Sentencia Administrativo Nº 294/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 794/2007 de 25 de Febrero de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA.

En la Ciudad de Valencia, a veinticinco de febrero de dos mil ocho.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. EDILBERTO JOSÉ NARBÓN LAINEZ, Presidente, D. SALVADOR BELLMONT Y MORA y Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NÚM:294/08.

En el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 794/2007, interpuesto como parte apelante por D. Jesús María , representado por el Procurador D. Ricardo Manuel Martín Pérez y defendido por el Letrado D. Antonio Torres Perseguer, contra la sentencia nº 213/06, de 8 de septiembre de 2006, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº Uno de Elche, en el recurso contencioso-administrativo ordinario núm. 337/2005 seguido ante ese Juzgado.

Ha sido parte apelada la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y defendida por el Abogado de la Generalidad; siendo Magistrada Ponente Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de Elche se siguió recurso contencioso administrativo- ordinario núm. 337/2005 , deducido por D. Jesús María frente a la resolución de 9 de marzo de 2005 de la Secretaria Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de la Conselleria de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana, desestimatoria del recurso de reposición formulado por aquél contra la resolución de 7 de octubre de 2004 de la misma Secretaria Autonómica, por la que se impuso al mencionado D. Jesús María una sanción consistente en mulita de 36.000 ? por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el art. 73.3.b) de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana , así como la obligación de proceder a la reposición o restauración de las cosas a su estado anterior a la infracción, mediante la retirada de los residuos.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó sentencia nº 213/06, de 8 de septiembre de 2006 , desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.

SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia se interpuso por D. Jesús María , en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase sentencia que revocase la apelada y declarase nulas y contrarias a Derecho las resoluciones administrativas impugnadas, dictadas en el expediente sancionador nº 239/04 SAN, con expresa imposición de las costas devengadas en esta alzada a la demandada-recurrida.

Admitido a trámite por el Juzgado el citado recurso de apelación, se dio traslado del mismo a la parte apelada, que formuló oposición, solicitando se dictara sentencia que desestimase la apelación interpuesta contra la sentencia recurrida.

TERCERO.- Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo núm. 794/2007, señalándose para votación el día 22 de febrero de 2008.

CUARTO.- Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Esta Sala, a la vista de las alegaciones formuladas por el apelante, y tras el examen del expediente administrativo unido a autos, así como de las actuaciones practicadas en la primera instancia judicial, estima acertados los fundamentos jurídicos contenidos en la sentencia apelada, los da por reproducidos y los incorpora a la presente sentencia.

A dicha fundamentación jurídica cabe añadir, en cuanto a la alegación de aquél relativa a que dicha sentencia no ha efectuado una correcta ponderación del material probatorio obrante en los autos de instancia, porque no ha valorado la prueba documental que el mismo aportó con su demanda y en periodo probatorio, que el art. 69.4 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana , establece, en el mismo sentido que el art. 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que "Los funcionarios que realicen las labores de inspección tendrán el carácter de agentes de la autoridad y los hechos constatados por ellos y formalizados en documento público observando los requisitos legales pertinentes gozarán de la presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que puedan señalar o aportar los interesados". Y en el presente caso, los hechos constatados por el Agente Medioambiental perteneciente a la Conselleria de Territorio y Vivienda reseñados en los informes que figuran en el expediente administrativo -folios 2 a 9 y 25- no sólo aparecen corroborados mediante las manifestaciones efectuadas por la Directora Conservadora de los Parques Naturales de Santa Pola y El Hondo en el informe que obra al folio 36 del citado expediente, así como mediante el reconocimiento de los hechos infractores llevado a cabo por el propio inculpado en el escrito de formulación del recurso de reposición que interpuso contra la resolución sancionadora -folios 38 y 39 del expediente, en los que admitió haber realizado vertido de escombros en su parcela sin autorización-, sino que, además, el contenido de los expresados informes no ha quedado debidamente desvirtuado por las pruebas practicadas en el proceso a instancia de la parte recurrente, puesto que: 1) los documentos nº 4 y 5 adjuntados por el demandante con el escrito de demanda son de fecha posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo y tienen, además, naturaleza de meros documentos privados, ya que el firmante de los mismos carece de atribuciones para emitir certificaciones; 2) el acta notarial aportada como documento nº 6 de la demanda no posee eficacia probatoria a los fines pretendidos por el actor, habida cuenta que el Notario actuante refleja en la misma el estado que presenta la parcela en fecha 5 de octubre de 2005, es decir, casi un año y medio después de la denuncia que dio origen a la incoación del expediente sancionador; y 3) esta última argumentación ha de hacerse extensiva al dictamen de parte elaborado por el Ingeniero Técnico Agrícola D Bernardo en fecha 11 de octubre de 2005 que figura incorporado a tal acta notarial, y cuyo contenido ha sido ratificado por su autor a presencia judicial, siendo de destacar, además, que las manifestaciones del perito se encuentran en clara contradicción con el reconocimiento de hechos por el inculpado a que se ha aludido supra, pues mientras el primero afirma que sobre la parcela 60, polígono 3, se vertió "tierra de buena calidad", él segundo admitió abiertamente que "echó escombros para hacer la base y poner zahorra encima".

