Sentencia Administrativo Nº 297/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1281/2011 de 23 de Febrero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ROLLO DE APELACIÓN NÚMERO 1281/2011

SENTENCIA NÚM. 297 DE 2015

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

DON RAFAEL TOLEDANO CANTERO

MAGISTRADOS

DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ

DON LUIS ÁNGEL GOLLONET TERUEL

_________________________________________

En la ciudad de Granada, a veintitrés de febrero de dos mil quince.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la siguiente sentencia en el rollo de apelación número 1281/2011, dimanante del procedimiento abreviado número 469/2010, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de los de Jaén, de cuantía 148.281,90 €, siendo parte apelante la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN, representada y dirigida por el Sr. Abogado del Estado; y parte apelada, el AYUNTAMIENTO DE JÓDAR(Jaén), representado y dirigido por el Letrado Don Eufrasio Martínez García.

Ha sido ponente el Iltmo. Sr. Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-En el mencionado procedimiento, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo citado, se dictó sentencia en fecha 30 de junio de 2011 , interponiéndose frente a dicha resolución recurso de apelación dentro de plazo.

SEGUNDO.-Tras ser admitido por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes personadas para que en el plazo de quince días formularan su oposición al mismo, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación de dicho recurso.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente, y, al no haberse practicado prueba, ni celebrado vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día referido en las actuaciones, en que efectivamente tuvo lugar.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia de fecha 30 de junio de 2011, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de los de Jaén , por la que se estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el ente local recurrente, hoy apelado, contra la Resolución del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de fecha 5 de marzo de 2009, por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra la Resolución de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Jaén, de fecha 16 de septiembre de 2008, que acordó declarar la obligación del Ayuntamiento de Jódar (Jaén) de reintegrar la cantidad de 148.281,90 € de la subvención concedida, en concepto de principal, más 42.93452 €, en concepto de liquidación de intereses de demora.

SEGUNDO.-La Sra. Abogada del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, se alza contra la sentencia apelada articulando dos motivos que se corresponden con sus alegaciones segunda y tercera.

El primer motivo del recurso de apelación descansa en la distinta interpretación que ofrece la Administración apelante respecto de la legislación aplicable en relación con el plazo de prescripción. Frente al criterio del demandante, aceptado por la sentencia censurada, de que el plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención es el de cuatro años previsto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con la Disposición Transitoria Segunda del mismo texto legal , vigente en el momento de iniciación del expediente de reintegro, la Administración apelante arguye que debe aplicarse el plazo de cinco años establecido en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba la Ley General Presupuestaria, vigente en el momento de la concesión de la subvención y nacimiento del derecho de reintegro.

Pues bien, la Sala acepta el planteamiento de la parte apelante, ya que lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 38/2003 , que dispuso que 'sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, los procedimientos de control financiero, reintegro y revisión de actos previstos en esta Ley resultarán de aplicación desde su entrada en vigor', se refiere al procedimiento en estricto sentido, pero no establece previsión alguna en cuanto a la prescripción de la acción de reintegro, lo que es de todo punto lógico, ya que el instituto de la prescripción tiene naturaleza sustantiva, en contraposición al procedimiento para acordar el reintegro, que es meramente instrumental. Por tanto, el dies a quo del plazo prescriptivo no puede situarse en el momento de inicio del expediente de reintegro, sino, como acertadamente expone la Sra. Abogada del Estado, en el momento del nacimiento del derecho de reintegro, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1998, es el mes siguiente a la finalización de la obra, según dispone el indicado precepto de la mencionada Orden, a tenor del cual 'la entidad beneficiaria, en el plazo de un mes, computado desde la finalización de la obra o servicio, presentará en las Diputaciones Provinciales del INEM certificación acreditativa de la terminación de la obra o servicio, reintegrando, en su caso, los fondos no utilizados'. Así, como se desprende del expediente administrativo, y más señaladamente de la certificación final emitida por la entidad local receptora, la obra finalizó el 30 de junio de 2003 (vid. documento 11, que comprende 3 páginas, aunque por error se consigna la fecha inexistente de 31/06/2003, dado que el mes de junio sólo tiene 30 días), por lo que el plazo de presentación expiró el día 30 de julio de 2003, momento éste en el que nace el derecho de reintegro, determinando también el dies a quo del plazo prescriptivo. Consecuentemente, y como sea que en la citada data, 30 de julio de 2003, no había entrado en vigor la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (tuvo lugar el 18 de febrero de 2004), devenía aplicable el plazo de prescripción en el Real Decreto Legislativo 1091/11988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba la Ley General Presupuestaria, que estableció un plazo de prescripción de cinco años, que comprendería el período de tiempo del 30 de julio de 2003 al 30 de julio de 2008, por lo que, a la fecha de notificación del inicio del expediente de reintegro, 8 de abril de 2008 (vid. Documento 16, integrado por 2 páginas), la acción de reintegro de la subvención permanecía incólume y en disposición de ser ejercitada por la Administración.

