Sentencia Administrativo Nº 293/2010, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1049/2007 de 12 de Marzo de 2010

Encabezamiento

Recurso nº 1049/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

S E N T E N C I A Nº 293/2010

Ilmos. Sres:

PRESIDENTE

D. Mariano Ferrando Marzal

MAGISTRADOS

D. Miguel Soler Margarit

Dª Alicia Millán Herrándis

En Valencia a doce de marzo de dos mil diez.

VISTOS por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) los autos nº 1049/2007, seguidos entre partes, de la una y como demandante, el SINDICAT DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSANYAMENT DEL PAÍS VALENCIÀ - INTERSINDICAL VALENCIANA (STEPV- IV) representada por la Procuradora doña Celia Sin Sánchez y dirigida por el Letrado don José S. Crespo Araix; de la otra, como Administración demandada, la Generalitat, representada y dirigida por Letrada de su Servicio Jurídico y, como codemandadas, FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE ENSEÑANZA-TITULARES DE CENTROS CATÓLICOS (FERE-CECA), representada por el Procurador don Enrique José Domingo Roig y dirigida por el Letrado don Joaquín Monzón Arazo, la FEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES DE ENSAÑANZA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, representada por la Procuradora doña María Luisa Izquierdo Tortosa y dirigida por el Letrado don Blas Salvador Giner Martínez, la UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (USOCV), representada por la Procuradora doña María Luisa Sempere Martínez y dirigida por el Letrado don Marcos Hermida Revilla, la FEDERACIÓN DE CENTROS DE ENSEÑANZA DE VALENCIA, representada por la Procuradora doña Esperanza Alonso Gimeno y dirigida por el Letrado don Juan José López Marinas, y la CONFEDERACIÓN DE PADRES DE ALUMNOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA (CONCAPA-CV) representada por el Procurador don Matías Giménez Babiloni y dirigida por el Letrado don Alejandro José López Oliva, recurso interpuesto contra la Orden de 8 de mayo de 2007, de la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte (DOGV 5510/de 11 de mayo de 2007) por la que se establece el procedimiento a seguir por los centros docentes de la Comunitat Valenciana para solicitar la modificación o incorporación al régimen de conciertos en régimen singular correspondiente al primer curso de Bachillerato, y por la que se modifican los modelos de solicitud y documentos administrativos aprobados por la Orden de 29 de diciembre de 2004.

Antecedentes

Primero. La indicada Procuradora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala , interpuso el recurso contra el acto administrativo ya reseñado.

Segundo. Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley Jurisdiccional, habiendo despachado las partes, en momento oportuno y por su orden, los trámites de demanda y contestación, en cuyos escritos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en los mismos , suplicaron, respectivamente, la anulación del acto impugnado y la desestimación del recurso, en los términos que estimaron convenientes a sus Derechos.

Tercero. Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló para votación y fallo el día 2 de marzo pasado, en que ha tenido lugar.

Cuarto. En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Ha sido ponente el magistrado Don Miguel Soler Margarit.

Fundamentos

Primero. Dos son los motivos que sustentan la impugnación de la citada Orden , a saber: 1. De naturaleza sustancial por su total carencia de justificación, ya que la Administración debió, previamente, constatar la necesidad de creación de plazas educativas del nivel al que se refiere la Orden, en la que se constata la total omisión sobre el particular al no invocar la existencia de una programación escolar ni analizar las supuestas necesidades de escolarización; y 2. Su extemporaneidad habida cuenta de la fecha de su publicación transcurrido, por tanto, el mes de abril previsto para publicar las correspondientes resoluciones para conocimiento de qué centros estarían concertados antes del inicio del proceso de escolarización para el curso 2007-2008 (Orden de 27 de abril de 2007), lo cual, al entender del recurrente , ha determinado la imposibilidad de conocer la correspondiente oferta educativa y de acceder, en condiciones de igualdad, a Centros concertados durante el período ordinario de matrícula con la consiguiente infracción del Derecho de igualdad (art. 14 C.E. ).

