Sentencia Administrativo Nº 296/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 410/2015 de 12 de Abril de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2014/0018408

RECURSO DE APELACIÓN 410/2015

SENTENCIA NÚMERO 296/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a trece de abril de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida en Sección por los Señores anotados al margen, el recurso de apelación número 410/2015 interpuesto por D. Hilario , representado por el Procurador D. Eduardo Martínez Pérez y dirigido por el Letrado D. Juan Ramón García Crespo, contra la Sentencia de fecha 13 de abril de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario número 370/2014. Siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado y dirigido por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 13 de abril de 2015 (el año 2014 que figura en la sentencia es un mero error de transcripción), el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 24 de Madrid en el Procedimiento Ordinario número 370/2014 dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Que debo desestimar y DESESTIMO la demanda interpuesta por D. Juan Ramón García Crespo en representación de D. Hilario , contra la Resolución de fecha 26 de junio de 2014 dictada por el Sr. Coordinador General de Gestión Urbanística, desestimatoria del recurso de reposición formulado el 14 de mayo de 2014, contra la notificación de la Orden de Legalización de Obras, del Jefe de Servicio de Disciplina Urbanística, de fecha 11 de noviembre de 2008, confirmándolas al entender que son ajustadas a Derecho.

No se hace expresa condena en costas a ninguna de las partes'.

SEGUNDO.-Por escrito presentado el día 11 de mayo de 2015, D. Hilario interpuso recurso de apelación contra la citada resolución formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando en su día previos los trámites legales se modificara la sentencia apelada y se estimara el recurso interpuesto contra la Resolución del Sr. Coordinador General de Gestión Urbanística del Ayuntamiento de Madrid de fecha 26 de junio de 2014, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la notificación de la Orden de legalización de las obras en la terraza de la vivienda sita en la planta NUM000 letra J, situada en la CALLE000 número NUM001 - NUM002 de Madrid, del Servicio de Disciplina Urbanística de Madrid, de fecha 11 de noviembre de 2008, y se anule y deje sin efecto dicha Resolución y Orden con todos los pronunciamientos favorables para el recurrente.

TERCERO.-Admitido a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por la Letrada del Ayuntamiento de Madrid escrito el día 16 de junio de 2015 oponiéndose al recurso de apelación y solicitando que se tuviera por presentada oposición al recurso de apelación interpuesto de contrario, y se desestimara el recurso de apelación interpuesto.

CUARTO.--Elevadas las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Ramón Chulvi Montaner, señalándose el 7 de abril de 2016 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.-En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998.

Fundamentos

PRIMERO.-El acto administrativo recurrido es la Resolución del Sr. Coordinador General de Gestión Urbanística del Ayuntamiento de Madrid de fecha 26 de junio de 2014, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la notificación de la Orden de legalización de las obras en la terraza de la vivienda sita en la planta NUM000 letra J, situada en la CALLE000 número NUM001 - NUM002 de Madrid, del Servicio de Disciplina Urbanística de Madrid, de fecha 11 de noviembre de 2008.

La sentencia apelada desestima el recurso alegando que no puede prosperar la caducidad alegada y ello porque la resolución de fecha 13 de marzo de 2014 dispuso la retroacción de actuaciones hasta un momento procesal y temporal concreto, el 11 de noviembre de 2008, fecha del dictado del requerimiento de legalización y es evidente que en esa fecha del 2008 no se había producido la prescripción o caducidad y que las obras, como sostiene la recurrente, se ejecutaron en el año 2006, sólo pudiéndose apreciar el plazo de caducidad si hubieran transcurrido más de cuatro años desde que se dictó la notificación de la resolución que dispuso la retroacción de actuaciones.

La parte apelante, en su recurso, alega error en la apreciación de la prueba señalando que en la propia Resolución de 11 de noviembre de 2008 ya se reconocía que las obras estaban ejecutadas. También considera que la sentencia incurre en error al valorar las consecuencias de la anulación de los actos incorrectamente notificados, señalando que los actos declarados nulos por la Administración carecen de eficacia para el administrado por lo que debe considerarse que el procedimiento se inició de nuevo con la notificación de la Orden de legalización efectuada correctamente.

El Ayuntamiento apelado se opone a la apelación alegando que en la misma se hace una mera reiteración de los argumentos impugnatorios esgrimidos en la primera instancia.

SEGUNDO.-Antes de examinar los motivos de apelación, debemos hacer una precisión a la vista del único motivo de oposición a la apelación formulada por el Ayuntamiento, sobre que el recurso de apelación se limita a reproducir los argumentos en primera instancia.

