Sentencia Administrativo Nº 291/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 251/2011 de 30 de Abril de 2014

Encabezamiento

Nº 251/11

RECURSO NÚMERO 251/11

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 291/14

En la ciudad de Valencia, a treinta de abril de 2014.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Bellmont Mora, Presidente, doña Rosario Vidal Más, don Fernando Nieto Martín, doña Begoña García Meléndez y don Antonio López Tomás, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 251/11, interpuesto por el Procurador DON ANTONIO GARCIA-REYES COMINO, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VILLALONGA, contra la Resolución de 21-12-10, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 28.7.09 por la que se impone sanción en el expediente 2007DV0333-TTE 7585/2007, en el que ha sido parte la CONFEDERACION HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR, representada por el Abogado del Estado, siendo Ponente la Magistrada Doña Rosario Vidal Más y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 29.4.14.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 21-12-10, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 28.7.09 por la que se impone sanción de 6.010,13 € en el expediente 2007DV0333-TTE 7585/2007, sobre la base de que el 18 de enero de 2005 se procedió a la toma de muestras en el Barranco de La Moneda de Villalonga, constando en el acta que en el mismo existen vertidos de varias viviendas no pudiendo acceder a ellos porque el barranco se encuentra enterrado, hechos que motivaron una sanción por infracción leve, objeto de recurso contencioso-administrativo 1183/2006, que fue desestimado y estos mismos hechos determinan la apertura del presente expediente, esta vez por infracción menos grave, alegando que se estaba procediendo a conectar dicha zona al alcantarillado y que ha se había sancionado por estos hechos, no obstante, se impone la sanción citada y la obligación de depurar el vertido aún no conectado al alcantarillado. Frente a ello se interpuso el requerimiento del art. 44 -denominado por la demandada recurso de reposición- que fue desestimado 15 meses después de su interposición.

Estima la demanda que, en primer lugar, concurre prescripción de la sanción ya que el requerimiento del art. 44 de la LJCA se lleva a cabo el día 30.9.09 y no se contestó hasta el 13.1.11 por lo que ha transcurrido en exceso el plazo de un año que establece el art.132 de la Ley 30/1992 a la que remite el RDPH para las sanciones por infracciones leves, norma más favorable por no contemplar la ley general infracciones menos graves.

En segundo lugar, considera que la infracción es en todo caso leve como fue calificada anteriormente y, por último, estima que nos hallamos ante un supuesto de non bis in idem porque ya existió un previo expediente sancionador por los mismos hechos.

La Administración demandada se opone en base a la corrección del expediente administrativo y resolución en él recaída, así, en torno a la prescripción invoca la naturaleza continuada de la infracción cometida y en cuanto al tiempo transcurrido en la resolución del recurso de reposición, señala que no se trata de un defecto invalidante. Reitera la veracidad de los hechos sancionados y niega la posibilidad de aplicación del principio non bis in idem en una infracción de carácter continuado.

SEGUNDO.- Planteada en estos términos la litis, debemos destacar en primer lugar y por ser la normativa aplicable, que el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece en su artículo 116 relativo a las ' Acciones constitutivas de infracción', apartado 3 .f) que se considerarán como tales 'Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente' Y es de destacar, también inicialmente, que nos hallamos en un procedimiento sancionador al que resultan de aplicación los principios recogidos en el art. 134 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

La primera de las cuestiones, a la vista del planteamiento de la litis, es sin duda la relativa a la prescripción de la sanción invocada por la demandante y en este sentido, dados los términos de oposición de la Administración a este motivo, debemos destacar que es cierto que la Jurisprudencia del TS distingue entre daños permanentes y daños continuados (entre otras muchas y a título de ejemplo, STS de 10.10.02 ) entendiendo por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los segundos son aquellos que, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Para este tipo de daños, el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos, o el día en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto ( STS 5.10.00 ).

Distinción que se determina igualmente por el mantenimiento en el tiempo de la voluntad transgresora que mientras en la infracción permanente ha existido por una sola vez, aún cuando sus efectos, como hemos dicho se mantengan a lo largo del tiempo, en la continuada requiere manifestaciones de voluntad reiteradas a lo largo del tiempo para producirse.

Pero la demandada se equivoca en este planteamiento defensivo en la medida en que la parte no está cuestionando la prescripción de la infracción, sino de la sanción impuesta, sanción que conforme al art. 117 de la Ley ( que distingue en leves, menos graves, graves y muy graves) 'atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, pudiendo ser sancionadas con las siguientes multas: Infracciones leves, multa de hasta 6.010,12 euros (1.000.000 de pesetas). Infracciones menos graves, multa desde 6.010,13 a 30.050,61 euros (1.000.001 a 5.000.000 de pesetas). Infracciones graves, multa de 30.050,62 a 300.506,05 euros (de 5.000.001 a 50.000.000 de pesetas). Infracciones muy graves, multa de 300.506,06 a 601.012,10 euros (de 50.000.001 a 100.000.000 de pesetas).'

En el presente caso, la infracción ha sido calificada de menos grave a tenor de las circunstancias concurrentes y la sanción es de 6.010,13 euros y la obligación de depurar el vertido.