Segundo. Por la codemandada, FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE RELIGIOSOS DE ENSEÑANZA-TITULARES DE CENTROS CATÓLICOS (FERE-CECA), se alega , en primer lugar, la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa del Sindicato recurrente ante la inexistencia de un interés legítimo, económico o profesional correspondiente a su acción y objeto sindicales propios para impugnar la Orden de que se trata, reguladora de conciertos educativos. Frente a tal causa de inadmisión , explícita en el escrito de contestación a la demanda y en su Suplico, no se ha formulado alegación alguna por la recurrente en el escrito de conclusiones.

La legitimación de los sindicatos para accionar ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo ha sido tratada, en repetidas ocasiones, por el Tribunal Constitucional , que, en Sentencia 4/2009, de 12 de enero, por citar una de las más recientes, reitera su doctrina anterior remitiéndose a la Sentencia 202/2007, en la que tras reconocer que si bien, con carácter general, los sindicatos pueden accionar en cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores, afirma que "la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se ha de localizar en la noción de interés profesional o económico". Este concepto , definido por el Tribunal (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 ), hace referencia a la existencia de un "interés en sentido propio, cualificado o específico", lo que "doctrinal y jurisprudencialmente viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" , de tal manera que "tiene que existir un vínculo especial y concreto entre el sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate". Añadiendo que hemos afirmado asimismo que "puede oponerse al reconocimiento de la existencia del necesario interés legítimo... la consideración de encontrarnos ante una materia propia de la potestad de organización de la Administración que, en virtud de ello, resultaría ajena al ámbito de la actividad sindical. El que una materia forme parte de la potestad organizativa de la Administración no la excluye por ser del ámbito de la actividad sindical, pues tal exclusión no sería acorde con la apreciación del interés económico o profesional cuya defensa se confía a los sindicatos, tal y como ha sido reconocido por este Tribunal en casos similares al que ahora se plantea" ya que "el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal , porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 ). Por consiguiente no puede considerarse en sí misma ajena al ámbito de la actividad sindical toda materia relativa a la organización de la administración , y por ello no es constitucionalmente admisible denegar la legitimación procesal de los sindicatos en los conflictos donde se discuten medidas administrativas de tal naturaleza (SSTC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 112/2004 , de 12 de julio, FJ 6; y 202/2007, de 24 de septiembre, FJ 4 ).

El Tribunal Supremo (Sentencia de 15 de diciembre de 2007 ), respecto a la impugnación de una Orden de la Consejería de Educación y Cultura de la Junta de Castilla y León, por la que se dictaron normas para la aplicación del Régimen de Conciertos Educativos, analizó la legitimación prevista en el art. 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional y, tras distinguir la legitimación procesal de la exigible para un asunto concreto derivada , ésta, de la existencia de una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual se ocupa la posición de parte (activa o pasiva)en el proceso, afirma: "En el orden Contencioso- Administrativo la legitimación activa se defiere , según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un Derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un Derecho o interés legítimo (art. 19.1. a L.J.C.A. 1998 ), como superador del inicial interés directo (art. 28 LJCA 1956 ) , en el orden Contencioso-Administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, y 10/2003, de 20 de enero ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden Contencioso- administrativo, ha precisado "que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O , lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (S.S.T.C. 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006 , de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3 )".

El máximo intérprete constitucional remarca que el Derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales (STC 73/2004, de 22 de abril, FJ 3 STC 226/2006 , de 17 de julio, FJ 2 ).

También ha dicho que el principio "pro actione" no implica, en modo alguno , una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles (STC 45/2004 , de 23 de marzo, FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre, FJ 4.

Por su parte este Tribunal ha venido insistiendo (por todas STS de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística , de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. Así se manifestó también en la STS de 3 julio de 2007, recurso de casación 10100/2004en que accionaba una federación sindical.

...En el concreto ámbito sindical el Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores"( STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines , su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5 )".

La antedicha Sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas Sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre, expresamente invocada por la recurrente que "hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado( STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3 ); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento( STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 ); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso- oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial( ST.C. 24/2001, de 29 de enero , FJ 4 ); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo( S.T.C. 84/2001, de 26 de marzo, F.J. 4 ). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato( STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6 )".

Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del Derecho de libertad sindical y , por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento (STS de 11 de mayo de 2004 , recurso de casación 1490/1997 ).

