 04/2008.'

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Palma de Mallorca dictó sentencia con fecha 14 de septiembre de 2019 (procedimiento ordinario 93/2016) en la que se estima recurso contencioso-administrativo por entender que ambos expedientes estaban caducados.

En el cuarto fundamento de derecho de su sentencia el Juzgado interpreta el artículo 44.5 del Decreto legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Subvenciones, los artículos 3 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con la regulación del instituto de la caducidad regulado en las leyes 30/1992 y 39/2015. Y termina este fundamento cuarto de la sentencia del Juzgado señalando lo siguiente:

" (...) Aplicando esta doctrina al presente supuesto cabe indicar;

A/ Expediente Cl-0006/2008. El acuerdo de iniciación del procedimiento de reintegro parcial de la subvención se realiza el 24 de abril de 2015. El primer requerimiento de 25 de noviembre de 2013 Luego, si se inician las actuaciones el 25 de noviembre de 2013 y el acuerdo de incoación es de 24 de abril de 2015 es claro que han transcurrido más de los doce meses que se fijan como máximo para la realización de las actividades de control financiero de la justificación de las subvenciones,

B/ Expediente Cl-004/2009. El primer requerimiento de control fue el 29 de octubre de 2013 y acuerdo de iniciación se realiza el 2 de junio de 2015.

En consideración a lo anterior cabe indicar que ambos procedimientos se deben considerar caducados y, por tanto, los actos administrativos dictados devienen como opuestos al Ordenamiento jurídico por oposición al artículo 63 de la Ley 30/1992 y al artículo 48 de la Ley 39/2015.

SEGUNDO.-La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares interpuso contra la sentencia del Juzgado recurso de apelación que fue desestimado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares de 4 de octubre de 2018 (apelación 551/2017), en la que se confirma confirma la caducidad de los expedientes. En lo que interesa al presente recurso de casación, la sentencia que resuelve el recurso de apelación señala en su fundamento de derecho cuarto lo siguiente:

"(...) En el supuesto que contemplamos ha habido actuaciones intermedias, como queda, incluso, reconocido de forma indirecta por la propia parte recurrente y citadas en la sentencia de instancia. El debate estriba en sí tienen o no efectos interruptivos dentro del proceso de reintegro de liquidación puesto que como afirma la dirección letrada de la parte apelada los requerimientos existentes fueron realizados en el que es el propio ejercicio de comprobación de la subvención con el fin de liquidarla.

Es evidente que en el procedimiento de liquidación de la subvención se observan diferentes procedimientos; a saber, el de la concesión de la subvención, el de la justificación de la subvención, el de la liquidación de la subvención y el de reintegro de la subvención, tal como se desprende de la Ley General de Subvenciones y del Decreto Legislativo 212005, de 28 de diciembre.

Pues bien, aquí, colocados en el último de los aludidos procedimientos, tenemos que decir, reiterando lo que afirmábamos en los párrafos anteriores, que ha habido actuaciones petición de informe a los técnicos de seguimiento económico del SOIB y, incluso, dos trámites de audiencia para alegaciones; trámites insertos o no en el propio procedimiento de reintegro, pero sin efectos interruptivos de lo que es el plazo para resolver el procedimiento; el cual tiene una duración máxima de 12 meses - artículos 44.5 del Decreto Legislativo 212005, de 28 de diciembre, por el cual se aprueba el Texto refundido de la Ley de Subvenciones y 49 .7 de la Ley General de Subvenciones 3 8/2003, de I 7 de noviembre - y que se superó, de forma clara, dentro del seno de los dos expedientes administrativos. La declaración de caducidad del procedimiento no supone la interrupción del plazo de prescripción - artículo 92.3 de la Ley 30/1992 y 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre -.

Como conclusión, allí donde se ha producido, como es el caso, un abono avanzado anticipado, de la subvención y resulta, por una carencia de justificación o justificación inidónea, una cantidad a reintegrar, se tiene que iniciar un procedimiento de reintegro y, entonces, tal como hemos dicho, el plazo 'caduca', finaliza a los 12 meses. Conclusión que nos aboca a la desestimación de la apelación y consecuente confirmación de la sentencia de instancia."

