Sentencia Administrativo Nº 294/2016, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 34/2016 de 18 de Abril de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 34/2016

Parte apelante: Gabriela

Parte apelada: DEPARTAMENT D'ENSENYAMENT DE LA GENERALITAT

S E N T E N C I A Nº 294/2016

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

En la ciudad de Barcelona, a diecinueve de abril de dos mil dieciséis

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia para la resolución del presente recurso de apelación, interpuesto por Dª Gabriela , representada por el Procurador de los Tribunales D. Santiago Puig de la Bellacasa Vandellós, y asistida por el Letrado D. Manuel Cerdà i Forès contra la sentencia nº 235/15 de fecha 6/10/15, recaída en el Procedimiento Abreviado nº 210/14, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Barcelona , al que se opone el DEPARTAMENT D'ENSENYAMENT DE LA GENERALITAT, representado y defendido por la Letrada Dª María Jesús Falcón Pérez.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don JOAQUIN BORRELL MESTRE, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 06/10/2015 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 5 de Barcelona, en el Procedimiento abreviado seguido con el número 210/2014, dictó Sentencia que inadmite el recurso interpuesto contra la Resolución de 31 de marzo de 2014 dictada por la directora de los Servicios Territoriales de Barcelona Comarcas que desestima el recurso de alzada formulado por la actora frente a la resolución de fecha 10 de febrero de 2014, que deniega el reconocimiento del cuarto estadio de promoción docente. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra la citada sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 18 de abril de 2016.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Doña Gabriela interpone recurso de apelación contra la sentencia número 235/2015, de 6 de octubre, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo nº 5 de Barcelona , por la que se acuerda inadmitir el recurso contencioso administrativo que interpuso contra la Resolución de 31 de mayo de 2014, dictada por la Directora dels Serveis Territorials a Barcelona Comarques, que desestimó el recurso de reposición que interpuso a su vez, contra la Resolución de 10 de febrero de 2014 que le denegó el cuarto estadio de promoción docente.

La recurrente en la demanda rectora de estos autos, solicitó que se tuviera '... por interpuesto recurso contencioso administrativo contra la Resolución de 31 de marzo de 2014, de la Directora dels Serveis Territorials d'Ensenyament a Barcelona Comarques, por la que se deniega el reconocimiento de un estadio de promoción docente a la señora Gabriela .

Que previos los trámites que sean pertinentes dicte en su día sentencia estimatoria por la cual:

Primero: se declare nula de pleno derecho o, de forma subsidiaria que se anule, la Resolución de 31 de marzo de 2014, de la Directora dels Serveis Territorials d'Ensenyament a Barcelona Comarques, por la cual se desestima el recurso de reposición formulado por la señora Gabriela , contra la Resolución de la misma Directora dels Servies Territorials d'Ensenyament a Barcelona Comarques de 10 de febreo de 2014, que le denegó el reconocimiento del cuarto estadio de promoción docente; y, además, que se declare la nulidad de pleno derecho del apartado 4.1.2. del Acord de Govern 29/2012, del 27 de marzo.

Segundo: Se reconozca el derecho de la persona demandante al reconocimiento administrativo de la adquisición del cuarto estadio de promoción docente con efectos administrativos desde la fecha en que cumplió el requisito de tener los créditos de promoción docente necesarios (24 años de servicios prestados, más los otros derechos establecidos en la normativa reguladora), con el consiguiente pago de atrasos y los intereses que le correspondan desde la fecha de sus efectos económicos...'

La apelante manifiesta que la sentencia apelada, en cuanto inadmite el recurso no es ajustada a derecho. Considera que el Acord de Govern citado constituye una disposición de carácter general y por tanto resulta aplicable el artículo 27.1 LRJCA ., siendo pues susceptible de impugnación indirecta. Y aunque no fuera así debería haberse admitido el recurso contra la Resolución de 22 de julio de 2014 y entrar a resolver sobre el fondo del asunto. Al no hacerlo la sentencia de instancia no ha entrado a juzgar sobre las pretensiones de la actora, vulnerando el artículo 24 de la Constitución Española . Solicita la estimación del recurso.