Procede, en consecuencia, la estimación del motivo examinado.

TERCERO.- El segundo motivo del recurso de apelación, alegado subsidiariamente por la Sra. Abogada del Estado para el caso de estimación del primero, se refiere a la cuantificación de la cantidad reintegrable por el Ayuntamiento de Jódar (Jaén).

Desarrolla el indicado motivo diciendo que, según consta en la propia resolución, las diferencias entre la cantidad justificada y la efectivamente aplicada por el Ayuntamiento de Jódar (Jaén) deben su origen a dos circunstancias: a la inclusión del plus de transporte y la indemnización por cese de los trabajadores como gasto subvencionable, por un lado, y a la falta de ejecución de las obra de interés general que sirvieron de base para la concesión de la subvención, por otro.

En cuanto al primer concepto, la representación de la Administración apelante afirma que el plus de transporte e indemnización por cese no pueden considerarse como satisfechos con cargo a la subvención concedida, por no tener la consideración de subvencionables por el INEM, ya que, conforme al artículo 3 de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1998, relativo al destino de las subvenciones públicas y cuantía de la mismas, 'las subvenciones a otorgar se destinarán a la financiación de los costes salariales de los trabajadores que, reuniendo los requisitos fijados en esta norma, sean contratados para la ejecución de obras y servicios de interés general y social. La cuantía de la subvención a percibir por las entidades solicitantes, será la necesaria para sufragar los costes salariales totales, incluida la cotización empresarial a la Seguridad Social por todos los conceptos en la misma cantidad que la fijada para el salario según convenio colectivo vigente, por cada trabajador desempleado contratado'.

Interesa destacar, continúa la parte apelante, que los conceptos de plus de transporte e indemnización por cese abonadas por dicha Corporación no tienen la consideración legal de salario, de acuerdo con lo previsto en los artículos 26 y siguiente del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, tratándose de conceptos no integrables en la base de cotización, conforme al artículo 109 de la Ley General de la Seguridad Social . En consecuencia, definidos los gastos subvencionables en el antecitado artículo 3 de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1998 como aquellos que tengan carácter salarial, y no participando de tal naturaleza las cantidades abonadas por el Ayuntamiento de Jódar (Jaén) en concepto de plus de transporte e indemnización por cese, no deben considerarse gastos cubiertos por la subvención, debiendo ser partidas reintegrables al Instituto Nacional de Empleo.

Y, en relación al incumplimiento en el grado de ejecución de dos de las obras subvencionadas (dos naves industriales en el polígono industrial de Jódar, parcela 55, y dos naves ganaderas en el polígono ganadero, parcelas 11 y 12), habiéndose emitido dictamen por el Arquitecto en base a los certificados finales de obra aportados por el Ayuntamiento en los que únicamente consta acreditada la terminación del saneamiento y cimentación proyectados, procede el reintegro de la subvención concedida para costear la mano de obra no aplicada en las obras no ejecutadas en su totalidad y que asciende a 103.808,67 €.

