Sentencia Administrativo Nº 2965/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 254/2012 de 29 de Diciembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 2965/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION FUNCIONAL PRIMERA

Recursos nº 254/2012 y 712/2012

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS

Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO

____________________________________

En la ciudad de Málaga, a 30 de diciembre de 2015.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, los recursos acumulados núm. 254/2012 y 712/2012, interpuestos por Dª Ariadna , representada por D. José Carlos González Fernández y defendida por Dª María Inmaculada Ramírez Mateos en materia de acceso a la función pública (procedimiento selectivo para el ingreso en el Cuerpo de Maestros), figurando como parte demandada la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos y siendo la cuantía indeterminada.

Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 28 de marzo de 2012 D. José Carlos González Fernández, en representación de Dª Ariadna interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía del recurso de reposición formulado contra la Orden de 18 de julio de 2011, por la que se hacen públicas las listas de personal seleccionado en el procedimiento selectivo para el ingreso en el Cuerpo de Maestros y se le nombra con carácter provisional funcionario en prácticas, el cual fue admitido a trámite mediante Decreto de 21 de mayo, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

Segundo.- El 15 de octubre de 2013 fue formalizada en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: el 14 de marzo de 2011 fueron publicadas las bases de la convocatoria correspondiente a 3.796 plazas del Cuerpo de Maestros, de las cuales 1.163 eran destinadas a Educación Primaria, especialidad a la que oposita la recurrente, siendo el sistema de selección el de concurso oposición; el 17 de junio de 2011 se inicia el proceso selectivo, debiendo realizarse en esa fecha tanto la entrega de los méritos como la programación didáctica; realizadas las partes A y B.1 y B.2 de la fase de oposición en fechas 19 y 24 de junio de 2011, obteniendo unas puntuaciones de 9.0420, de 9.5920 y de 9.1900, respectivamente, la demandante no fue incluida en la lista de aspirantes seleccionados por no habérsele valorado conforme a la orden de la convocatoria los méritos presentados (veinte certificados emitidos por la Editorial Cultiva Libros, S.L., en los que se recogían todos los requisitos exigidos en la orden de convocatoria), por considerar que no se habían aportado certificados donde constara el número de ejemplares y que la difusión que los mismos había sido en librerías comerciales, pese a que se habían presentado tales certificados en el plazo concedido y a que se volvieron a aportar cuando fue requerida la subsanación del defecto, por lo que cada uno de ellos debió haber sido puntuado en 0.1000; la lista de aprobados vulnera el principio de igualdad en el acceso a cargos públicos por parte de los opositores, al no haber sido tenidos en cuenta méritos de la recurrente que, de haberse contabilizado conforme a la orden de convocatoria, habrían determinado su inclusión en la lista definitiva de seleccionados, teniendo en cuenta, además, para ello una Instrucción en la que se establecían criterios orientadores para la interpretación de los méritos que restringía los ya establecidos en las bases, imponiendo nuevos criterios y haciendo inservibles algunos de los previstos en las citadas bases.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes terminaba solicitando la parte actora en su escrito de rector que, previos los oportunos trámites, se dictase en su día sentencia por la que se anule el acto administrativo impugnado, condenando a la Administración a declarar la nulidad de las listas de personal que han superado las fases de oposición y concurso del procedimiento selectivo; se determine que procede la valoración de méritos de la recurrente conforme a la Orden de 14 de marzo de 2011 y sin los límites introducidos por la Instrucción 6/2011; se determine cual es la puntuación final de la recurrente tras la correcta valoración de los méritos; y se reconozcan con efectos retroactivos los derechos que a la demandante le corresponden con dicha valoración, con los efectos económicos y legales correspondientes; todo ello con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas.

