Sentencia Administrativo Nº 298/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 530/2004 de 15 de Abril de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 530 de 2.004

Partes: D. Eloy contra el Ayuntamiento de Arenys de Mar

SENTENCIA Nº 298

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a quince de abril de dos mil ocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,

constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo

seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de D. Eloy , representado por el

procurador de los tribunales Sr. de Anzizu Furest y defendido por letrado Sr. Palau i Sabater, contra el Ayuntamiento de Arenys

de Mar, representado y defendido por el letrado Sr. Lozano Pérez, en relación con instrumentos de planeamiento, siendo la

cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 25 de marzo de 2.008.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación de la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por el actor contra el decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arenys de Mar de 19 de julio de 2.004, denegando la aprobación inicial del Plan Especial para la implantación de un camping entre el Rial del Sapí y el de Draper. Indirectamente se impugna el Plan General de Arenys de Mar, en cuanto a la clasificación de la finca de autos.

Se interesa en la demanda la anulación de tales acuerdos y el reconocimiento del derecho del actor al trámite del instrumento de planeamiento y a su aprobación inicial, la clasificación como suelo urbano de la finca de su propiedad, anulando la de suelo no urbanizable no protegido clave UN-I establecida en el plan general, y el reconocimiento a su favor de una indemnización no especificada por los daños y perjuicios ocasionados por el retraso e impedimento en la implantación del camping.

SEGUNDO. En línea con reiterada doctrina jurisprudencial viene esta Sala declarando, tanto para los casos de denegación de la aprobación inicial como, por identidad de razón, para los casos de suspensión de la aprobación inicial, con efectos equiparables o equivalentes (SS. 749, de 19-9-02, 468, de 5-6-03, 667, de 12-9-03, 715, de 1-10-03, 322, de 4-5-04, 917, de 24-11-05 y 844, de 5-10-07 ), que la decisión de la cuestión planteada en estos autos deriva de las consideraciones siguientes:

a) Los particulares tienen derecho a la tramitación de los planes que se deban a su iniciativa y, en consecuencia, la Administración no debe cercenar a límine y sin mayores argumentaciones esa tramitación, pues no existe discrecionalidad alguna que permita omitir los fundamentos de una denegación que, sin ellos, legitimaría en la práctica la arbitrariedad o la discriminación, al tiempo que haría o no posible la iniciación del expediente.

b) La aprobación inicial de un plan de ordenación supone un mero acto de trámite, por esencial que resulte en el procedimiento, en cuya virtud la Corporación o el órgano urbanístico de que se trate, a la vista del mismo y de los informes emitidos, decidirá inicialmente acerca de si debe someterse a la tramitación ulterior, constituyendo así una mera decisión preparatoria y provisional de la única decisión final. La aprobación inicial supone así una primera valoración de la realidad proyectada en el plan o proyecto de que se trata, que, como tal, puede resultar positiva, dando paso así a los siguientes trámites del procedimiento, pero que también puede resultar negativa, por considerarse jurídicamente inadecuada la iniciativa de planificación urbanística cuya tramitación se pretende, en cuyo caso se denegará la aprobación inicial. Pero dicha denegación sólo se justificará jurídicamente cuando las deficiencias o defectos observados no puedan subsanarse o suplirse durante la sustanciación del procedimiento, a través de las modificaciones, condicionamientos, modalidades y plazos que la ley permite introducir en la planificación inicial, pues, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento administrativo general, en el que la valoración a efectuar por la Administración se reserva necesariamente a la resolución definitiva que le pone fin, en el procedimiento urbanístico la valoración sustantiva a efectuar por la Administración se efectúa en tres momentos diferentes de su tramitación, aprobación inicial, provisional y definitiva, bien que esta última comprende las dos anteriores, de tal manera que en cada una de ellas los elementos a tener en cuenta son o pueden ser diferentes.

c) Deben distinguirse dos tipos de defectos: 1) Los que resulten terminantemente insubsanables y que deban provocar la denegación de la aprobación inicial por claras razones de economía procesal, ya que sería absurdo tramitar un largo procedimiento sabiendo de antemano que resultaría imposible la obtención de la aprobación definitiva; 2) Las deficiencias que puedan ser corregidas a lo largo del procedimiento, que no deben impedir la aprobación inicial, dado que ésta no es una resolución sino un acto de trámite que prepara la resolución final. En materia urbanística todo el itinerario que conduce a aquélla ha sido dibujado, en lo que ahora importa, como un conjunto de oportunidades para la modificación (y por tanto subsanación de deficiencias) del instrumento proyectado.

d) El derecho a la tramitación de los planes quiebra en los casos en que el plan proyectado viole de forma clara, palmaria y manifiesta el ordenamiento urbanístico vigente (así los planes de superior jerarquía o las normas legales de aplicación directa), caso en el que razones de economía y lógica imponen el inicial rechazo del proyecto, al ser inviable o inútil la prosecución del trámite. Por contra, cuando los impedimentos para denegar la aprobación inicial son discutibles, y por tanto no amparables en principio alguno de economía procesal, debe prevalecer el derecho al trámite y proseguirse la tramitación del expediente en el cual se pueden introducir las modificaciones, condicionamientos o plazos que la ley permite.

e) En el acto de aprobación inicial es suficiente con ponderar esa potencialidad o susceptibilidad de subsanación de deficiencias o de introducción de modificaciones, condicionamientos o plazos, desde luego sin devaluar la trascendencia de la tramitación ulterior para terceros y para el ejercicio de las competencias de planificación urbanística en sede de aprobación provisional y definitiva, pues no cabe olvidar que es en la fase de otorgamiento o denegación de esas aprobaciones donde procede pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones suscitadas, debiendo ser examinado y decidido todo lo que corresponda, a salvo el control jurisdiccional que pudiera instarse sobre esas materias de fondo.