Partiendo de todo ello, vemos que el RD 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece en su artículo 327 que la acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el art. 132 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Dicho precepto, 132, no prevé un plazo prescriptivo para las menos graves, porque no contempla este tipo de infracción como hace el RDPH, por lo que hallándonos en el seno de un procedimiento admnistrativo sancionador al que son de aplicación las normas del procedimiento penal, como reiteradamente tienen manifestado tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, debemos aplicar la norma más beneficiosa para el interesado, en este caso, el plazo de un año previsto para las infracciones leves (1... las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año'.) Dicho plazo comenzará a contarse 'desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción' -párrafo 3 del mismo precepto-.

La demandada vuelve a equivocarse cuando plantea el carácter no invalidante de la falta de cumplimiento del plazo para dictar la resolución del que llama recurso de alzada, error conexo con el anterior.

La demandante no interpuso recurso de reposición alguno sino que, por su condición de Administración también, llevó a cabo el comportamiento que, para estos casos, prevé el art. 44 de la LJCA a cuyo tenor, transcurrido un mes desde el requerimiento - 30.9.09- es decir, el 30.10.09 puede deducirse el recurso contencioso-administrativo y la cuestión es determinar si a partir de ese momento se inicia el plazo de prescripción de la sanción, tesis que fue mantenida durante mucho tiempo -aunque en relación a la tardanza en resolver un recurso de alzada, pero que es de aplicación a este mismo supuesto por tratarse de los mismos criterios- por esta misma Sala y por numerosas Salas de lo Contencioso-Administrativo y que concluye con la STS en interés de Ley de 22 de septiembre de 2008 en que frente a tal argumento se señala:

'Frente a lo que parece entender la Sala de instancia -aunque la sentencia no lo afirma de manera explícita- el transcurso del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto administrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de ese alzada. En efecto, en la normativa procedimental aplicable al caso 'la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente' ( artículo 43.3 de la Ley 30/1992 redactado por Ley 4/1999 ), subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1 de la misma ley impone a la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresa quede predeterminada por el sentido negativo del silencio ( artículo 44.4.b/ de la Ley 30/1992 , redactado también por la Ley 4/1999 ). De otra parte, el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que 'la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa', lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción.

Así las cosas, la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.

Una vez establecido que la doctrina contenida en la sentencia es errónea, debe también ser considerada gravemente dañosa por su potencial traslación a todos los ámbitos de la actividad administrativa sancionadora.

QUINTO.- En la sentencia ya citada de 15 de diciembre de 2004 (casación en interés de ley 97/2002) esta misma Sala y Sección 5ª ha declarado que el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, por lo que no cabe apreciar la prescripción de la infracción por la demora de la Administración en la resolución del recurso de alzada. No ignoramos que de la conjunción de esa doctrina con la que ahora formulamos pueden derivarse consecuencias indeseables, como sería la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora que estuviese pendiente de recurso de alzada y de la que no pudiese predicarse la prescripción de la infracción ni la de la sanción. No se descarta por ello que la cuestión abordada en la sentencia de 15 de diciembre de 2004 pueda ser objeto de un nuevo examen cuando haya ocasión para ello; pero no es ahora momento de hacerlo pues en el caso que nos ocupa ningún debate se ha suscitado en torno a la prescripción de la infracción y sí únicamente en lo que se refiere a la sanción.

SEXTO.- En atención a lo expuesto en los apartados anteriores procede, con estimación del recurso de casación en interés de la ley, declarar como doctrina legal que interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.'

Destacar igualmente, que interpuesta cuestión de inconstitucionalidad contra el art. 132 de la Ley 30/1992 por esta misma cuestión, fue desestimada, por STC 37/2012, de 19 de marzo de 201, del Pleno, en Cuestión de inconstitucionalidad 9689-2009 con cuatro votos particulares, lo que pone de manifiesto la problemática que subyace en esta cuestión, si bien, desestimada la misma y habiéndose dictado aquélla sentencia en interés de ley, como señala la STC citada ' la doctrina legal de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sentada en Sentencias estimatorias del recurso de casación en interés de ley no sólo tiene el valor complementario del ordenamiento jurídico que a la jurisprudencia del Tribunal Supremo le atribuye el art. 1.6 del Código civil ( SSTC 120/1994, de 25 de abril, FJ 1 ; 133/1995, de 25 de septiembre, FJ 5 ; 129/2003, de 30 de junio, FJ 6 ; y 265/2005, de 24 de octubre , FJ 2, por todas), sino, además, verdadera fuerza vinculante para los Jueces y Tribunales inferiores en grado de dicho orden jurisdiccional, en virtud de lo establecido en el art. 100.7 LJCA .'

Desestimado este motivo de impugnación, la misma suerte desestimatoria deben correr los demás que se plantean, así no puede considerarse que la Administración ha incurrido en contravención del principio non bis in idem porque se trata de un comportamiento que se ha prolongado a lo largo del tiempo, misma razón por la que ahora no ha sido considerado infracción leve.

En consecuencia de todo ello, debemos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo y mantener tanto la sanción económica como la obligación de depurar las aguas, derivada de lo dispuesto en el art. 327del RDPH establece que 'La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años.'

TERCERO.-El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON ANTONIO GARCIA-REYES COMINO, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VILLALONGA, contra la Resolución de 21-12-10, del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 28.7.09 por la que se impone sanción en el expediente 2007DV0333-TTE 7585/2007, que se mantiene por ser conforme a derecho.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.

RECURSO NÚMERO 251/11