Tercero.- Acordada por Auto de fecha 6 de marzo de 2014 la acumulación del recurso 712/2012, entablado contra la resolución expresa desestimatoria del recurso contra cuya desestimación por silencio había sido interpuesto el recurso sustanciado con el núm. 254/2012, se dio traslado del escrito de demanda a la Administración demandada, formulando el Letrado de la Junta de Andalucía escrito de contestación por el que venía a oponerse a las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación, resumidamente: por venir atribuida la baremación de los méritos correspondiente a la fase de concurso a las comisiones de baremación contempladas en la base Octava de la Orden de convocatoria de 14 de marzo de 2011, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 , 6.5 y 9.2 del Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes, comisiones de valoración que, por su carácter técnico, tenían la potestad de decidir si las publicaciones reunían o no los requisitos mínimos para tener carácter científico o didáctico, conforme a lo previsto en el artículo 3.2 del Anexo II de la Orden de convocatoria; por entrar la valoraciones de las publicaciones en lo que es la facultad de discrecionalidad técnica de la comisión baremadora, teniendo por objeto la Instrucción 6/2011, de 14 de junio, de la Dirección General de Profesorado y Gestión de Recursos Humanos, por la que se dan orientaciones a las comisiones de baremación sobre la fase de concurso del procedimiento selectivo para el ingreso en el Cuerpo A de maestros unificar los criterios técnicos de las distintas comisiones, proporcionando a las mismas una serie de pautas o elementos a tener en cuenta en el ejercicio de sus funciones y garantizando la igualdad entre quienes, participando en el procedimiento selectivo, se hayan en distintas comisiones de baremación; por no superar las publicaciones presentadas por la actora, bajo el criterio técnico de la comisión de baremación, su análisis a la luz de las instrucciones para su valoración, no gozando las mismas de los requisitos mínimos para tener carácter científico o didáctico, así como los de su distribución y publicación, sin poder concluirse que el criterio técnico de la comisión incurra en arbitrariedad o desviación de poder; y por ser la valoración de las publicaciones en previo procedimiento selectivo mero precedente administrativo del que la Administración puede apartarse motivadamente, como aquí acontece, además de aparecer justificada no solo por la diferencia de criterio posible entre distintas comisiones de valoración sino también por el dictado de la Instrucción 6/2011, que estableció nuevos criterios valorativos a tener en cuenta; y, finalmente, por ser improcedente la retroactividad de los efectos económicos y administrativos postulada por la parte actora, al desplegarse tales efectos a partir del momento del nombramiento como funcionario y la toma de posesión so pena de producirse, en otro caso, un enriquecimiento injusto.

Cuarto.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba se propuso por la actora documental, en exclusiva, que fue admitida, evacuándose trámite de conclusiones escritas por las partes y señalándose para votación y fallo.

Quinto.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de procesos pendientes ante la Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- Como se ha dejado indicado en el antecedente de hecho primero de la presente resolución, el recurso interpuesto por Dª Ariadna tiene por objeto la desestimación por silencio por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía del recurso de reposición formulado contra la Orden de 18 de julio de 2011, por la que se hacen públicas las listas de personal seleccionado en el procedimiento selectivo para el ingreso en el Cuerpo de Maestros y se le nombra con carácter provisional funcionario en prácticas -resolución presunta o por silencio ulteriormente confirmada por la resolución expresa desestimatoria dictada en fecha 12 de julio de 2012 que ha sido, asimismo, objeto de impugnación-, habiendo quedado indiscutidos y resultando, en todo caso, del expediente administrativo los siguientes hechos de relevancia para la correcta resolución de las cuestiones suscitadas en el presente recurso:

a) Por Orden de 14 de marzo de 2011 la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía convocó procedimiento para el ingreso en el Cuerpo de Maestros.

b) En la Base 8.5 de la convocatoria venía a establecerse que la baremación de los méritos está atribuida a comisiones de baremación que realizarán, por delegación de los tribunales, las tareas materiales y puramente regladas de la aplicación del baremo, aportándoles a los mismos los resultados de su actuación.

c) En el apartado 3.2 del Anexo II de la citada Orden de 14 de marzo de 2011, al que se remitía la base 8.2.1 en cuanto a la valoración de 'Otros méritos', se contemplaba la eventual valoración de publicaciones de carácter didáctico o científico relacionadas con la especialidad a la que se opta, asignando puntuaciones diversas en función de si el aspirante era autor o coautor de la publicación y de si se trata o no de artículos o revistas, con la especificación de que 'Las comisiones de baremación, por su carácter técnico, tendrán la potestad de decidir si una publicación reúne los requisitos mínimos para tener carácter científico o didáctico, así como los de distribución y publicación'.

