Sentencia Administrativo Nº 287/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 441/2004 de 11 de Abril de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 441/2004

Parte actora: DISA PENINSULA S.L.

Parte demandada: GENERALITAT DE CATALUNYA

Parte codemandada: AYUNTAMIENTO DE HOSPITALET DE LLOBREGAT

SENTENCIA nº 287/2008

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D./ª. FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS

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En Barcelona, a once de abril de dos mil ocho.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE

CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la

siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por DISA PENINSULA S.L.,

representado por el Procurador de los Tribunales D./ª. Angel Joaniquet Ibarz, y asistido por el Letrado D./ª. Fernando Roca-

Cusachs Coll, contra la Administración demandada GENERALITAT DE CATALUNYA , actuando en nombre y representación

de la misma el LLETRAT DE LA GENERALITAT.

Es parte codemandada la Administración AYUNTAMIENTO DE HOSPITALET DE LLOBREGAT, representada por la

Procurador de los Tribunales D. Carmen Fuentes Millán, y asistido por la Letrado Dª. Isabel Alonso Higuera.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, que procedente de la Generalitat de Catalunya desestimó por silencio administrativo, la petición de indeminización en concepto de responsabilidad patrimonial por importe de 5.308.860'57 euros por la anulación del Plan Especial, licencias municipales y derribo de la Estación de Servicio que tenía en funcionamiento. Y contra la resolución del Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat de 24 de mayo de 2004 desestimatoria de la misma pretensión indemnizatoria. Solicita la condena solidaria de ambas Administraciones Públicas por su responsabilidad y participación en la tramitación y aprobación del Plan Especial al que luego se hará referencia.

La parte demandante solicita la indemnización desglosada en los siguientes conceptos a) inversiones netas por valor de 1.142.992'99 euros, más 1.665.175'30 euros precio pagado por el terreno; costes de demolición y desmontaje por valor de 130.660'26 euros, indemnización por otros costes, de 13.025'01 euros y lucro cesante en importe de 3.500.000 euros. Alega la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, al anularse las licencias municipales otorgadas; existencia de relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos, responsabilidad solidaria de las Administraciones Públicas demandadas.

El Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat aprobó el 21 de marzo de 1991 inicialmente el Plan Especial, poresentado por FECSA, de concreción de uso y condiciones de edificabilidad de la parcela situada en la carretera de Collblanc 178-188. Se otorgaron licencias de obras y actividad a FECSA para la instalación de una estación de servicio. La Comissió d'Urbanisme de Barcelona denegó la aprobación definitiva del mencionado Plan Especial el 30 de septiembre de 1992, que por vía de recurso se aprobó en parte. Dicho Plan Especial fue aprobado defintivamente por el Ayuntamiento y por la Comisión de Urbanismo de Barcelona. Posteriormente SHELL compró a FECSA dicha parcela. Esta misma Sala (Sec. II), dictó sentencia el 7 de octubre de 1994 por la que anuló los decretos municipales, al considerar que se infringían preceptos del Plan General. El Ayuntamiento concedió nueva licencia a FECSA que la transfirió a SHELL. De nuevo otra sentencia de la Sección Segunda, (6 de julio de 1996 ) anuló el Plan Especial. Se recurrió la sentencia en casación por el Ayuntamiento y SHELL; el Tribunal Supremo desestimó el recurso en sentencia de 18 de julio de 2001 . La licencia de obras y actividad fueron anuladas por la Sección Tercera en sentencia de 22 de septiembre de 1998 , al anularse al Plan Especial. Recurrida la sentencia en casación, el Tribunal Supremo desestimó el recurso en sentencia de 30 de octubre de 2002 .

En ejecución de la sentencia del TSJ de Cataluña de 22 de septiembre de 1988 , el Ayuntamiento ordenó la demolición de las obras autorizadas.

La Generalitat de Catalunuya alega la falta de legitimación pasiva; la construcción de la estación de servicio se construyó con anterioridad a la licencia municipal de 25 de abril de 1995, por lo que se iniciaron las obras al amparo de la licencia de 6 y 10 de mayo de 1991, otogadas a FECSA en aquel entonces pero con la condición de no iniciar las obras hasta que el Plan Especial fuese aprobado definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento; falta de relación de causalidad entre el daño producido y la actividad administrativa ante la actitud imprudente de la parte demandante; improcedencia del importe de la indemnización solicitada y lucro cesante.