Esta Sala ya ha dicho que como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1.998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 24 de noviembre de 1987 , 5 de diciembre de 1988 , 20 de diciembre de 1989 , 5 de julio de 1991 , 14 de abril de 1993 , etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal 'ad quem' la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

En el presente caso hay que estimar que el recurso de apelación interpuesto contiene la suficiente crítica frente a la sentencia apelada ya que se discrepa de la interpretación que se hace en dicha sentencia sobre los efectos de la nulidad de actuaciones decretada por el Ayuntamiento, a los efectos del cómputo del plazo de caducidad de cuatro años.

TERCERO.-El primer motivo de fondo articulado en la apelación y en la demanda se refiere a la caducidad de la acción de la Administración de restablecimiento de la legalidad urbanística por el transcurso del plazo de cuatro años.

En la sentencia de esta Sala y Sección de 22 de julio de 2015, recurso 383/2014 , dijimos que el transcurso del plazo de cuatro años desde la ejecución de las obras sin licencia o contrarias al planeamiento, tiene como efecto el impedir al Ayuntamiento la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el plan para la zona de que se trata.

Y para el cómputo del plazo de caducidad de 4 años, establecido en el artículo 195.1 de la Ley 9/2011, del Suelo de la Comunidad de Madrid , esta Sala y Sección venía entendiendo que el citado plazo de caducidad se iniciaba cuando las obras, dispuestas para servir el fin o el uso previsto, se demuestran mediante la aparición de signos externos que posibilitasen a la Administración conocer los hechos constitutivos de la infracción. Sin embargo esta doctrina ha sido revisada por la Sección a partir de la sentencia de 27/11/2013, recurso 583/2012 , llegando a la conclusión de que dicho plazo debe comenzar de acuerdo a la presunción contenida en el artículo 196 de la Ley 9/2011 , " esto es, el expresado plazo de caducidad comienza desde el momento, que incumbe acreditar al interesado, en el que las obras están dispuestas para servir al fin o al uso previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior y sin que se precise la aparición de signos externos que revelen su ejecución, lo que supone un cambio en la doctrina que venía aplicando esta Sección".

En el presente caso debemos entender acreditado que la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística había caducado cuando el Ayuntamiento inició su ejercicio. Para sostener esta conclusión debemos tener en cuenta una serie de datos significativos.

Según se desprende del expediente administrativo, en fecha 11 de noviembre de 2008 se dictó por el Director General de Ejecución y Control de la Edificación, requerimiento de legalización de las obras. Con fecha 13 de marzo de 2014 se dictó resolución por el Coordinador General de Gestión Urbanística, Vivienda y Obras por la que se estimaba el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones de Orden de legalización de 11/11/2008, Orden de demolición de 10/6/2009, y Orden de ejecución sustitutoria de 13 de julio de 2010, disponiendo la 'retroacción de actuaciones hasta el instante mismo en que fue dictado el requerimiento de legalización de 11 de noviembre de 2008 con el objeto de que sea comunicado en debida forma a la persona que en derecho deba proceder al restablecimiento de la legalidad urbanística.

Con fecha 14/05/2014 el recurrente presentó recurso de reposición contra la resolución de 11 de noviembre de 2008 sobre requerimiento de legalización, siendo resuelto dicho recurso por la resolución de 26 de junio de 2014, que es la ahora objeto del presente recurso contencioso- administrativo.

En base a ello debemos entender caducada la acción para el restablecimiento de la legalidad urbanística pues debemos considerar que desde que la acción pudo ejercitarse por el Ayuntamiento (que, como hemos visto, fue desde que las obras se terminaron, es decir, desde que estuvieron dispuestas para servir al fin o al uso previsto, sin necesidad de ninguna actuación material posterior), hasta la notificación en el año 2014 de la Orden de legalización dictada en el año 2008, había transcurrido con exceso el plazo de caducidad de cuatro años. Hay que tener en cuenta que aun cuando sólo computáramos desde la fecha de la Orden de legalización en el 2008 hasta la fecha de notificación de la misma en el año 2014, ya habría transcurrido en exceso ese plazo de caducidad de cuatro años.

El Ayuntamiento, en la resolución recurrida, invoca la sentencia de esta Sala y Sección de 14 de marzo de 2006 , para sostener que el dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad debe situarse desde que se dictó y notificó la resolución administrativa de 13 de marzo de 2014 que dispuso la retroacción de actuaciones.

Esta interpretación no se comparte pues el supuesto de hecho analizado en dicha sentencia es distinto al que ahora nos ocupa. En efecto, en la sentencia de 14 de marzo de 2006 se trataba de un supuesto en el que se había dictado sentencia judicial firme que acordaba retrotraer las actuaciones para que se dictara nueva orden de legalización dirigida al entonces recurrente al ser el nuevo propietario de la finca, mientras que el caso que ahora nos ocupa no hay sentencia judicial que decrete la retroacción de actuaciones sino una resolución de la propia Administración que, además, acuerda la retroacción para notificar la Orden de legalización al mismo destinatario y ello porque la inicial notificación de la Orden de legalización efectuada en el año 2008 fue defectuosa. Esto indica que nos encontramos ante un supuesto bien diferente en el que esa notificación defectuosa no puede servir para entender interrumpido el plazo de caducidad para el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.