d) El 14 de junio de 2011 fue dictada la Instrucción 6/2011, de la Dirección General de Profesorado y Gestión de Recursos Humanos, por la que se dan orientaciones a las comisiones de baremación sobre la fase de concurso del procedimiento selectivo para el ingreso en el cuerpo de maestros, estableciéndose como criterio orientativo, entre otros y por lo que hace a las cuestiones aquí suscitadas, el siguiente (apartado 3.2.1): 'Se valorarán negativamente las obras de carácter excesivamente descriptivo y enumerativo y aquellas en la que conste un número excesivo de coautores, máxime si la extensión de la misma es limitada, así como el exceso de publicaciones de una misma persona coincidentes en el tiempo', incluyéndose asimismo, como otra cuestiones a valorar, la presentación y maquetación de la obra, el rigor en el planteamiento y desarrollo del trabajo, citas bibliográficas y la extensión e importancia de la bibliografía empleada.

e) Dª Ariadna participó en el procedimiento de provisión de puestos vacantes convocado por la Orden de 14 de marzo de 2011, invocando como méritos de los baremados en el Anexo II veinte publicaciones y acompañando los correspondientes certificados emitidos por la editorial.

f) En el listado con la baremación provisional de los méritos de los participantes en el proceso selectivo, publicado el 5 de julio de 2011, se opuso como reparo a la ahora recurrente el de 'no aportar certificado de la editorial donde conste el número de ejemplares y que la difusión de los mismos ha sido en librerías comerciales', con concesión de un plazo de dos días para la subsanación del referido defecto.

g) Aportados duplicados de los certificados correspondientes a las publicaciones el 6 de julio de 2011 fue publicado listado con la baremación definitiva en el que no fue asignada valoración alguna a las publicaciones de las que Dª Ariadna era coautora y sin exponer los motivos de reparo.

Segundo.- Sobre el ámbito del posible control jurisdiccional de la llamada discrecionalidad técnica de que gozan los tribunales calificadores de concursos y oposiciones la STC 34/1995, de 6 de febrero precisa que ' La primera observación que hay que hacer es que el reconocimiento de la sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, que la Constitución eleva a núcleo central que preside el obrar administrativo ( art. 103.1 CE ), equivale a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad en esta parcela del ordenamiento jurídico, conectándose de este modo la garantía de sumisión a la norma con la interdicción de arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos ( art. 9) y la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de Derecho ( art. 1 CE ). Corolario inevitable de este marco normativo en que la Constitución encaja la actuación administrativa es, a su vez, la sujeción de los actos de ésta al control de los Tribunales de Justicia ( art. 106.1 CE ).

Siendo los anteriores preceptos los presupuestos de la declaración contenida en el art. 106.1 CE , es claro que, del conjunto que se acabe de describir, se desprende un diseño constitucional de control máximo de la actividad administrativa, en la que, salvo exclusión legal expresa y fundada en motivos suficientes -que en todo caso corresponde valorar a este Tribunal- no se produzcan exenciones en la regla general de sujeción de aquélla al control y fiscalización de los Tribunales de Justicia. Que esto es así se desprende de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal, que se ha ocupado de mantener que si bien la Constitución no ha definido cuáles han de ser «los instrumentos procesales que hagan posible ese control jurisdiccional», sí ha afirmado, en cambio, la necesidad de que dichos mecanismos «han de articularse de tal modo que aseguren, sin inmunidades de poder, una fiscalización plena del ejercicio de las atribuciones administrativas» ( STC 238/1992 [RTC 1992238]. AATC 34/1984 y 731/1985 ).

En este marco general, la doctrina de este Tribunal ha tenido ocasión, sin embargo, de introducir matices. Entre ellos se encuentra, por lo que ahora nos interesa, la legitimidad del respeto a lo que se ha llamado «discrecionalidad técnica» de los órganos de la Administración, en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo. Con referencia a ella, se ha afirmado que, aun en estos supuestos, las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en «una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación». Una presunción iuris tantum, por cierto, de ahí que siempre quepa desvirtuarla «si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado», entre otros motivos, por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega ( STC 353/1993 , fundamento jurídico 3.º). Esto es, el recurso interpretativo de que se habla, en cuanto recorta las facultades de control del Juez, sólo puede considerarse compatible con el diseño constitucional antes descrito en la medida en que contribuya a salvaguardar el ámbito de competencia legalmente atribuido a la Administración, eliminando posibles controles alternativos, no fundados en la estricta aplicación de la Ley, de parte de los órganos judiciales. En palabras de la STC 353/1993 , así sucede «en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico ... que en cuanto tal escapa al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que dicho juicio técnico afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad que se planteen en el caso, utilizando al efecto todas las posibilidades que se han ido incorporando a nuestro acervo jurídico» (fundamento jurídico 3.º)'.