La Comunidad Autónoma solicitó aclaración de la sentencia aduciendo que no había sido resuelta la cuestión realmente suscitada que consistía en:

"...determinar si a las actuaciones de comprobación/liquidación que lleva a cabo la Administración concedente se les debe aplicar el plazo previsto en el artículo 49.7 LGS para las actuaciones de control financiero, como hace la sentencia de instancia, de forma que rebasado ese plazo tales actuaciones caducan con la incidencia que ello tiene en la prescripción del derecho a exigir el reintegro. O, por el contrario, a estas actuaciones no les es de aplicación ni lo previsto en el artículo 42 de la LGS -que se refiere exclusivamente al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro una vez iniciado por el órgano competente-, ni en el artículo 49.7 LGS -relativo al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación-, sino que para tales actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención la Administración gestora dispone del plazo de cuatro años previsto en el artículo 39.1 de la LGS ('Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro'), teniendo los distintos requerimientos realizados a la beneficiaria para obtener toda la información necesaria para liquidar la subvención efectos interruptores del plazo de prescripción de su derecho a exigir el reintegro".

Por auto de 19 de noviembre de 2019 la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares denegó la aclaración por entender que lo pedido excedía de lo autorizado por el artículo 267 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

TERCERO.-Notificada a las partes la sentencia dictada en apelación -y el auto denegatorio de la aclaración-, preparó recurso de casación la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 9 de junio de 2020 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

" (...) SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si el procedimiento de comprobación que concluye con el acuerdo de liquidación -y que es previo a la apertura del procedimiento de reintegro- constituye un procedimiento administrativo autónomo que como tal está sujeto a plazo de caducidad, de conformidad con los artículos 39 , 42 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 39 , 42 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".

CUARTO.-La representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 5 de agosto de 2020 en el que sostiene, en síntesis, lo siguiente:

La sentencia del Juzgado -luego confirmada en apelación- consideró que los dos procedimientos de reintegro debían considerarse caducados dado que al tiempo de incoarse habían transcurrido 'más de los doce meses que se fijan como máximo para la realización de las actividades de control financiero de la justificación de las subvenciones'. Aplicó, de esta forma, el plazo previsto en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones respecto de las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.

A ello opone la recurrente, en primer lugar, que la LGS prevé hasta tres modalidades distintas de control sobre los beneficiarios de subvenciones públicas:

- En primer lugar, el control realizado por el órgano gestor de la subvención, encargado, entre otras cosas, de la tramitación, la concesión, el pago, la recepción de la justificación presentada por el beneficiario y, en su caso, de la tramitación del procedimiento de reintegro ( artículos 14.1.b/ y 14.1.c/ de la Ley General de Subvenciones).

- En segundo lugar, el control financiero, encargado a la Intervención General de la Administración del Estado o cuerpos de Intervención equivalentes del resto de Administraciones y configurado como una modalidad de la función interventora y del control financiero permanente propios de estos cuerpos.

- En tercer lugar, el control externo de subvenciones, que corresponde al Tribunal de Cuentas y, en su caso, a los órganos de control externo autonómicos (cfr. art. 14.2 y Disposición Adicional primera de la Ley General de Subvenciones).

En el caso que nos ocupa nos hallamos en la primera modalidad de control reseñada, y dentro de esta debe igualmente diferenciarse entre el procedimiento de reintegro y las actuaciones de 'comprobación de subvenciones' a que se refiere el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, que tienen por objeto comprobar 'la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'.