En sentencia de esta Sala y Sección de 13/11/2013, recurso 818/2012 , señalamos lo siguiente:

' Sentado pues cuál es el dies a quopara el cómputo del plazo de 4 años de caducidad, nos encontramos con diferentes interpretaciones respecto de la determinación del dies ad quempara la Caducidad de la Acción de Restauración de la Legalidad Urbanística. La parte apelante basa sus argumentos jurídicos, no referidos en el acto impugnado, en que las obras en cuestión son anteriores, en más de 4 años, al requerimiento efectuado, y en la caducidad del procedimiento administrativo; es cierto que una consolidada doctrina jurisprudencial de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 7270/1992 ), 20 de octubre de 1998 (recurso contencioso- administrativo 939/1993 ), 12 de abril de 2000 (recurso contencioso-administrativo 241/1998 ) y 1 de octubre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 30/2000 ), referidas a la interpretación que debe darse al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, declaran que la fecha para computar el plazo de caducidad debe ser la de la notificación al interesado y no la que aparece en la resolución administrativa. Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Pero en el bien entendido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada.

Dicha Jurisprudencia, reiterada, uniforme e inequívoca que se refiere a la caducidad del procedimiento, es aplicable y trasladable a la caducidad de la acción; conceptos jurídicos completamente distintos y bien diferenciados, pero en los que resulta de imprescindible aplicación el principio de seguridad jurídica por constituir uno de los pilares básicos del Estado de Derecho. De hecho ésta Sección 2ª del TSJM, en reiteradas sentencias, establece como dies ad quem para el cómputo de los 10 meses de caducidad del procedimiento, el de la notificación de la resolución que le pone fin, que no es otra que la orden de demolición, orden que no es objeto del recurso, con lo que en ningún caso cabria referirse a caducidad procedimental; sin embargo, el plazo de Caducidad de 4 años para el ejercicio de la Acción por parte de la Administración, lo venimos fijando desde el momento en que ésta conoce o puede conocer la infracción del Ordenamiento Urbanístico perpetrada, y reacciona contra el mismo. Esta reacción que consiste en el dictado de la orden de legalización, no produce efecto jurídico alguno hasta que no se notifica de forma fehaciente al particular, por aplicación de lo dispuesto en el art. 44.2 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre , pues es en éste momento cuando nace a la vida jurídica, por tratarse de un acto restrictivo o limitativo de derechos, que establece una excepción a la regla general contenida en el art. 57.1 de la citada Ley . Sostener lo contrario, sería dejar al arbitrio de la Administración en perjuicio del administrado, el cómputo del plazo de caducidad de la acción, con independencia de cuál fuera la fecha de notificación a aquél, con quebrantamiento del principio de seguridad jurídica.

Finalmente, conviene precisar que tratándose de un plazo de Caducidad, no admite interrupción alguna salvo fuerza mayor, por lo que es dentro de los 4 años, el momento en que la Administración ha de dictar y notificar legalmente al interesadola Orden de Legalización, que es el acto que inicia el procedimiento de Restauración de la Legalidad Urbanística.

Por todo lo anterior debemos estimar que desde la fecha de finalización de las obras (dies a quo) hasta la fecha en que se notificó debidamente la Orden de legalización al interesado en el año 2014 (dies ad quem), había transcurrido el plazo de cuatro años de caducidad para el ejercicio de la acción restablecimiento de la legalidad urbanística, por lo que debe estimarse la apelación y revocarse la sentencia apelada y estimar el recurso contencioso-administrativo, anulando la resolución recurrida.

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, al estimarse el recurso de apelación no procede hacer condena en costas y tampoco procede imponer las de la instancia ya que la sentencia apelada no las impuso y este pronunciamiento no ha sido objeto de concreta impugnación.

Vistas las disposiciones legales citadas

Fallo

QUE ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓNinterpuesto por D. Hilario , contra la Sentencia de fecha 13 de abril de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario número 370/2014, y revocamos la sentencia apelada.

QUE ESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Hilario contra la Resolución del Sr. Coordinador General de Gestión Urbanística del Ayuntamiento de Madrid de fecha 26 de junio de 2014, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la notificación de la Orden de legalización de las obras en la terraza de la vivienda sita en la planta NUM000 letra J, situada en la CALLE000 número NUM001 - NUM002 de Madrid, del Servicio de Disciplina Urbanística de Madrid, de fecha 11 de noviembre de 2008, y ANULAMOS dichas resoluciones.

Todo ello sin expresa condena en costas de la apelación y de la instancia.

Notifíquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera