Sentencia Administrativo Nº 287/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2325/2010 de 07 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 2325/10

SENTENCIA NÚM. 287 DE 2016

ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:

DON RAFAEL TOLEDANO CANTERO

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:

DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ

DON LUIS ÁNGEL GOLLONET TERUEL

_________________________________________

En la ciudad de Granada, a ocho de febrero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2325/2010, de cuantía 975.467,75 €, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZÚJAR(Granada) , representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Josefa Rubia Ascasibar, y dirigido por el Letrado Don Mariano Vargas Aranda, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y dirigida por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía Doña Encarna Ibáñez Malagón.

Antecedentes

PRIMERO.- Procedente de la Sección Primera de esta Sala, con sede en Sevilla, se recibieron los presentes autos de recurso contencioso-administrativo, aceptándose por esta Sala la competencia para conocer del mismo mediante auto de fecha 30 de noviembre de 2010 .

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 31 de mayo de 2011, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dicte '...en su día SENTENCIA declarando la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO por ser contrario a Derecho, o alternativamente se declare que la resolución es nula por ser errónea en cuanto a la cuantificación de la cantidad del dinero a reintegrar en concepto de principal e intereses de demora contenidos en la misma, conforme a la parte de la primera certificación de obra ejecutada que la demandada tiene que asumir, y subsidiariamente para el hipotético supuesto de que se considerase que la resolución recurrida no adolece de nulidad alguna, se declare que la cantidad a reintegrar es 799.065,5 euros en concepto de principal, más los intereses de demora correspondientes, cantidad que resulta de restar al la efectivamente ingresada por la Consejería el 75% de la primera certificación de obra que le corresponde abonar a la demandada (283.422,51), y todo ello con expresa imposición de costas a la demandada'.

TERCERO.- Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 20 de enero de 2012, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte '...en su día sentencia por la que se desestime en cuanto al fondo, confirmando íntegramente la actuación administrativa recurrida'.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-No habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesaria por la Sala, se acordó el trámite de conclusiones, que fue evacuado por ambas partes, señalándose para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la Resolución de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, de fecha 28 de abril de 2010, por la que se acordó: 'Desestimar el requerimiento previo presentado por el Ayuntamiento de Zújar (Granada) contra la orden de 11 de diciembre de 2009, de la persona titular de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida al mismo', en relación con el Convenio de Colaboración firmado el día 15 de diciembre de 2003 entre dicha Consejería y el citado ente local para la puesta en marcha de un Plan Turístico en dicho municipio.

SEGUNDO.-La parte actora, después de hacer exposición de los hitos cronológicos que precedieron a la resolución impugnada, aduce, en síntesis, que el retraso en la ejecución de las obras no fue imputable al Ayuntamiento y que el reintegro de la subvención supondría la ruina económica del municipio. Por otro lado, alega que, por la Administración Autonómica, se han vulnerado los principios de seguridad jurídica, apariencia de buen derecho y confianza legítima, así como también ha ido en contra de sus propios actos.

La Administración demandada se opone a la pretensión de la parte actora remitiéndose a los fundamentos jurídicos del acto administrativo impugnado.

TERCERO.-Para resolver la cuestión nuclear suscitada en el presente recurso contencioso-administrativo (la conformidad o no a derecho de la resolución de reintegro de la subvención otorgada para el proyecto turístico del municipio de Zújar, Granada, dimanante del precitado Convenio de Colaboración), hemos de partir de que el plazo inicial para la ejecución del Convenio de tres años fue prorrogado en dos ocasiones: la primera, acordada en fecha 29 septiembre de 2006, prolongaba el plazo hasta cinco años; la segunda, firmada en fecha 23 de marzo de 2009, lo ampliaba hasta el 31 de mayo de 2009.

Sin embargo, pese a la concesión de las indicadas prórrogas, es lo cierto que, como expuso la resolución impugnada, del expediente administrativo se colige que las actuaciones acordadas en la Orden que resolvía el reintegro se materializaron después de la expresada fecha límite, 31 de mayo de 2009. Dichas actuaciones, tal como se acordó, consistían: en la presentación de extinción del derecho de superficie constituido a favor de 'Proconve Levante, S.L.' sobre la parcela sobre que se ubicaría el balneario; en la obtención de autorización de la Consejería de Medio Ambiente para ocupar esta parcela; e iniciar el procedimiento de contratación para la ejecución de las obras de construcción del balneario o, alternativamente, llevar a cabo la actuación prevista en la parcela propiedad ubicada en el Plan Parcial P2. Como decimos, dichas actuaciones fueron ejecutadas extemporáneamente por la Corporación Local demandante: la resolución del derecho real de superficie constituido a favor de la señalada mercantil se produjo en escritura pública otorgada el día 15 de junio de 2009; la autorización del Ayuntamiento para la ocupación por interés público de la parcela denominada 'Monte del Pueblo de Zújar' para la instalación del balneario, se obtuvo por resolución de la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 24 de septiembre de 2009; y el procedimiento de contratación se inició el día 19 de agosto de 2009, como se deduce del antecedente tercero del contrato suscrito el día 26 de octubre de 2009 con la Unión Temporal de Empresas 'GERIAL Y AGUAERNA, S.L.'.

Lo precedentemente expuesto es revelador de que, por el ente local actor, se incumplieron las condiciones impuestas para hacerse acreedor a la referida subvención y las actuaciones que debía llevar a cabo se realizaron con posterioridad a la fecha límite, 31 de mayo de 2009. Así, la Orden de la Dirección General de Planificación y Ordenación Turística de la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, de fecha 8 de octubre de 2009, que acordó iniciar el procedimiento de reintegro y abono de intereses de demora, dejaba constancia, por un lado, de que dicha Consejería había aportado, hasta esa fecha, la suma de 975.467,76 € (anualidad completa de 2003, y 75% de las correspondientes a 2004 y 2005), habiéndose justificado solamente 243.911 € (anualidad de 2003), y, por otro, de que la vigencia del Convenio de Colaboración ya había concluido sin que el Ayuntamiento de Zújar (Granada) hubiese ejecutado y justificado las actuaciones aprobadas para las restantes anualidades.

Dicho esto, el artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , incluye, entre las causas de reintegro, el 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'.

Por su parte, el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula el reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación y prevé en su apartado 1 que 'cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento'.

Del propio modo, la falta de justificación o de la justificación en plazo de los gastos e inversiones realizados con cargo a la ayuda pública concedida, en cuanto incumplimiento de las condiciones u obligaciones a las que se sujeta, es considerada por la jurisprudencia como causa de revocación de dichas ayudas. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2008 (Ref. EDJ 2008/46502), declara:

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas . Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos (...)'.

CUARTO.-Finalmente, hemos de rechazar la pretensión de minoración de la cantidad reintegrable suplicada alternativa y subsidiariamente por el ente local en su escrito de demanda, toda vez que, según se colige del expediente administrativo, la propia Orden de reintegro impugnada, en su hecho cuarto, expresa que la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía, por Orden de 11 de diciembre de 2009, acordó el reintegro de la suma de 975.467,76 €, en concepto de principal (cantidad inferior a la que reconoce, en el hecho sexto de la demanda, el propio ente local como recibida de la Administración, 981.448,01), incrementada con los intereses de demora, 222.742,09 €, lo que hace un total de 1.198.209,85 € y es consecuencia del incumplimiento de las susodichas condiciones, sustentado en causas objetivas.

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-No concurren circunstancias de mala fe o temeridad que determinen la imposición de costas a ninguna de las partes, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZÚJAR(Granada) frente a la Resolución de la DELEGACIÓN PROVINCIAL DE JAÉN DE LA CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, de fecha 28 de abril de 2010, por ser conforme a derecho, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer Recurso de Casación mediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024232510, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D. A. 150 de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 51 de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.