El Ayuntamiento demandado, después de una exponer cronológicamente las distintas actuaciones tanto administrativas como de la parte demandante, alega que las licencias municipales de 1991 fueron objeto de anulación por sentenica de 7 de octubre de 1994, por lo que cualquier derecho derivado de la concesión de las mismas prescribió en 1995; incluso se ordenó el cese de las obras el 4 de noviembre de 1991. Se otorgaron nuevas licencias en 1995 en aplicación del Plan Especial definitivamente aprobado por la Comisión de Urbanismo que luego sería anulado. Las obras de construcción terminaron el 27 de julio de 1995. La demandante defendió siempre la legalidad del Plan Especial y las licencias municipales correspondientes. Añade la existenica de concurrencia de culpas con la demandante, que fue quien redactó y promovió la aprobación y legalidad del Plan Especial. Solcita que el 50% de la indemnización recaiga en la Generalitat de Catalunya, 30% a la parte demandante y el Ayuntamiento el 20% restante.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en los escritos de oposición a la misma, así como de la prueba practica, especialmente la documental e informe técnico aportado en autos, para llegar a la conclusión de que en modo alguno puede prosperar la acción jurisdiccional ejercitada por los siguientes motivos.

En primer lugar debemos pronunciarnos sobre la alegada falta de legitimación activa de la Generalitat de Catalunya, que debe ser objeto de desestimación, por cuanto la aprobación definicitva del Plan Especial fue debida a la intervención preceptiva de la Comisión de Urbanismo, lo que en principio es suficiente para constituir la relación jurídico procesal en los términos especificados en el artículo 21 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Como principio general explicado brevemente, la jurisprudencia ha exigido tradicionalmente que el nexo causal sea directo, inmediato y exclusivo (S.T.S. de 20/1/84, 24/3/84, 30/12/85, 20/1/86 etc.). Lo cual supone desestimar sistemáticamente todas las pretensiones de indemnización cuando interfiere en aquel, de alguna manera, la culpa o negligencia del propio interesado quien con su conducta negligente contribuye a crear el daño causado del que luego pretende obtener una indemnización económica.

No obstante, también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998 ) que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente.

De manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que, en otras palabras, significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 , entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios.

Sin embargo, en función de lo expuesto anteriormente, esa negligencia o conducta irregular que no se exige, en términos generales para la Administración Pública, sí que debe ser objeto de análisis y estudio para determinar si la parte demandante ha roto el nexo causal, que de otro modo se hubiese podido llegar a un pronunciamiento distinto.

El Plan Especial fue redactado, presentado y coadyuvado en su aprobación por la gestión continuada y permanente de la demandante, a pesar de la necesaria y obvia intervención de las Administraciones Públicas demandadas, cada una en su respectiva área de competencia. En todo momento procesal, es decir, tanto en las actuaciones administrativas como jurisdiccionales, la parte demandante defendió la legalidad de dicho Plan Especial del que derivan las licencias municipales anuladas. Decaen, por lo tanto, todos los argumentos utilizados en la demanda en búsqueda de la responsabilidad administrativa de forma exclusiva.

Además, el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , dispone que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, lo que no es sino una confirmación de un principio general consagrado en nuestra legislación y en virtud del cual si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar.

Pero tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles de conformidad con las disposiciones que regulan la materia contenida en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el presente caso la indemnizacin económica se hace derivar de la anulación de actos administrativos. Ahora bien, por esta mera circunstancia no surge sin más la responsabilidad patrimonial de la Administración ya que, como resalta el art.142.4 de la Ley 30/1992 , la anulación en vía administrativa o judicial de los actos administrativos no presupone derecho a indemnización.

Este precepto debe ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos legales (Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de Febrero de 1996, 27de Octubre de 1998 o 11 Marzo 1999 ).

Por ello, como se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre 2001 "si bien es cierto que, con arreglo al art. 142.4 de la Ley 30/1992 "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización", no lo es menos que este precepto -y antes el art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 - no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en tal caso, sino que, antes al contrario, afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto originador para que la responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabildiad patrimonial de la Administración Pública (sentencias, entre muchas más, de esta Sala, Sección Sexta, de 16 de Septiembre de 1999, 13 de Enero y 18 de diciembre de 2000 ). Inclusive, como entendió la sentencia de 3 de Abril de 1990 , si la lesión existe y por añadidura el acto o actuación resulta ilegal, la imputación del daño o la Administración "puede resultar obligada".

Ello quiere decir, entre otras cosas, que será necesario seguir examinado si concurren el resto de los requisitos establecidos para que surja la obligación reparadora.

Como señala el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de enero de 2000 :

Si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

Y añde la mencionada sentencia:

Así, en los casos de nulidad de un acto administrativo existe el matiz diferencial respecto al resto de los supuestos de responsabilidad administrativa, por cuanto pudiera existir "el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión", en cuanto se ejercitaran potestades discrecionales por la Administración, en cuyo caso "el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución.

Lo dicho anteriormente se confirma y aclara todavía más en la sentencia también del Tribunal Supremo de 9 de abril de 2007 , donde se dice lo siguiente:

Al respecto conviene recordar lo que es también una jurisprudencia reiterada de esta Sala (por todas Sentencia de 20 de enero de 2005 (Rec.4644/2001 ):

"La indemnización de daños y perjuicios por causas de anulación de licencias municipales (de obra, edificación, etc.) es correlativo lógico de toda revocación de licencias por tal causa, tal como prevenía el art. 16 del Rglto. de Servicios y en el art. 172 de la anterior Ley , y hoy recoge el art. 232, párrafo 1 del texto legal vigente y el art. 38 del Rglto. de Disciplina Urbanística al proclamar el principio de responsabilidad de la Administración conforme al régimen jurídico general, por ser indudable que la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, porque, en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de lo realizado.