Sabido es que constituye un deber de todo beneficiario de una subvención ' cumplir con las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido'( artículo 2.1.b/ in fine de la Ley General de Subvenciones ), y dentro del conjunto de obligaciones se incluye la de justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de las condiciones, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión o disfrute de la subvención ( artículo 14.1.b/ de la Ley General de Subvenciones). Para ello el beneficiario de aquella debe someterse a las actuaciones de comprobación que efectúe el órgano concedente de la misma. Por tanto, la justificación del cumplimiento de las condiciones y de los objetivos previstos constituye un acto con forma documental y de carácter obligatorio que corresponde al beneficiario de la subvención, y que da inicio a las actuaciones de comprobación del órgano concedente en orden a su verificación.

Estas actuaciones tienen por objeto la comprobación y liquidación del importe definitivo de la subvención a la vista del desarrollo de las acciones llevadas a cabo por el beneficiario, sin que la Administración concedente ejerza en este momento potestades de intervención susceptibles de producir efectos gravosos o desfavorables, por lo que no resulta aplicable el artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (ahora artículo 25 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre). En este sentido, debe tenerse en cuenta que la comprobación de la cuenta justificativa puede ser favorable, y determinar el pago de la subvención, o puede dar lugar a un procedimiento para acordar la revocación de la subvención ( artículo 43 de la Ley General de Subvenciones) o a un procedimiento de reintegro total o parcial (artículo de la misma Ley). Es en estos procedimientos, en los que deberá verificarse si concurren o no las causas para la revocación o el reintegro de la subvención, donde sí cabe plantear la caducidad, pero no así respecto de las actuaciones previas de comprobación de la cuenta justificativa presentada por el beneficiario, que al entender de esta parte no integran un procedimiento autónomo sino meros trámites dentro de lo que la propia Ley denomina 'procedimiento de gestión y justificación de la subvención'.

Por tanto, no cabe confundir actuaciones de comprobación y procedimiento de reintegro, cuya incoación es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. De hecho, la propia Ley General de Subvenciones ubica sistemáticamente el artículo dedicado a la comprobación de la subvención dentro del capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, diferenciado del procedimiento de reintegro que se regula en Título II de la Ley.

Asimismo, tampoco deben confundirse estas actuaciones de comprobación -que son actuaciones propias de la Administración concedente-, con lo que la Ley denomina 'control financiero de subvenciones' y cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere exclusivamente al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro una vez iniciado por el órgano competente, y el artículo 49.7 de la misma Ley al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Ni uno ni otro resulta de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención, para las que la Administración gestora dispone, al entender de esta parte, del plazo de cuatro años previsto en el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones ('Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro'), teniendo los distintos requerimientos realizados a la beneficiaria para obtener toda la información necesaria para liquidar la subvención efectos interruptores del plazo de prescripción de su derecho a exigir el reintegro.

Finalmente, la Comunidad Autónoma recurrente señala que, con posterioridad a la sentencia recurrida, la misma Sala que dictó la sentencia aquí recurrida se ha pronunciado expresamente sobre la cuestión que aquí se dilucida en términos muy distintos a como lo hizo entonces, pues lo ha hecho afirmando que no hay aquí siquiera procedimiento y considerando aplicable el plazo de prescripción previsto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones. Así, en la sentencia de Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares nº 605/2018, de 19 de diciembre, dice, en su fundamento de derecho tercero, que:

" (...) Realizada la comprobación de la cuenta justificativa, ésta puede ser favorable sin mayores consecuencias o puede dar lugar a procedimiento para acordar la revocación de la subvención (art. 43) o a procedimiento de reintegro total o parcial (art. 44). Estos procedimientos, en los cuales se valorará con contradicción si concurren las causas para la revocación o el reintegro, sí son procedimientos sujetos a plazo de caducidad. Pero las actuaciones previas de comprobación o revisión de la documentación justificativa no se integran en procedimiento alguno, pues son actuaciones aisladas de control y verificación que pueden dar lugar a posibles requerimientos de complemento de la cuenta justificativa, pero al margen de cualquier procedimiento administrativo contradictorio y sin que pueda anticiparse que éste sea necesariamente de resultado desfavorable. Estas actuaciones aisladas de comprobación no son procedimiento. No hay acuerdo de inicio, no hay trámite de alegaciones ni de prueba, ni propuesta de resolución, ni resolución final susceptible de impugnación. Simplemente verificación de la cuenta justificativa y documentación aportada por el beneficiario que concluye con un informe del que puede derivar la liquidación, el inicio de procedimiento de revocación o el inicio de procedimiento de reintegro".