La Abogada de la Generalitat de Catalunya se opone al recurso de apelación . Destaca que la actora es funcionaria interina del Cos de Professors d'Ensenyament Secundari del Departament d'Ensenyament y que tiene reconocidos 3 niveles de estadios de promoción docente. Manifiesta que el Acord de Govern que se impugna no puede ser objeto en este caso de impugnación indirecta. No se trata de una Disposición de carácter general sino un acto administrativo. Afirma también que la Resolución de 22 de julio de 2014, reproduce el acto anterior en relación a la actora siendo esta la razón por la que el recurso ha sido inadmitido.

SEGUNDO.-Al haber impugnado conjuntamente la Resolución de 31 de marzo de 2014 y el Acord de Govern 29/2012, de 27 de marzo, se hace en principio necesario determinar la naturaleza jurídica de este último, pues la Resolución de 31 de marzo de 2014, es una consecuencia necesaria del Acord y en él apoya su motivación.

De acuerdo con la doctrina y en lo que ahora interesa, destacaremos que los actos administrativos pueden ser singulares y generales. Estos últimos se caracterizan en cuanto al círculo de destinatarios porque afectan a una pluralidad de personas, que pueden ser indeterminadas o determinadas, hablándose en este último caso del acto plurimo. Estos actos administrativos aplican el Ordenamiento Jurídico a unos supuestos dados, no se integran en el Ordenamiento Jurídico que permanece el mismo, y se agotan y consumen en su cumplimiento; y para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto o una nueva Orden General.

Este tipo de actos no pueden confundirse con el Reglamento, aunque ambos sean instrumentos jurídicos al servicio de la Administración. El Reglamento forma parte del Ordenamiento Jurídico y lo innova permaneciendo en él. No se consume con su aplicación, por el contrario se afirma y consolida. Se mantiene pues en el tiempo y en consecuencia es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos.

La diferente naturaleza jurídica del Reglamento y del acto administrativo, determina cauces procesales diferentes de impugnación en la vía contenciosa administrativa. La parte apelante al efectuar la doble impugnación reconoce que la Resolución de 22 de julio de 2014 se dicta conformidad y con fundamento en el Acord de Govern 29/2012 de 27 de marzo.

Teniendo en cuenta lo que se acaba de exponer entendemos que el Acord de Govern 29/2012 de 27 de marzo, dictado en aplicación de la Ley 5/2012 es una directa y clara transposición de su contenido, que contemplaba la necesidad de aplicar unas medidas excepcionales, entre otras, en el ámbito de la función. La Administración en el ámbito de la función pública y por un periodo limitado (2012-2015) ha adoptado un Acord (terminología legal que se utiliza para la adopción de actos administrativos por parte del Govern) en virtud de su potestad organizativa en su ámbito interno y no ha innovado el Ordenamiento Jurídico.

Así pues consideramos que el Acord de Govern 29/2012, de 27 de mayo, es un acto administrativo general de carácter programático y cuyas prescripciones, en principio, no pueden afectar a la actora hasta el momento en que reúna los requisitos necesarios para acceder al cuarto estadio de promoción docente. Incluso si hubiera recurrido el citado Acord en el momento en que se publicó y sin reunir los requisitos necesarios para acceder al cuarto estadio, podría haberse planteado la cuestión de su falta de legitimación activa para reclamar, dado que al ser interina, no tenía asegurada de futuro su permanencia en la Función Pública.

Es precisamente cuando se dicta la Resolución de 31 de mayo de 2014, cuando se afecta realmente a la esfera de los intereses de la actora, es cuando se siente perjudicada directamente por la actuación administrativa y reacciona en tiempo y forma a través de la presentación de los oportunos recursos.

Por ello ya adelantamos aquí que los recursos que en cada momento interpuso debieron ser admitidos.

TERCERO.-Mediante la impugnación de la Resolución de 31 de marzo de 2014, la actora ha planteado la nulidad del sistema implantado por la Orden de 4 de noviembre de 1994, en cuanto la Administración considera que no puede aplicarse a los interinos el reconocimiento del cuarto estadio, que en la norma citada se contempla respecto de los funcionarios de carrera docentes no universitarios.