Por ello es claro que el administrado en estos supuestos sufre una lesión patrimonial que es consecuencia directa del obrar no correcto de la Administración, y así la procedencia de la indemnización que como regla nadie discute con base en la declaración de responsabilidad que los preceptos citados consagran en relación con el principio constitucional consagrado en el art. 106 de la Constitución, 26 febrero y 14 marzo 80, 26-9-81 y 14-12-83 , etc.-.

Sin embargo, en esta materia, la regla general tiene una importante excepción en la norma contenida en el número 2º del art. 232 de la citada Ley (art. 39 del Reglamento ) al preceptuar que "en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado"; prueba que ha de correr a cargo de quien la alegue -como causa de exoneración- conforme a las reglas generales.

Y si es cierto que cuando se otorga una licencia que infrinja el ordenamiento, lo es a petición del interesado y como regla de conformidad con el proyecto presentado, por lo que hace difícil la posibilidad de alegar desconocimiento de la infracción (salvo en casos de ordenaciones urbanísticas incompletas o confusas, etc.). Sin embargo ello no es suficiente porque la nueva normativa no supone una exención total o absoluta de responsabilidad (frente al sistema anterior), sino que exige la existencia de dolo o culpa grave imputable al administrado .........."

De idéntico modo se pronuncian otras reiteradas Sentencias como la dictada por esta Sala y Sección el 26 de septiembre de 2000 (Rec. Cas. 3456/96 ) que expone:

"La responsabilidad por licencias urbanísticas se determina, según el artículo 232 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , conforme a las normas que regulan con carácter general la responsabilidad patrimonial de la Administración; de ahí que para que sea viable una pretensión indemnizatoria de esta naturaleza se ha de haber producido un daño efectivo, evaluable económicamente, antijurídico e individualizable en relación a una persona o grupo de personas.

Cuando concurren estas circunstancias procede el derecho a indemnizar, siempre que no exista dolo, culpa o negligencia grave imputables al perjudicado -artículo 232 in fine del Texto Refundido de 1976 .

Existe en este particular una reiterada doctrina jurisprudencial -entre otras, en sentencias de 21 de marzo, 2 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13, 29 y 12 de julio de 1999 y 20 de julio de 2000 , que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido."

Desde la sentencia dictada por esta Sala en fecha 7 de octubre de 1994 , ya se puso de manifiesto que las licencias concedidas quedaban supeditadas a una normativa urbanística, aún por venir. Y se añade "Venia que no es fácil que aconteza en cuanto cualquiera que sea la forma en que se entiende la relación entre Plan General y Planes Especiales, aquí se parte de una normativa taxativa, la del instrumento urbanístico jerárquicamente superior, el Plan General Metropolitano que califica los terrenos objeto de licencia como sistemas de servicios técnicos (clave 4), calificación que excluiría un uso como el de Estación de Servicio."

Los codemandados en sus respectivos escritos de contestación a la demanda alegan una actuación dolosa o cuando menos de imprudencia grave de la actora, que excluiría la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues argumentan que fue la recurrente la que presentó un determinado proyecto, sabedora de que resultaba contrario al ordenamiento jurídico, y ello para inducir a error al Ayuntamiento, que le otorgó las licencias en la creencia de la bondad del citado proyecto y de que aquella había subsanado las deficiencias detectadas por la Comisión Municipal informativa.

Las licencias se concedieron con arreglo al proyecto que se autoriza, al que las sentencias anulatorias del Plan Especial se refiere en los términos expuestos.

Es evidente, por tanto, que a la vista de la inicial denegación de las licencias, la actuación de la recurrente en relación al proyecto que presenta, ha de reputarse cuando menos configuradora de una negligencia grave, al no haber apurado la comprobación de que el proyecto presentado era respetuoso con el ordenamiento vigente, máxime, cuando los razonamientos anulatorios se repiten todas las sentencias que se han dictado sucesivamente con motivo de la impugnación del mencionado Plan Especial.

Por otra parte, es cierto que no se puede cuantificar en el importe de la indemnización en concepto de lucro cesante, el beneficio que se pensaba obtener de una actividad ilícita, aunque haya mediado autorización administrativa, pero posteriormente anulada. Ello es así por cuanto tal beneficio es antijurídico ipor derivar de una actividad no autorizada por ley

Por todo lo cual, es procedente la desestimación de la pretensión de la demanda, sin imposición de costas.

Fallo

1º Desestimar el recurso

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 25 DE ABRIL DE 2008, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.