El ente local apelado se opone al expresado motivo haciendo remisión a lo que ya expuso en su demanda, que, además, transcribe literalmente. Mantiene que, según la normativa que regula la concesión de la subvención (Orden de 4 de marzo de 1994 y Resolución de 31 de mayo de 1994, derogadas por Orden de 26 de octubre de 1998 y Real Decreto 939/1997, de 20 de junio), el objeto de la subvención es la financiación de los costes salariales totales de contratación de los trabajadores. En concreto, el artículo 6 del Real Decreto 939/1997 , al que se remite la Resolución de 30 de marzo de 1999, establece que la naturaleza de las ayudas concedidas no es otra que 'subvencionar la contratación por las Corporaciones de trabajadores desempleados, preferentemente eventuales agrarios, para la realización de obras de interés general y social, cuya finalidad sea garantizar un complemente de renta a través de la distribución de empleo disponible', siendo el plus de transporte e indemnización por cese conceptos a considerar para la confección de los correspondientes recibos de salarios, en virtud del convenio colectivo de la Construcción y Obras Públicas de la Provincia de Jaén, de aplicación por la actividad que desempeña en este tipo de contratos. El sometimiento a dicho convenio, que es el que acarrea el pago de una serie de conceptos, como el plus de transporte y la indemnización por cese, viene impuesto por el INEM, al determinar el carácter de las obras subvencionadas. Añade que el artículo 1 de la Orden de 16 de octubre de 1998, por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito de colaboración con las Corporaciones Locales para la contratación de trabajadores desempleados para obras y servicios de interés general y social dispone que será objeto de la subvención regulada en la presente norma subvencionar los costes laborales para la contratación de trabajadores desempleados para la ejecución de obras o servicios de interés general y social. Con las certificaciones de obra realizada, así como con la justificación de los gastos que se acompañan al expediente administrativo, incluidos el plus de transporte e indemnización por cese de trabajadores, se encuentran plenamente justificados por la Corporación Local los requisitos para la obtención de la subvención y no ser reintegrable, estando dentro de los costes de contratación de los trabajadores y, por tanto, deben ser incluidos en la subvención a conceder por el INEM, de conformidad con la naturaleza de la misma.

Pues bien, con vista del expediente administrativo, ha de estimarse también el examinado motivo, en tanto que, conforme a las disposiciones de que se ha hecho mérito, invocadas en la resolución impugnada y por la representación de la Administración, el plus de transporte y la indemnización por cese no pueden ser reputados legalmente como salarios, además de que se trata de conceptos no integrables en la base de cotización, por lo que es conforme a derecho el acuerdo de reintegro de la subvención, al no ser gastos subvencionables de acuerdo con lo establecido en la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1998.

Igual regularidad hay que predicar del reintegro de la subvención concedida para costear la mano de obra no aplicada en las obras no ejecutadas en su totalidad, según advera el plácito del Arquitecto con vista de los certificados finales de obra, que ponen de manifiesto que únicamente consta acreditada la terminación del saneamiento y cimentación proyectados.

En definitiva, procede la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del primigenio recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Jódar (Jaén)

CUARTO.-No se hace expresa declaración sobre las costas causadas en esta instancia, de conformidad con lo que dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de los de Jaén, de fecha 30 de junio de 2010 , de que más arriba se ha hecho expresión, la que revocamos y dejamos sin efecto por no ser ajustada a derecho, y, en consecuencia, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE JÓDAR(Jaén), contra la Resolución del MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN, de fecha 5 de marzo de 2009, por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra la Resolución de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL DE JAÉN, de fecha 16 de septiembre de 2008, ut supra citada, por ser dichos actos administrativos conformes a derecho.

No hacemos expresa declaración sobre las costas procesales causadas en esta instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.