De lo expuesto concluye la Sala que ha quedado suficientemente acreditada la perpetración por D. Jesús María de los hechos que le imputa la Administración.

SEGUNDO.- En cuanto a la alegación del apelante relativa a que la sentencia apelada ha omitido pronunciarse sobre la cuestión planteada por el mismo en su demanda referente a que el perímetro de protección del Parque Natural de El Hondo no puede conceptuarse como "espacio protegido en función de su valor ecológico" a que se contrae el art. 73.3.b) de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana , ha de citarse el Decreto 60/2003, de 13 de mayo , por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y El Fondó), cuyas determinaciones sustituyen, según prevé su Disposición Derogatoria, el régimen previsto, entre otros, para el perímetro de protección en el art. 3 de la Normativa del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural del Fondó (Decreto 232/1994, de 8 de noviembre). Este Decreto fue en su día recurrido en sede jurisdiccional contencioso-administrativa, siguiéndose ante la Sección Tercera de esta Sala recurso contencioso-administrativo núm. 1122/2003, en el que se dictó en fecha 1 de diciembre de 2004 sentencia nº 1954/2004 desestimando tal recurso, con la siguiente fundamentación:

"La normativa estatal regula la cuestión litigiosa en el artículo 18 de la Ley de Conservación de Espacios Naturales 4/1989, de 27 de marzo , declarado básico por la Disposición Adicional Quinta de ese texto legal, que establece:

"1. En los Espacios Naturales Protegidos declarados por Ley, se podrán establecer Zonas Periféricas de Protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia Ley de creación, se establecerán las limitaciones necesarias.

2. Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos, y compensar socioeconómicamente a las poblaciones afectadas en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Áreas de Influencia Socioeconómica, con especificación del régimen económico y compensación adecuada al tipo de limitaciones. Estas Áreas estarán integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su Zona Periférica de Protección."

La sentencia del Tribunal Supremo de 16-6-2003 , dictada a propósito, precisamente, de la impugnación del artículo 3 del Decreto del Consell 49/1995, de 22 de marzo , que aprobó el PRUG de las Salinas de la Mata y Torrevieja, realiza la siguiente valoración a partir del citado artículo 18 de la ley estatal:

"...Es evidente, por tanto, que el precepto permite que los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley puedan incorporar unas zonas periféricas de protección. El alcance y especificación de la protección puede o no estar en la ley, pero es inexorable que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección. La otra hipótesis, la de creación de espacios naturales precedidos al Plan de Ordenación de Recursos Naturales obliga a éste, a tenor del artículo 4.3 c) a definir el régimen de protección que proceda. La hipótesis excepcional, recogida en el artículo 15.2 de la L.C.E.N . deja abierta la cuestión de si en la previsión legal contemplada es posible señalar una zona de protección por Decreto sin cobertura de norma con rango de ley. En cualquier caso, esa no es la hipótesis manejada en este pleito pues en la declaración de espacio protegido no se ha hecho uso de la excepcional facultad que el artículo 15.2 de la L.C.E.N . contempla.

Lo que es evidente es que ni en la naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión ni entre las funciones que le son atribuidas por la ley se comprende la posibilidad de crear zonas de protección.