Termina el escrito de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares solicitando que se dicte día sentencia que case y anule totalmente la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo declarando ajustadas a derecho las dos resoluciones administrativas impugnadas.

QUINTO.-Recibidas las actuaciones en la Sección Cuarta, mediante providencia de 4 de septiembre de 2020 se tuvo por interpuesto el recurso y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

SEXTO.-La representación de la Confederación de Asociaciones Empresariales de las Baleares (CAEB) formalizó su oposición mediante escrito presentado el 5 de octubre de 2020 en el que, tras exponer sus razones en contra de los argumentos aducidos por la parte recurrente, termina solicitando que se dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos:

1º/ Desestime el recurso porque la sentencia recurrida se sustenta en una razón para decidir sobre la que la cuestión sometida a interés casacional carece de relevancia en el caso de autos.

Subsidiariamente:

2º/ Se fije como doctrina legal que: ' el procedimiento de comprobación de subvenciones que concluye con un acuerdo de liquidación -y que es previo a la apertura del procedimiento de reintegro- constituye un procedimiento administrativo autónomo que como tal está sujeto a plazo de caducidad, de conformidad con los artículos 39 , 42 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones '. Y, como consecuencia de esa doctrina, se desestime el recurso de casación y se confirmen las sentencias recurridas.

Subsidiariamente:

3º/. Para el supuesto de que se estime el recurso de casación y se anulen las sentencias recurridas, se resuelva sobre los demás motivos de recurso planteados en la demanda, acordando su estimación, o, subsidiariamente, se ordene la retroacción del procedimiento al momento en que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dicte nueva sentencia sobre esos motivos de recurso.

SÉPTIMO.-Mediante providencia de la Sección Cuarta de 7 de octubre de 2020 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

OCTAVO.-Mediante nueva providencia de la Sección Cuarta de 26 de enero de 2021 se acordó que, conforme a las reglas de reparto de asuntos vigentes para este año judicial, pasen las actuaciones a la Sección Tercera.

NOVENO.-Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 8 de febrero de 2021 se fijó para votación y fallo del presente recurso el día 23 de febrero de 2021, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 3057/2019 lo dirige la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares de 4 de octubre de 2018 (apelación 551/2017) que desestimó el recurso de apelación interpuesto por dicha Comunidad Autónoma contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Palma de Mallorca de 14 de septiembre de 2017 (procedimiento ordinario 93/2016).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia del Juzgado nº 1 de Palma de Mallorca estima el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto la Confederación de Asociaciones Empresariales de las Baleares (CAEB) por entender el Juzgado que tanto el procedimiento de comprobación como el procedimiento de reintegro habían caducado.

Y según hemos visto en el antecedente segundo, el parecer del Juzgado es ratificado por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares que desestima el recurso de apelación y confirma aquella apreciación de caducidad.

En los citados antecedentes primero y segundo hemos reseñado, de forma resumida, las razones que exponen la sentencia de instancia y la apelación. Y en los antecedentes tercero y cuarto hemos expuesto, también de forma resumida, el posicionamiento de las partes recurrente y recurrida en este recurso de casación.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 9 de junio de 2020.

SEGUNDO.-Cuestión que reviste interés casacional y normas relevantes para la resolución del presente recurso.