Tal criterio ha sido ratificado por la STC 86/2004, de 10 de mayo , que subraya que ' «ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica» ( STC 138/2000, de 29 de mayo , F. 4). Y es que «debe recordarse que, frente a la discrecionalidad técnica que ha de reconocerse a los órganos de selección en el marco de ese 'prudente y razonable' arbitrio, nunca 'excesivo' ( STC 48/1998 ; F. 7.a), 'las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una 'presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación'. Una presunción iuris tantum, por cierto, de ahí que siempre quepa desvirtuarla 'si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda justificación del criterio adoptado', entre otros motivos por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega ( STC 353/1993 , STC 34/1995 , F. 3; STC 73/1998, de 31 de marzo , F. 5)'.

Más concretamente y por lo que concierne a la valoración de méritos específicos es preciso recordar la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre los límites de la discrecionalidad técnica, cuyas líneas maestras e hitos evolutivos resumen las SSTS 26 septiembre y 18 noviembre 2011 en lo que sigue:

' 1.- La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discrecionalidad técnica fue objeto de reconocimiento por la STC 39/1983, de 16 de mayo , que justificó y explicó su alcance respecto al control jurisdiccional con esta declaración: «Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede en contrar en algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad, (...)».

2.- La jurisprudencia inicial de esta Sala, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho. Así lo hizo la STS de 5 de octubre de 1989 , que se expresa así: «Los órganos administrativos a quienes corresponde la valoración de las pruebas de acceso a la función pública gozan de un cierto margen de discrecionalidad en la apreciación de las pruebas, que incluso merece la calificación de técnica no revisable jurisdiccionalmente en lo que se refiere a los juicios que la Administración emita acerca de la apreciación de los méritos aportados o ejercicios realizados, pero ello no excluye el que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica de la Administración que se refieren a la competencia del órgano, procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al juego de los principios generales del derecho, entre los que, en estos casos, cobran especial interés los de mérito y capacidad expresamente señalados al efecto por el artículo 103 CE ».

3.- La evolución jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el control jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el 'núcleo material de la decisión' y sus 'aledaños'.

El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor técnico, y los segundos (los aledaños) comprenderían, de un lado, las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades.

Esas actividades preparatorias o instrumentales serían las encaminadas a delimitar la materia que vaya a ser objeto de ese juicio técnico, a fijar los criterios de calificación que vayan a ser utilizados y a aplicar individualizadamente dichos criterios a cada uno de los elementos materiales que constituyan el objeto de la valoración; esto es, serían los pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa finalmente contenida en el estricto juicio técnico.

Y esas pautas jurídicas estarían encarnadas por el derecho a la igualdad de condiciones que asiste a todos los aspirantes, por la necesidad de que el criterio de calificación responda a los principios de mérito y capacidad y por el obligado cumplimiento también del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

La anterior distinción está presente en la STC 215/1991, de 14 de noviembre , como también en numerosas sentencias de esta Sala (entre otras, en las SsTS de 28 de enero de 1992, recurso 1726/1990 ; de 11 de diciembre de 1995 recurso 13272/1991 ; 15 de enero de 1996, recurso 7895/1991 ; y 1 de julio de 1996, recurso 7904/1990 ).

4.- Un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico.

Como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los aledaños de ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato constitucional ( artículo 9.3 CE ) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, en el criterio de este Tribunal Supremo, ese cumplimiento conlleva la necesidad de motivar el juicio cuando así sea solicitado por algún aspirante o cuando sea objeto de impugnación.

Así se expresa STS de 10 de mayo de 2007, recurso 545/2002 : «(...) Tiene razón el recurso de casación en que la sentencia de instancia no enjuició correctamente la cuestión de fondo que le fue suscitada y en la infracción del artículo 24 de la Constitución que con ese argumento se denuncia.

La doctrina de la discrecionalidad técnica con que la Sala de Zaragoza justifica principalmente su pronunciamiento no ha sido correctamente aplicada; y no lo ha sido porque, en relación a la actuación administrativa para la que se ha hecho esa aplicación, no se ha observado el límite constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ).

Como es bien sabido, dicha discrecionalidad técnica significa, por un lado, respetar las valoraciones de esa índole que hayan sido realizadas por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente saber especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia que sobre determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto sector de conocimientos técnicos de que se trate.

Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate».

5.- La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada.

Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.

Son exponente de este último criterio jurisprudencial los recientes pronunciamientos de este Tribunal Supremo sobre nombramientos de altos cargos jurisdiccionales (STS de 27 de noviembre de 2007, recurso 407/2006 ), sobre concursos de personal docente universitario ( STS de 19 de mayo de 2008, recurso 4049/2004 ) y sobre convocatorias del Consejo General del Poder Judicial para puestos en sus órganos técnicos ( STS de 10 de octubre de 2007, recurso 337/2004 )'.

Por su parte la STS 13 octubre 2011 , con cita de las SSTS 14 julio y 10 octubre 2000 , recuerda que la discrecionalidad técnica ' deja fuera de ese limitado control aquellas pretensiones de los interesados que solo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador, moviéndose dentro del aceptado espacio de libre apreciación, y no estén sustentadas con un posible error manifiesto' y la Sentencia de este mismo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala con sede en Granada, Sección 3ª) de 30 de diciembre de 2010 , incide en la consideración de que en procedimientos como el que nos ocupa es premisa de la que debe partirse ' la presunción de regularidad de la actuación administrativa, especialmente cuando obra en el ámbito de la discrecionalidad técnica en la valoración de méritos para la selección de personal. Dicha presunción sólo puede desvirtuarse cuando, sin necesidad de acudir a complejos razonamientos, y sin requerir la asistencia de conocimientos especiales de carácter técnico, resulta evidente, bien la equivocación, bien la arbitrariedad por clamorosa desviación respecto de las bases de la convocatoria o baremo de valoración de méritos, y en consecuencia, debe recordarse que la doctrina de la discrecionalidad técnica de los Tribunales y Comisiones de valoración impide, tanto a la Administración en vía de recurso, como a los Tribunales en vía de revisión jurisdiccional, suplir o modificar la actividad evaluadora llevada a cabo por los mismos. Así, los juicios técnicos de los Tribunales calificadores, en cuanto que son efectuados por especialistas en la cuestión, no excluyen el necesario sometimiento al juzgador de las apreciaciones de tal órgano administrativo, puesto que, de lo contrario, se quebrantaría el derecho a la tutela judicial efectiva al quedar inimpugnables las estimaciones técnicas de dichos Tribunales calificadores, tanto en el orden cualitativo como en el orden de puntuación, con referencia a las circunstancias concurrentes, siendo de tener en cuenta que, para articular el necesario control de los actos de discrecionalidad técnica, al margen de los conceptos jurídicos indeterminados, la doctrina y la jurisprudencia ha utilizado como criterios determinantes:

a) El control de los elementos reglados del acto discrecional y, en particular, la desviación de poder, definida en el artículo 83.3º de la LJCA , como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídicos.

b) La teoría de los hechos determinantes que obliga a indagar si en los casos examinados concurren los supuestos fácticos que hacen posible la aplicación de la norma jurídica, lo que dota a la Administración de un mayor o menor grado de discrecionalidad.

c) La aplicación de los principios que informan el ordenamiento jurídico y que hacen posible esa discrecionalidad, reconociendo la vigencia de principios como la igualdad dentro de la legalidad de todos los administrados u otros que tienen el rango de principios generales del Derecho.

Es preciso reconocer que tanto la jurisprudencia como la doctrina han realizado un esfuerzo para que el control judicial de la discrecionalidad sea lo más amplio y efectivo posible, pero no puede olvidarse que ese control puede en contrar límites determinados en cuestiones que se resuelven con un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser establecido por un órgano especializado de la Administración y que, en sí, escapa, por su propia naturaleza, al control jurídico que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, que, naturalmente, deben ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, en el ámbito de las cuestiones de legalidad. Es también jurisprudencia reiterada la que ha señalado que la interpretación de los baremos de méritos entra dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica de los Tribunales calificadores, en cuanto que son efectuadas por especialistas en la materia. A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 215/1991 , ha señalado que la disconformidad con el criterio de las Comisiones evaluadoras sólo puede producirse cuando resulta manifiesta la arbitrariedad en la actuación de la Comisión y, por tanto, evidente el desconocimiento del principio de igualdad de mérito y capacidad para el acceso a las funciones públicas consagradas en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución '.