La argumentación de la Administración demandada en el sentido de que las limitaciones derivadas de la exigencia de impacto ambiental no son limitaciones del derecho de propiedad vienen desmentidas por el mismo contenido del artículo 18.1 que cuando contempla la posibilidad de fijar Zonas de Protección expresamente se refiere a Zonas Periféricas de Protección "para evitar impactos ecológicos y paisajísticos", que son, precisamente, los que se pretende evitar con las medidas que incorpora el artículo tercero del Decreto impugnado.

La ausencia de cobertura legal para que el Decreto impugnado pueda establecer Zona de Protección determina su ilegalidad."

Expuesta, pues, la norma legal estatal aplicable al supuesto litigioso y su interpretación por el Tribunal Supremo, procederá analizar su cumplimiento por el Decreto 60/03, de 13 de mayo , debiendo determinar esta Sala que cuenta con la necesaria cobertura legal y respeta las exigencias legales y jurisprudenciales, por las siguientes razones:

La Administración de la Generalitat Valenciana cuenta con competencias de gestión en materia de protección ambiental (art. 148.1.9º Constitución Española) y de espacios naturales protegidos (artículo 31.10 del Estatuto de Autonomía ), contando con una Ley de la Generalitat Valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana , vigente en dicho ámbito. Según dicho ordenamiento, corresponde a la Generalitat Valenciana la declaración y gestión de los parques naturales de la Comunidad Valenciana y la adopción de las necesarias medidas de protección de los mismos.

Si tanto la STS citada como el artículo 18 de la Ley estatal 4/1989 exigen que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección, no cabrá duda alguna de que tal exigencia es cumplida por la ley creadora del espacio natural protegido: la Disposición Adicional Segunda, apartado 1-f), de la Ley valenciana 11/1994 , crea el Parque Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja, y el artículo 29.1 de dicha ley dispone que:

"La declaración de espacio natural protegido podrá incluir la delimitación de áreas de amortiguación de impactos en las que se aplicarán medidas específicas destinadas a evitar impactos negativos sobre los espacios protegidos".

Posibilitada legalmente la creación de áreas de amortiguación de impactos, el apartado 2 de dicho artículo 29 establece el instrumento normativo:

"El establecimiento o alteración de la delimitación de áreas de amortiguación de impactos y el régimen de protección aplicable en las mismas podrá asimismo llevarse a cabo en los instrumentos de ordenación del espacio protegido sin que tenga la consideración de modificación de la declaración de espacio natural protegido".

Nos encontraremos, pues, con una normativa legal autonómica que, en su ámbito competencial, crea un espacio natural protegido (el Parque Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja) y que posibilita la creación de áreas de amortiguación de impactos (zonas periféricas de protección) destinadas a evitar impactos negativos sobre el espacio protegido, de manera que el Decreto 60/03 constituye un instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección del Parque Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja, con la finalidad de compatibilizar dichos usos con los objetivos de protección del Parque Natural, todo ello de conformidad a la normativa autonómica citada, al artículo 18 de la Ley estatal 4/1989 y a la STS de 16-6-2003 .

A mayor abundamiento, no cabe olvidar que el Decreto cuestionado es anterior en el tiempo a la anulación por el Tribunal Supremo del artículo 3 del Decreto del Consell 49/1995, de 22 de marzo , debiendo reseñar que dicha norma reglamentaria es derogada explícitamente por la Disposición Derogatoria del Decreto 60/03, de 13 de mayo .

Asimismo, el artículo 37.2 de la Ley valenciana 11/1994 , otorga cobertura legal a la ordenación impugnada, sustitutiva del régimen previsto para los perímetros de protección por el anterior PRUG de 22-3-1995, para establecer el régimen de protección y ordenación de usos necesario para garantizar la conservación de los valores que motivaron la declaración del espacio natural protegido.

Tampoco se aprecia infracción del artículo 29 de la Ley valenciana 11/1994 , puesto que el Decreto impugnado define su objeto, marco legal, efectos, zonificación y usos compatibles, sustituyendo con ello de manera puntual al PRUG de 22-3-1995 y estableciendo un nuevo régimen de protección respetuoso con las previsiones del artículo 29.2 del citado texto legal autonómico.