Como vimos, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en determinar si el procedimiento de comprobación que concluye con el acuerdo de liquidación -y que es previo a la apertura del procedimiento de reintegro- constituye un procedimiento administrativo autónomo que como tal está sujeto a plazo de caducidad, de conformidad con los artículos 39, 42 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Y el propio auto de admisión identifica las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: " ... las contenidas en los artículos 39 , 42 y 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso". Y, en efecto, junto a esos preceptos de la General de Subvenciones en los que se regula la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro ( artículo 39), el procedimiento de reintegro ( artículo 42) y el procedimiento de control financiero ( artículo 49), en los apartados siguientes habremos de referirnos también a otros preceptos de la Ley propia 38/2003 como son los relativos a las obligaciones materiales y formales que recaen sobre el beneficiario de la subvención, en particular la obligación de justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de las condiciones, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión o disfrute de la subvención ( artículos 2.1. b in fine y 14.1.b/ de la Ley General de Subvencione ), así como a las normas que delimitan la clase de procedimientos en los que opera el instituto de la caducidad ( artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; ahora artículo 25 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre).

TERCERO.-Sobre la obligación de justificación que recae sobre el beneficiario de la subvención y la actividad de comprobación que realiza la Administración.

Como vimos en el antecedente tercero, la sentencia que resolvió el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, afirma que, según se desprende de la legislación sobre subvenciones, en el procedimiento de otorgamiento y liquidación de la subvención están presentes diversos procedimientos: el de la concesión de la subvención, el de justificación de la subvención, el de la liquidación de la subvención y el de reintegro de la subvención.

Pues bien, no podemos compartir esta apreciación de partida, pues, en contra de lo que afirma la sentencia recurrida, entendemos que, una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

Tiene razón la Comunidad Autónoma recurrente cuando señala que no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

Y tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado 'control financiero de subvenciones', cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero, como aduce la Comunidad Autónoma recurrente, ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención. Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

Como sucedía también en el caso examinado en esta sentencia de la Sección 4ª nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) -a la que volveremos a referirnos-, en el caso que ahora nos ocupa el control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tuvo por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones. Esto es, la Administración se mantuvo dentro de la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley ('el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención'). Y en relación con ese precepto el artículo 33.2 establece que 'el valor comprobado por la Administración servirá de base para el cálculo de la subvención y se notificará, debidamente motivado y con expresión de los medios y criterios empleados, junto con la resolución del acto que contiene la liquidación de la subvención'.

Por ello, la citada sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017, F.J. 10º) declara:

" (...) La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones ".

En fin, la sentencia de esta Sala, Sección 4ª, nº 350/2018, de 6 de marzo (casación 557/2017, F.J. 10º) señala con toda claridad que " (...) el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención constituye una actuación a la que aquél viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al artículo 43.2 de la LPAC (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común ) [...]".

CUARTO.- Respuesta a la cuestión que reviste interés casacional.

Atendiendo a las consideraciones que llevamos expuestas, debemos dar a la cuestión que se plantea en el auto de admisión del recurso de casación la siguiente respuesta: Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

QUINTO.-Resolución del recurso. Retroacción de actuaciones.

La doctrina expuesta en el apartado anterior nos lleva a concluir que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares debe ser casada, en tanto que dicha sentencia dictada en apelación -como hacía también la del Juzgado- declara la caducidad con relación a las actuaciones de comprobación.

Procedería entonces, una vez casada la sentencia recurrida, que entrásemos a resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( artículo 93.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Sin embargo, las circunstancias concurrentes impiden que abordemos esa tarea en plenitud. Veamos.

No vamos a reiterar ahora las razones que conduce a rechazar que se haya producido la caducidad en la fase de comprobación de la cuenta justificativa, única cuestión debatida en casación y sobre la que ya nos hemos pronunciado. Lo que ahora debemos añadir es que tampoco cabe apreciar la caducidad del procedimiento de reintegro.