La recurrente en defensa de sus pretensiones alega que tanto el Acord de Govern como la Resolución impugnada no se ajustan a la Directiva 1999/70/CE del Consejo de la Unión Europea de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE, y la CEEP, sobre el trabajo de duración determinada; invoca asimismo el artículo 10 del EBEB ; el art. 104 del Decret Legislatiu 1/1997, de 31 de octubre y los artículos 14 y 103.3 de la Constitución , por entender que el acto administrativo objeto de recurso es nulo de pleno derecho al haber lesionado derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional y ello de acuerdo con el artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LPC). Considera que la lesión a sus derechos se produce al considerar de forma diferente la valoración del trabajo docente desarrollado por un funcionario interino y el llevado a cabo por un funcionario de carrera, siendo el único criterio diferencial la duración de la relación de servicio del funcionario con la Administración.

Antes de proseguir hemos de advertir que lo que se expondrá a continuación se hará exclusivamente en la relación con los funcionarios interinos, sin entrar a valorar la situación de los funcionarios en prácticas, ni los de Religión.

En todo caso partimos de la premisa de que los funcionarios interinos, a criterio de la Administración expresado en el Acord y por remisión en la Resolución impugnada, únicamente pueden alcanzar tres estadios de promoción.

Ha quedado acreditado que la actora es funcionaria interina del Departament d'Ensenyament con una antigüedad superior a 24 años, pues desde el 15 de noviembre de 2011, se le reconoció su octavo trienio. Desde el día 1 de septiembre de 2008 tiene reconocido el tercer estadio de promoción docente. El 11 de diciembre de 2013, solicitó el reconocimiento del cuarto estadio de promoción docente e hizo constar que reunía todos los requisitos exigidos para que se le concediera el cuarto estadio y adjuntó la documentación que consideró adecuada. Después de los trámites oportunos, finalmente la Administración dictó la Resolución de 31 de marzo de 2014, denegatoria de las pretensiones de la actora, Resolución que es objeto de impugnación en el presente recurso.

Teniendo en cuenta lo que venimos exponiendo, y tal como anunciábamos antes entendemos que no procede en este supuesto declarar de entrada la inadmisibilidad de este recurso contencioso administrativo, debiendo entrar a resolver sobre el fondo a las pretensiones de la actora.

En consecuencia procede revocar la sentencia apelada dejándola sin efecto, y entrar a continuación en el examen de la cuestión de fondo.

CUARTO.-La normativa europea es de aplicación preferente sobre las normas nacionales que se opongan a ella.

La Directiva 1999/70/CE, - que en este caso resulta de directa aplicación- recoge el contenido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, que incluye el principio de no discriminación. Lo expresa en el sentido de que no podrá tratarse a los trabajadores con contrato de duración determinada, de una manera menos favorable que los trabajadores fijos, comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se constituya un trato diferente por 'razones objetivas'. Asimismo dispone que los criterios de antigüedad relativos a determinadas condiciones de trabajo serán los mismos para los trabajadores con contrato de duración determinada que para los trabajadores fijos, salvo que criterios de antigüedad diferentes estén debidamente justificados por 'razones objetivas'.

Ya el Tribunal de la Unión Europea en sus sentencias de 13 de septiembre de 2007 , y 22 de diciembre de 2010 , ha destacado que la condición de funcionario fijo o de carrera en una Administración Pública, no puede tomarse como criterio diferenciador respecto del personal temporal, porque no constituye razón objetiva que justifique tal discriminación.

Se trata de un principio de no discriminación que en materia de trienios ya fue resuelto por la última STUE que se acaba de citar. Por otra parte STUE 8 de septiembre de 2011, indica que no se puede discriminar en la Función Pública a un funcionario interino en relación con un funcionario de carrera, si no se dan circunstancias 'objetivas' que lo justifiquen y que estén relacionadas con la naturaleza temporal del nombramiento del funcionario interino.