... se negó la legitimación a la Federación de una organización sindical para impugnar el Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo por cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental (STS 16 de marzo de 1999, recurso ordinario 688/1996 ).

Asimismo se ha rechazado la legitimación sindical para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión (STS 12 de julio de 2005, recurso de casación 8590/1999 ) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros no bastan para reconocer la legitimación activa.

En el mismo sentido negador de legitimación por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito se ha pronunciado este Tribunal en su STS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10100/2004, respecto de la impugnación de un Decreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en una comunidad Autónoma.

Finalmente resulta oportuno reseñar la S.T.S. de 19 de enero de 2000, recurso ordinario 233/1997 , en que se negó legitimación a una Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindical para impugnar el Real decreto 366/1997, de 14 de marzo por el que se regula el régimen de elección de centro educativo.

Y en nuestra reciente Sentencia de 8 de octubre de 2007, recurso de casación 4923/2005 se ha confirmado la Sentencia que denegaba legitimación a una Federación Sindical que impugnaba un Decreto autonómico sobre elección de centro y criterios de admisión de alumnos sostenidos con fondos públicos al no acreditar el necesario vínculo entre los fines del Sindicado y el objeto del debate en el recurso en que se verificaba una pura defensa de la legalidad.

En estos otros no se evidenció ese nexo al que antes hemos hecho mención.

Vemos, por tanto, que este Tribunal ha venido insistiendo (por todas ST.S. de 24 de mayo de 2006, recurso de casación 957/2003, y Sentencia de 22 de mayo de 2007, recurso de casación 6841/2003, con cita en ambas de la STS de 30 de enero de 2001 ) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística , de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos".

Es necesario, por consiguiente, que la legitimación de los sindicatos para impugnar actos o disposiciones que afecten a los trabajadores, funcionarios o empleados se base, funde y justifique en la existencia de un vínculo concreto entre los fines del sindicato y el objeto del debate en el recurso , o sea, que el acto, en este caso la Orden, recurrido incida directamente sobre los intereses legítimos de propios del sindicato o, lo que es lo mismo, que afecte a los intereses económicos o profesionales de los trabajadores.

El propio Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de febrero de 2008, reiterando el expuesto criterio, negó la legitimación de un sindicato para impugnar otra Orden reguladora del acceso, modificación y prórroga de Conciertos Educativos.

Tercero. Dado el contenido , objeto y finalidad propia de la Orden recurrida y teniendo en cuenta los motivos de su impugnación judicial, claramente expuestos y fundamentados en la demanda, concurre la opuesta falta de legitimación porque la acción ejercitada y la consiguiente pretensión de nulidad apuntan a la defensa del derecho a la educación en condiciones de igualdad y al ejercicio de opción por centro educativo e, incluso, a la innecesariedad de la regulación recurrida por la disponibilidad de centros públicos , razones todas que, si bien justifican el ejercicio de una acción en defensa de la integridad del Derecho a la educación, no sirven para otorgar un título legitimador al sindicato recurrente porque ni se alude ni, por ende, se precisa cuál es el interés económico o profesional al que afecta la Orden ni su relación con el objeto y finalidad propios de la asunción sindical de su defensa, como tampoco en qué y cómo afecta a los intereses de los trabajadores de la enseñanza lo cual no permite a esta Sala apreciar una legitimación inexistente para, a modo de ejercicio de una acción pública en defensa de la legalidad, atribuir a la Orden impugnada una relación concreta y precisa con el título habilitador del sindicato recurrente.

Quinto. Procede, en consecuencia , inadmitir el recurso sin que se aprecie temeridad o mala fe a efectos de imposición de costas.

Fallo

Declaramos la inadmisión por falta de legitimación activa del recurso interpuesto por la Procuradora doña Celia Sin Sánchez , en nombre y representación del SINDICAT DE TREBALLADORS I TREBALLADORES DE L'ENSANYAMENT DEL PAÍS VALENCIÀ - INTERSINDICAL VALENCIANA (STEPV-IV), contra la Orden de 8 de mayo de 2007 , de la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte (DOGV 5510/de 11 de mayo de 2007), sin hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo , con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia fue leída y publicada por el magistrado ponente en audiencia pública. Certifico.