Tercero.- En el supuesto concreto aquí examinado la propia argumentación contenida en la demanda permite concluir que no se trata sino de discernir cuestiones sobre la valoración de méritos sobre las que ha de prevalecer el criterio de la Comisión, por su mayor conocimiento y las condiciones de objetividad predicables de sus componentes y que, por tanto, ha de mantenerse frente a la valoración pretendida por la recurrente que, en definitiva, postula una evaluación alternativa a la del órgano indicado que excede de las posibilidades de control que a los órganos judiciales asigna en esta materia la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta.

Lo cierto es que, como se pone de manifiesto en la resolución administrativa expresa desestimatoria del recurso de reposición contra cuya desestimación por silencio fue entablado el recurso registrado con el núm. 254/2012 y afirma, asimismo, el Letrado de la Junta de Andalucía en su escrito de contestación, nos en contramos ante veinte publicaciones realizadas todas por los mismos veinte coautores y en el mismo período temporal (enero de 2009), con una media cada publicación de noventa páginas (lo que supondría que cada coautor ha escrito una media de cuatro páginas y media por publicación, que equivaldría, sumando todas las participación, a una sola publicación por cada uno de los coautores), a lo que se añade que las publicaciones lo fueron en folios tamaño A5 con amplia letra e interlineado, generosos márgenes y numerosos dibujos simples, lo que abunda en la insuficiencia de las publicaciones como para ser valoradas en la fase de concurso, todo lo cual, como se expone en el informe de la Comisión de Baremación num. 4 obrante en el expediente administrativo (folio 90) fue determinante de la desestimación de la reclamación formulada por Dª Ariadna frente a la baremación provisional, por aplicación de lo prevenido en el apartado 3.2.1 de la Instrucción 6/2011, de 14 de junio, de la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos.

Debemos puntualizar que, como afirma la Sentencia de la Sala con sede en Sevilla de este Tribunal de fecha 12 de diciembre de 2013 (recurso 824/2011 ) ' CUARTO .- Por lo que respecta al deber de motivar, resulta siempre deseable una mayor explicación y claridad por parte de las comisiones y de la administración sobre la resuelto para cada aspirante. Ahora bien, nada impide que en los procedimientos selectivos caracterizados por el gran numero de interesados, así como en los que se trata de valorar méritos, la actuación administrativa, en cuanto al deber de motivar, se haga por remisión a informes elaborados por los órganos técnicos, en este caso las comisiones de baremación o tribunales de la oposición, o por remisiones numéricas a acuerdos o instrucciones que explicitan ya la decisión en cada caso adoptada.

Así el artículo 54.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común señala: La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte'.

Cuarto.- En cuanto al alcance y efectos de la Instrucción 6/2011, de 14 de junio, de la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos a que se ha hecho mención en el fundamento de derecho que antecede, la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla de este Tribunal ha declarado en numerosas Sentencias dictadas con ocasión de recursos entablados contra esta misma convocatoria que una cosa es el criterio jurisprudencial reiterado según el cual las bases de la convocatoria constituyen la ley de la misma, obligando tanto a la Administración convocante y Comisión de valoración designada, como a quienes luego de publicadas aquéllas toman parte en el procedimiento de selección y se aquietan a las mismas y otra muy distinta que en interpretación de las bases no se deba acudir a unas instrucciones dictadas ad hocprecisamente en aras de una homogeneización hermenéutica y para salvaguardar de este modo el principio de igualdad en el mismo proceso selectivo para todos los partícipes.

La referida Instrucción tiene por finalidad unificar criterios entre las distintas Comisiones de Baremación, homogeneizando mediante criterios internos las soluciones a adoptar sobre las dudas que pudiera suscitar la aplicación de lo establecido en las bases y evitando en lo posible decisiones dispares y, comoquiera que la Instrucción en cuestión es aplicable a todos los participantes por igual, es legítima y no afecta al principio de igualdad [ Sentencias de 6 de junio de 2013 (recurso 273/2012 ), 12 de diciembre de 2013 (recurso 824/2011 ), 27 de diciembre de 2013 (recurso 827/2011 ), 13 de enero de 2014 (recurso 854/2011 ), 13 de febrero de 2014 (recurso 850/2011 ), 10 de abril de 2014 (recurso 140/2012 ), 22 de mayo de 2014 (recurso 1068/2011 ) y 30 de octubre de 2014 (recurso 836/2011 ), entre otras].

Como puntualizan las sentencias de 12 y 27 de diciembre de 2013 citadas ' Evidentemente no sería precisan las instrucciones caso de que existiera una sola comisión por cada una de las especialidades a la que se puede optar en el procedimiento selectivo. Y la necesidad de contar con varias comisiones sobre la misma materia, justifica que se impartan instrucciones, que no innovan, pero que si precisan de que forma deberán valorar los meritos'.

Ciertamente la STS de 19 de mayo de 2014 (recurso 53/2013 ), referida a idéntica convocatoria e Instrucciones, recuerda que son las bases y no las instrucciones posteriores a la convocatoria las que han de gobernar el proceso selectivo, reputando improcedente que, más que en la interpretación de las bases, las instrucciones redunden en el establecimiento de un requisito nuevo no impuesto con anterioridad y conceptuando, de hecho, como tal el de que se erija en límite a la valoración de un curso de formación la circunstancia de que su seguimiento requiera una dedicación superior a las ocho horas diarias siendo que, por su naturaleza y detalle no se trata de una orientación ni de una aclaración sino de un añadido nuevo de carácter restrictivo, al no imponer las bases límites o restricciones en la valoración de los cursos de formación por haberse realizado en fechas simultáneas ni por razón de las horas diarias que supondría su seguimiento, por más que pudiera ser evidente la imposibilidad de realizar y superar on linedos o más cursos.

No es tal, sin embargo, la situación concurrente en el supuesto concreto objeto de análisis, pues claramente nos en contramos no ya ante una limitación o restricción no prevista en las bases sino ante un juicio estrictamente técnico sobre la calidad de las publicaciones invocadas como mérito por una de las participantes en el proceso selectivo.

Como afirmaba este mismo Tribunal (Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla), en Sentencia de 16 de mayo de 2013 (recurso 821/2011 ) ' ... no puede obviarse que el apartado 3.2 del baremo señala que 'las comisiones de baremación tienen, por su carácter técnico, potestad para decidir si una publicación reúne los requisitos mínimos para tener carácter científico o didáctico, así como los de publicación y distribución' (...)' ni tampoco puede pasarse por alto que la Instrucción 6/2011, de 14 de junio ' ... en rigor no introduce unos nuevos requisitos que agregar a los contenidos en la Orden de convocatoria ya que resulta incuestionable que el carácter didáctico o el carácter científico de la publicación se exigen en las bases y, ciertamente, son propiamente simples datos reveladores de tal consideración esas orientaciones sobre el carácter inédito, novedoso u original que han de tener, o que no sean relaciones de actividades o meras experiencias de clase, o la necesaria discontinuidad temporal en las publicaciones como exigencia impuesta por la elaboración que precisa cada uno de ellas para alcanzar tal carácter', siendo el juicio de la comisión de baremación, al negar el carácter didáctico o científico de las publicaciones presentadas, una decisión que entra en el ámbito de la discrecionalidad técnica de dicho órgano.

Quinto.- Finalmente y en cuanto al criterio que haya podido adoptarse en anteriores convocatorias también se ha pronunciado la Sala con sede en Sevilla de este Tribunal en el sentido de entender que las comisiones no están sujetas por la valoración realizada por otra comisión o comisiones en convocatoria anterior, que no constituye un precedente vinculante, pues cada convocatoria es autónoma y se rige por criterios de las distintas comisiones, además de ser lícito el cambio de criterio siempre que aparezca suficientemente justificado, como aquí acontece [ Sentencias de 29 de mayo de 2013 (recurso 113/2012 ), 13 de junio de 2013 (recurso 183/2012 ), 23 de enero de 2014 (recurso 210/2012 ), 7 de marzo de 2014 (recurso 9/2012 ), 10 de abril de 2014 (recurso 140/2012 ) y de 30 de octubre de 2014 (recurso 836/2011 ), por citar algunas].

Sexto- Las consideraciones que anteceden comportan, en definitiva, la necesaria desestimación del recurso, debiendo imponerse a la parte recurrente las costas procesales, como se previene como regla general en el artículo 139 de la Ley jurisdiccional .

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. José Carlos González Fernández, en representación de Dª Ariadna , contra la desestimación por silencio por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía del recurso de reposición formulado contra la Orden de 18 de julio de 2011 y ulterior resolución desestimatoria expresa de 12 de julio de 2012, imponiendo a la recurrente las costas procesales causadas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación en los términos prevenidos en la Ley jurisdiccional, que se preparará ante esta misma Sala, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos, en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-