Sentencia Administrativo Nº 29/2010, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1131/2008 de 21 de Enero de 2010

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO ORDINARIO (LEY 1998 ) 1131/2008

Partes: FRANCE TELECOM ESPAÑA, S.A. C/ AJUNTAMENT DE LLEIDA

S E N T E N C I A Nº 29

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN

MAGISTRADOS

Dª. ANA MARIA APARICIO MATEO

D. JOSE LUIS GÓMEZ RUIZ

En la ciudad de Barcelona, a veintiuno de enero de dos mil diez .

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DELTRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 1131/2008, interpuesto por FRANCE TELECOM ESPAÑA, S.A., representado por el Procurador D. Mª CARMEN FUENTES MILLAN, contra el AJUNTAMENT DE LLEIDA , representado por el Procurador D. JOAQUIN RUIZ BILBAO.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. EMILIO ARAGONÉS BELTRÁN , quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador D. Mª CARMEN FUENTES MILLAN, actuando en nombre y representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución que se cita en el Fundamento de Derecho Primero.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Continuando el proceso su curso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: La entidad mercantil FRANCE TELECOM ESPAÑA S.A. interpuso, mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2008, el presente recurso contencioso-administrativo contra la Ordenanza fiscal del AYUNTAMIENTO DE LLEIDA reguladora de la Tasa por los aprovechamientos especiales a favor de las empresas explotadoras de suministros que afecten a la generalidad o una parte importante del vecindario, publicada en el boletín oficial de la provincia de Lleida número 149, de 23 de octubre de 2008.

SEGUNDO: Ha de insistirse en que el objeto del presente recurso se contrae necesariamente a la indicada Ordenanza publicada el 23 de octubre de 2008, pues sólo a ella se refiere el escrito de interposición, que delimita tal objeto procesal y las pretensiones anulatorias ejercitadas, tanto en la demanda articulada en la presente litis como en las conclusiones de la parte actora, únicamente afectan a la misma. Más concretamente, la impugnación se ciñe a las menciones que a la telefonía móvil se hacen en la Ordenanza.

En modo alguno cabe compartir la afirmación de las conclusiones de la actora de que debe entenderse válidamente recurrida la Ordenanza relativa a la misma tasa publicada en el boletín oficial de la provincia de Lleida el 31 de diciembre de 2008, pues la misma ni fue inicialmente impugnada (su publicación es de fecha posterior a la interposición del presente recurso), ni se ha ampliado el recurso a la misma, ni consta remitido el expediente relativo a ella. Nuestro pronunciamiento no afecta por tanto a tal Ordenanza publicada el 31 de diciembre de 2008, no impugnada con carácter directo, sin perjuicio, en su caso, de lo previsto en el art. 26.2 LJCA .

TERCERO: El Ayuntamiento demandado invoca la inadmisibilidad del recurso en base a que la Ordenanza aquí impugnada, publicada el 23 de octubre de 2008, fue sustituida y derogada por la publicada el 31 de diciembre de 2008.

Sin embargo, tal circunstancia, que justifica las quejas de la actora en relación con el principio de seguridad jurídica, no supone la pretendida inadmisibilidad, porque al interponerse el recurso la Ordenanza no se encontraba derogada y porque resulta obligado su enjuiciamiento de fondo para evitar cualquier problemática que pudiera derivarse, en su caso, de una eventual anulación de la Ordenanza que la sustituyó.

CUARTO: La Ordenanza impugnada es nula de pleno derecho por la comprobada omisión del preceptivo informe técnico- económico a que se refiere el art. 25 de la Ley de Haciendas Locales en lo atinente a los servicios de telefonía móvil.

El informe que figura incorporado al expediente de elaboración de la Ordenanza (página 3) no hace la más mínima mención al valor del aprovechamiento del dominio público local por las empresas que prestan servicios de telefonía móvil, servicios explícitamente excluidos del régimen especial de cuantificación de la tasa establecido en la letra c) del art. 24.1 de la misma LHL . A falta de ese informe técnico-económico, las menciones que a la telefonía móvil se hacen en la Ordenanza, y en particular las relativas a la cuota tributaria de su art. 6 , carecen de cualquier cobertura legal. Fijar la cuota en el 1,5% de los ingresos medios de la totalidad de los clientes con domicilio en el municipio, entendiendo por tales los aplicados en el cálculo de la cuota del epígrafe 761.2 del IAE, supone, lisa y llanamente, infringir la exclusión legal que ha quedado referida. Sólo mediante el oportuno informe cabrá justificar, en su caso, la cuantificación de la tasa conforme a la letra a) del mismo art. 24 LHL (cfr. STS de 16 de febrero de 2009 ). La ausencia de tal informe, conlleva, sin más, la nulidad de la Ordenanza respecto de los servicios de telefonía móvil.

En nuestra sentencia 702/2007, de 31 de mayo de 2007 , desarrollamos la doctrina relativa a la trascendencia de los informes técnico-económicos:

«En nuestra sentencia de 4 de abril de 2006 que ha quedado transcrita, ya señalamos sucintamente el significado de los informes técnico-económicos a los que se refieren los arts. 25 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales y 20 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, aplicable supletoriamente a las tasas locales: en materia de tasas rige el principio de subsidiariedad o de equivalencia o equilibrio con el coste del servicio, en virtud del cual el establecimiento de la tasa tiene como objeto la financiación del servicio para el cual se exige; lo que legitima el cobro de una tasa es la provocación de un gasto o coste, de lo que se deriva la exigencia de justificar la exacción de las tasas mediante la memoria económico financiera impuesta por los indicados preceptos, de forma que "el estudio económico financiero de referencia no puede merecer la calificación de mero requisito formal que debe preceder a la aprobación de una Ordenanza Fiscal y que, por tanto, es perfectamente subsanable, pues, por el contrario, se trata de un instrumento de principal importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, como resultado de la valoración de la relación costes globales e ingresos referentes a la prestación del servicio de que se trate, de modo que tal informe o elemento que coadyuva directamente a la determinación de la deuda tributaria está sometido al principio de reserva legal (arts. 10.a ) de la LGT y 31.3 de la CE) y, por tanto, si falta en la Ordenanza, ha de convenirse que la misma carece de un elemento esencial determinante de su validez y no responde a los criterios legalmente establecidos para la cuantificación de la Tasa" (sentencias del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1997, 23 de mayo de 1998, 6 de marzo de 1999 y 1 de julio de 2003 ).

Hemos de añadir ahora que no basta para entender cumplida la exigencia legal de informe técnico-económico que cualquier documento se titule así y contenga unas determinadas cantidades. Por el contrario, respecto del contenido de los informes técnico-económico ha de reiterarse la doctrina contenida en la STS de 8 de marzo de 2002 , repetidamente citada en las alegaciones de la parte actora:

"La elaboración de un Estudio económico-financiero del coste de los servicios es pieza clave para la exacción de las tasas, entre ellas la de apertura de establecimientos, por ello, aun reconociendo las dificultades de llevar a cabo una contabilidad analítica de costes, mas difícil a medida que la Administración municipal de que se trate es más reducida en medios materiales y personales, por la concentración ineludible en la prestación de los servicios, es menester, no obstante, un mínimo rigor en su planteamiento y formulación, requisito no cumplido en el Estudio Económico, aprobado por el Ayuntamiento, que consta de un solo folio, que se inicia con la reproducción del apartado 1, del artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , que es inmediatamente incumplido, toda vez que la estimación de los costes directos se ha dejado en blanco y la de los costes indirectos, en la que sin justificación alguna se afirma que para los servicios propios de las licencias de apertura de establecimiento se estima el 12% del total de gastos generales. Esta estimación es puramente voluntarista, pues carece de todo apoyo técnico y estadístico que permita su análisis.

Cabe sintetizar aquellos datos que se han considerado precisos por la doctrina jurisprudencial sobre la materia, como respuesta a las críticas formuladas por numerosos contribuyentes en relación a la justificación de la cuantía de la tasa de apertura de establecimientos: Así, es imprescindible en este tipo de estudios económico-financieros no sólo cuantificar los costes directos e indirectos del servicio, sino también acompañar series estadísticas, del número de expedientes instruidos para el otorgamiento de licencias de apertura de establecimientos y de la recaudación obtenida para así llevar a cabo el análisis crítico del coste calculado y de sus naturales ajustes. El Estudio que estamos analizando carece de estos datos. Por las razones apuntadas, la Sala considera que el Ayuntamiento no ha justificado debidamente el importe de la Tasa por Licencia municipal de apertura de establecimientos que constituye la principal, sino la única garantía de los contribuyentes, ante la posible arbitrariedad de los Ayuntamiento y consecuente indefensión de los contribuyentes".

Tal doctrina es de indudable aplicación al caso enjuiciado y no es sino plasmación de los principios constitucionales recogidos, entre otras, en la STC 185/1995 (cfr. art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ), a saber:

a) La cuantía constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley.

b) Ello no significa que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía: la reserva de ley no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.

c) Para determinar la medida en que la ley debe regular directamente los elementos configuradores de la cuantía es preciso atender a la naturaleza de la prestación patrimonial de que se trate.

d) En el caso de las tasas y de los precios públicos, la multiplicidad de figuras que pueden incluirse en este concepto, así como la necesidad de tomar en consideración factores técnicos, pueden justificar que la ley encomiende a normas reglamentarias la regulación o fijación de su cuantía, conforme a los criterios o límites señalados por la propia Ley que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en actuación libre o no sometida a límite.

e) El contenido y la amplitud de la regulación puede variar, pero en todo caso es necesario que la ley incorpore un mínimo de regulación material que oriente la actuación del reglamento y le sirva de programa o marco.

Por tanto, los criterios o límites señalados en la Ley (aquí, art. 24.2 TRLHL) han de ser idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos (art. 25 TRLHL ) se transforme en actuación libre o no sometida a límite.

En definitiva, como ya ha quedado señalado, el informe a que se refieren los arts. 25 TRLHL y 20 LTPP coadyuva directamente a la determinación de la deuda tributaria, sometida al principio de reserva legal, recogido en el art. 31.3 de la Constitución y reiterado en el art. 8.1.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria .

Precisamente, sólo cabrá entender como constitucionalmente idóneos los criterios y límites que contiene el art. 24.2 TRLHL si es posible, a través del análisis del informe técnico-jurídico, constatar jurisdiccionalmente que no existe ninguna actuación municipal libre o no sometida a límite y que no se ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución).

Por otra parte, debemos reproducir ahora dos conclusiones adicionales, que ya hicimos en nuestra sentencia núm. 1214/2006, de 30 de noviembre de 2006 (recurso de apelación núm. 60/2006 ), relativa a la misma Tasa de otro Ayuntamiento: 1.ª) Nada tiene que ver con las anteriores conclusiones la invocada autonomía municipal, pues ésta ha de ejercerse dentro de la ley; y 2.ª) Las tasas previstas en la Ley de Cataluña 3/1998, de 27 febrero , de intervención integral de la Administración ambiental [y en las demás normas citadas en el art. 2.1 de la Ordenanza aquí combatida], lo son exclusivamente para resarcirse las administraciones de los gastos y costes que genere tal intervención y no para allegar recursos adicionales a las mismas, pues los propósitos de la Ley 3/1998 que expresa su Exposición de Motivos nada tienen que ver con allegar a las administraciones recursos adicionales diferentes de los estrictos costes de su intervención.

Podemos, pues, sintetizar las siguientes conclusiones:

Primera.- La necesidad de informes técnico-económicos ha de predicarse no sólo de los acuerdos de establecimiento de tasas, sino también de cualquier modificación de las cuotas tributarias en materia de tasas, formando parte la misma, junto con los demás antecedentes, del expediente de aprobación provisional de la Ordenanza que puede ser examinado por los interesados durante la exposición prevista en el art. 17.1 TRLHL. Así resulta del inciso primero del citado art. 20.1 LTPP , redactado según la Ley 25/1998 ("Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera ...").

Segunda.- El Informe técnico-económico habrá de comprender un estudio financiero y habrá de versar no sólo sobre el coste del servicio o actividad sino también sobre la "justificación de la cuantía de la tasa propuesta", que de esta forma exige una motivación especialísima, como resulta del segundo inciso del mismo precepto ("... memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta").

Tercera.- La falta del informe o su inidoneidad para controlar la actuación administrativa determinará la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza. La transcrita STS de 8 de marzo de 2002 destaca la necesidad de "un mínimo rigor en su planteamiento y formulación", sin admitir "estimaciones puramente voluntaristas, carentes de todo apoyo técnico y estadístico que permita su análisis", para concluir que el Ayuntamiento debe "justificar debidamente el importe de la Tasa", constituyendo el informe "la principal, sino la única garantía de los contribuyentes, ante la posible arbitrariedad de los Ayuntamiento y consecuente indefensión de los contribuyentes". Por su parte, dicho art. 20.1 LTPP concluye que "La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas". Esta nulidad de pleno derecho no sólo tiene un alcance procedimental, en relación con la formación de la voluntad del órgano colegiado, sino un alcance sustantivo, al garantizar el cumplimiento del principio básico de las tasas, siendo invocable en las impugnaciones indirectas de las Ordenanzas con motivo de impugnación de liquidaciones giradas en su aplicación».

QUINTO: En virtud de lo expuesto, es obligada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70.2 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, por no ser conforme a derecho la Ordenanza fiscal a que se refiere el mismo; sin que se aprecien méritos para una especial condena en costas, a tenor de lo previsto en el artículo 139.1 de la misma Ley 29/1998 .

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo número 1131/2008, promovido por FRANCE TELECOM ESPAÑA S.A. contra la Ordenanza fiscal del AYUNTAMIENTO DE LLEIDA reguladora de la Tasa por los aprovechamientos especiales a favor de las empresas explotadoras de suministros

que afecten a la generalidad o una parte importante del vecindario, publicada en el boletín oficial de la provincia de Lleida número 149, de 23 de octubre de 2008, a la que se contrae la presente litis, y la ANULAMOS, por no ajustarse a derecho, en cuanto se refiere a la tributación por servicios de telefonía móvil; sin hacer especial condena en costas.

Publíquese la parte dispositiva de la presente sentencia en el referido boletín oficial de la provincia de Lleida, conforme ordena el art. 107.2 LJCA .

Notifíquese esta sentencia a las partes, y luego que gane firmeza líbrese certificación de la misma y remítase juntamente con el respectivo expediente administrativo al órgano demandado, quien deberá llevar aquélla a puro y debido efecto, sirviéndose acusar el oportuno recibo.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos principales, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.