Las facultades de ordenación del territorio ejercitadas por el Consell de la Generalitat Valenciana a partir del Decreto 60/2003 suponen un indudable ejercicio de la denominada discrecionalidad, que parte del ejercicio de una potestad administrativa que en su interior cuenta con importantes dosis de discrecionalidad técnica a los efectos de establecer los singulares terrenos de la Comunidad Valenciana que quedan incluidos dentro del concepto normativo de humedal y de su zona periférica de protección. La existencia de esa discrecionalidad no supone o concede a la Administración titular de la competencia un campo de actuación ajeno al Derecho. La solución que se alcance en lo que respecta a la delimitación de terrenos caracterizados como zona periférica de protección va a tener su asiento no sólo en reglas jurídicas fijadas por el ordenamiento sino también (y esa es la parte discrecional de la potestad) sobre el análisis y valoración de datos suministrados por los técnicos tras el desarrollo de unas actividades de análisis de las características físicas de los terrenos a los que, en definitiva, afecta el concepto de zona periférica de protección, pero siempre tomando en consideración y valorando el hecho de que gran parte de las cuestiones que disponen de relevancia para llegar a una afirmación acerca de esta caracterización tienen un entronque sustancial con la técnica, hecho que no cabe identificar con un ejercicio íntegro de oportunidad que el Derecho reconozca a las Administraciones públicas. Y es que la Administración debe atenerse, de forma ineludible, al cumplimiento de los presupuestos normativos exigibles, siendo indudable que los terrenos propiedad de la actora deben quedar incluidos en el ámbito de afectación del Parque Natural de las Lagunas de La Mata y Torrevieja por su notoria proximidad física a los lindes de este Parque y la ineludible trascendencia que dispone el control y la restricción de los usos permitidos en el entorno inmediato del mismo, tal como expone el Preámbulo del Decreto 60/03 cuando afirma:

"... Por esta razón, la Consellería de Medio Ambiente ha considerado necesario proponer para esta zona una nueva ordenación que, basada en criterio territoriales y de uso sostenible de los recursos naturales, compatibilizara los usos antrópicos y la protección de los valores naturales, reduciendo la capacidad de intervención de la administración ambiental a aquellos casos y territorios estrictamente necesarios".

A la vista de los anteriores razonamientos, procederá desestimar la argumentación de la demanda sobre la falta de cobertura legal e infracción de la normativa estatal o autonómica por parte del Decreto cuestionado".

Ha de añadirse, a efectos de lo que en la presente litis interesa, de un lado, que el art. 1 de dicho Decreto 60/2003 señala que la ordenación de los usos y actividades en el ámbito de las Zonas Periféricas de Protección del sistema de zonas húmedas constituido, entre otros, por el Parque Natural de El Fondó, tiene por objeto compatibilizar tales usos con los objetivos de protección perseguidos con la declaración de los citados espacios naturales protegidos, y de otro, que el art. 3.1 de ese Decreto dispone que sus determinaciones "son obligatorias y ejecutivas en todo lo que afecta a la protección, conservación y mejora de la flora, la fauna, los ecosistemas, el paisaje y los recursos naturales y culturales presentes en el ámbito del mismo, vinculando en forma directa tanto a la administración como a los particulares".

Es obvio, por lo expuesto, que concurre el elemento objetivo configurador del tipo infractor previsto en el art. 73.3.b) de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunidad Valenciana , consistente en que "la conducta tenga lugar en espacios protegidos en función de su valor ecológico".

Por todo lo expresado, procede la desestimación del recurso de apelación y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia apelada.

TERCERO.- Dispone el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , que en las demás instancias -es decir, salvo las resoluciones dictadas en primera o única instancia- se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que se aprecien circunstancias para su no imposición, lo que no concurre en el presente caso, por lo que procede imponerlas a la parte apelante.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por D. Jesús María contra la sentencia nº 213/06, de 8 de septiembre de 2006, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Uno de Elche , en el recurso contencioso- administrativo ordinario núm. 337/2005 seguido ante ese Juzgado, que se confirma.

2.- Condenar al apelante en las costas en esta alzada.

Notifíquese a las partes esta resolución, contra la que no cabe recurso alguno.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia publica esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.