La propia Confederación de Asociaciones Empresariales de Baleares (CAEB) señalaba en la demanda que presentó ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Palma de Mallorca que el acuerdo de inicio del expediente de reintegro se adoptó con fecha 24 de abril de 2015 y que se puso fin a dicho procedimiento por acuerdo de 3 de diciembre 2015, notificado a CAEB el día 29 de diciembre de 2016. Pues bien, esto significa que el acuerdo que resolvió el expediente de reintegro se notificó en fecha muy anterior al trascurso del plazo máximo para resolver y notificar (12 meses) que fija el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones. Las citadas fechas de inicio y conclusión expediente de reintegro aparece recogidas en la sentencia de instancia (F.J. 2º); y aunque el Juzgado no especifica la fecha de notificación del acuerdo que puso fin al expediente de reintegro, ya hemos visto que la propia demandante admitía que la se había notificado en la fecha antes indicada, de la que, por lo demás, hay constancia en el expediente administrativo (folios 5507-5508), según indicaba la propia demandante.

Ahora bien, precisamente porque tanto la sentencia de instancia como la de apelación, ahora recurrida en casación, apreciaron la caducidad que ahora nosotros hemos rechazado, lo cierto es que primero el Juzgado y luego la Sala del Tribunal Superior de Justicia dejaron sin examinar las restantes cuestiones y motivos de impugnación que la Confederación de Asociaciones Empresariales de Baleares formulaba en la demanda, como son la prescripción del derecho de la Administración a iniciar acciones de reintegro, el carácter elegible de los costes justificados por CAEB, las discrepancia en cuanto a los costes de personal y los costes indirectos, la existencia de costes que no habían sido admitidos por el Servicio de Ocupación de las Islas Baleares (SOIB), la aplicación de la cláusula cuarta 1.d/ de los Convenios Instrumentales en cuanto al cálculo ajustado de los costes directos e indirectos, y, en fin, la alegada improcedencia de los intereses de demora reclamados. Y tampoco en casación se ha entablado debate en torno a estas cuestiones, pues, como hemos visto, el auto de admisión del presente recurso y el escrito de interposición del recurso de casación de la Comunidad Autónoma se centran en la cuestión de la posible caducidad en la fase de comprobación de la cuenta justificativa.

Así las cosas, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio), que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones y su devolución al órgano judicial de procedencia. Y en este caso consideramos justificada tal devolución, al no haber examinado el Juzgado ni la Sala la Sala del Tribunal Superior de Justicia aquellos motivos y argumentos de impugnación a los que antes nos hemos referido, ni contener sus sentencias valoración alguna sobre el material probatorio disponible, cuestiones todas ellas sobre las que tampoco se ha entablado debate en casación.

De lo que acabamos de exponer se derivan las siguientes conclusiones, que encontrarán reflejo en la parte dispositiva de esta sentencia:

1/ La sentencia recurrida debe ser casada y anulada.

2/ Procede que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares se resuelva lo que proceda sobre las cuestiones y pretensiones planteadas, en el bien entendido de que la nueva sentencia que dicte no podrá considerar que se ha producido la caducidad en la fase de comprobación de la cuenta justificativa, y tampoco apreciar la caducidad del procedimiento de reintegro, al haber quedado ya resuelta estas cuestiones en el presente recurso de casación.

SEXTO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia ni las derivadas del recurso de apelación, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, en particular cuando, como aquí sucede, lo que vamos a acordar en la parte dispositiva es la devolución de las actuaciones a la Sala de la que proceden para que dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.-Ha lugar al recurso de casación nº 3057/2019 interpuesto en representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Islas Baleares de 4 de octubre de 2018 (apelación 551/2017) que desestimó el recurso de apelación interpuesto por dicha Comunidad Autónoma contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Palma de Mallorca de 14 de septiembre de 2017 (procedimiento ordinario 93/2016), quedando ahora anulada y sin efecto la sentencia recurrida.

2.-Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de la que proceden para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo lo que proceda sobre las cuestiones y pretensiones planteadas, sin que la sentencia que dicte pueda apreciar que se ha producido la caducidad en la fase de comprobación de la cuenta justificativa, ni la caducidad del procedimiento de reintegro, al haber quedado ya resuelta estas cuestiones en el presente recurso de casación.

3.-No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.