Por ello sólo podrá ser privada la actora de la concesión del cuarto estadio de promoción docente que ha solicitado, si se dan las 'razones objetivas' que puedan justificar la diferencia de trato entre un funcionario de carrera (fijo) y otro interino (de duración determinada). El TUE por Auto de la Sección Segunda de 9 de febrero de 2012, ha entendido que el concepto de 'razones objetivas' de la cláusula 4, apartado 1 del Acuerdo Marco, no puede justificar una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinada y trabajadores fijos, o el hecho de que esta diferenciación esté prevista por norma nacional general y abstracta como una Ley o un Convenio Colectivo. A lo que añadimos que mucho menos, si se trata de un Reglamento o un Acto Administrativo.

La desigualdad de trato sólo es admisible si responde a elementos precisos y concretos que caracteriza la condición de trabajo, y que sean de carácter objetivo y transparente, tales como los debidos a la especial naturaleza de las tareas a realizar en virtud de un contrato temporal, y en sus características inherentes, o en la percepción por el Estado de un objetivo legítimo de política social. La mera referencia a la naturaleza temporal de la relación de servicio del personal de la Administración Pública, no cumple con tales requerimientos y no puede constituir por sí sola una 'razón objetiva'

Por las razones expuestas procede estimar el presente recurso contencioso administrativo, y en consecuencia declarar que los actos administrativos recurridos son nulos de pleno derecho al haber vulnerado los principios de igualdad, capacidad y mérito, recogidos en el artículo 14 y 103 de la Constitución , pues se ha valorado en este caso de forma diferente la tarea docente desarrollada por un funcionario interino y otro de carrera y no se ha tomado en cuenta ninguna otra razón objetiva que haya podido justificar la discriminación introducida.

QUINTO.-En cuanto al reconocimiento de la situación jurídica individualizada procede ordenar a la Administración que en cumplimiento de esta sentencia, otorgue, -usando como parámetro los requisitos exigidos para los docentes no universitarios de carrera-, el cuarto estadio de promoción docente a la actora, si reunía en la fecha de su solicitud los mismos requisitos que se exigen para aquellos y con efectos de la fecha en que los cumplió.

Los atrasos económicos se reconocen hasta la fecha concreta del cumplimiento de los requisitos objetivos previstos en el artículo 3.2 de la Orden de 4 de noviembre de 1994. Respecto a esta nueva retribución les afectará la Ley 8/2012 en la misma medida que afecta a los funcionarios docentes no universitarios de carrera.

SEXTO.-Por todo lo expuesto procede estimar el presente recurso contencioso administrativo, revocar la sentencia apelada por ser contraria a Derecho, declarar nulos de pleno derecho, los actos administrativos impugnados, reconocer el derecho de la persona demandante a que se le reconozca, si ha acreditado la totalidad de los requisitos exigidos para ello (excepto la condición de funcionaria de carrera) el cuarto estadio de promoción docente con los efectos que se han indicado en el Fundamento de Derecho anterior. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA no procede efectuar expresa condena en costas.

Fallo

PRIMERO.-Estimar el presente recurso de apelación y revocar la sentencia número 210/2014 dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo número 5 de Barcelona , por ser contraria a Derecho.

SEGUNDO.-Admitir el recurso contencioso administrativo que interpuso Doña Gabriela contra la resolución de 31 de marzo de 2014, dictada por la Directora dels Serveis Territorials a Barcelona Comarques, y contra el apartado 4.1.2 del Acord de Govern 29/2012, de 27 de marzo, este último en el inciso referente a los funcionarios interinos, que declaramos nulos de pleno derecho por haber infringido lo dispuesto en el artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992 el 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

TERCERO.-Declarar el derecho de la persona demandante a que se le reconozca por la Administración demandada, - si ha acreditado la totalidad de los requisitos exigidos para ello (excepto la condición de funcionaria de carrera )-, el cuarto estadio de promoción docente desde el momento en que fue acreedora a ello. Los atrasos económicos se reconocen hasta la fecha concreta del cumplimiento de los requisitos objetivos previstos en el artículo 3.2 de la Orden de 4 de noviembre de 1994.

CUARTO.-Sin costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 28 de abril de 2.016, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.