TERCERO. Por tanto, si el Ayuntamiento puede denegar la aprobación inicial, tal decisión no es absolutamente discrecional, pudiendo tan solo denegar la aprobación inicial y tramitación ulterior del plan cuando el instrumento urbanístico presentado adolezca de defectos no subsanables durante la tramitación del procedimiento, a través de las modificaciones, condicionamientos, observaciones, correcciones, modalidades y plazos que la ley permite introducir, de tal manera que, al rechazarse ad límine esa aprobación inicial sobre la base de cuestiones subsanables o en su caso intrascendentes a los efectos, se veda el derecho que asiste a los particulares de que el plan sea tramitado en sus distintas fases, y, además, de que pueda pronunciarse sobre su contenido el órgano urbanístico al que corresponda su aprobación definitiva.

Pues bien, el decreto aquí impugnado deniega la aprobación inicial de un plan especial de iniciativa particular promovido para la implantación de un camping en suelo no urbanizable carente de especial protección, en atención al contenido de los informes desfavorables de los servicios técnicos municipales, a cuyo tenor los usos del entorno crean incompatibilidad con la instalación del camping (en concreto la proximidad de un cuartel de los Mossos d'Esquadra por razones de seguridad y la existencia de naves industriales por los horarios y por su propio uso); las infraestructuras que rodean la finca (autopista y calle Jaume Partagás, que conecta el casco urbano con los polígonos industriales Valldegata Draper y Ponent) generan importantes molestias acústicas que se han de tener en cuenta para implantar una instalación de esas características, y la importante pendiente de la finca comporta la modificación de toda la topografía y de una parte importante de su arbolado, para conseguir la vialidad y las planas de acampada necesarias.

Argumentación que, sin alcanzar la categoría de desviación de poder, no permite justificar, por lo ya dicho, la denegación de la aprobación inicial del instrumento de planeamiento de que se trata, resultando absolutamente inconsistente al efecto, si se observa que el artículo 47.6.e) de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , aplicable temporalmente al caso, permite en suelo no urbanizable las

construcciones destinadas a las actividades de turismo rural o de camping autorizadas en el plan de ordenación urbanística municipal, lo que exige en todo caso la previa tramitación de un plan especial urbanístico, en los términos del 67.1

.c), con el contenido señalado en el segundo párrafo del 88 del

Decret 287/2003, de 4 de noviembre, aprobando su Reglamento parcial.

Estando el uso de camping también autorizado en los terrenos de autos por el artículo 239 de la normativa urbanística del plan general, previa la tramitación de un plan especial. Sin que al actor se le haya efectuado objeción alguna en la resolución impugnada sobre la finca mínima exigible o sobre el incumplimiento de cualesquiera otros requisitos en los indicados preceptos impuestos, citándose ahora ex novo en la contestación a la demanda los artículos 247, 248, 253, 254 y 256 del plan general, no aludidos en la resolución impugnada y que hacen exclusiva referencia general a la protección de los sistemas generales, del medio natural y del patrimonio arquitectónico y urbano mediante diversas medidas generales de protección y afectación, que es evidente que no han afectado al uso de camping en los terrenos de autos que, como se dice, viene expresamente admitido por la normativa.

CUARTO. Absurda y contradictoria resulta, por el contrario, además de sin relación alguna con su pretensión de fondo, consistente en la instalación de un camping en suelo no urbanizable, la afirmación de la actora de tratarse de suelo urbano, en cuyos términos impugna indirectamente la clasificación de no urbanizable del sector de autos contenida en el plan general, considerando que se trata de suelo urbano por la expansión del núcleo de Arenys de Mar a los largo de los últimos años, lo que afirma como evidente (sin haber propuesto pericial contradictoria en tal sentido ni siquiera haber interrogado sobre el particular al autor del informe privado que acompañó con la demanda) por la sola relativa proximidad (3.240 metros) de cierta autopista y de edificaciones residenciales y polígonos industriales, y porque la calle Jaume Partagás, que constituye el frente de la finca, dispone de todos los servicios.

Consideraciones sobre las que, sin necesidad de citar, por lo conocida, la constante jurisprudencia en orden al carácter reglado de la clasificación de un suelo como urbano y al deber de quien tal condición propugna de acreditar al efecto la realidad material de los hechos en orden a la existencia de todos los servicios urbanísticos con el carácter de suficiencia y conectados a la red o malla urbana, baste ahora recordar que, como también se ha declarado, ni la colindancia con un vial urbanizado o carretera o con zonas edificadas y urbanizadas determina la condición de urbano del suelo, faltando los requisitos antes citados, sin que sea tampoco suficiente al efecto con que ocasionalmente los terrenos tengan incluso los servicios urbanísticos a pie de parcela, porque pasen por allí casualmente, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate, no siendo suficiente que el terreno tenga los servicios urbanísticos cuando el mismo no se encuentra en la malla urbana, precisando que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá, sin que quepa clasificar como urbano un terreno por el mero hecho de lindar con urbanizaciones consolidadas, pero que está separado de ellas por la voluntad del municipio de mantener el suelo urbano en el límite de las urbanizaciones existentes. Dicho en otros términos, el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (STS. 12-11-99 ), porque en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no urbanizable cuando el planificador, usando su potestad, ha previsto el crecimiento urbano en otro lugar y no quiere interponer entre los dos un suelo urbanizable (STS. 3-4-96 ).

QUINTO. En cuanto a la pretensión indemnizatoria de la actora, atendido el artículo 106.2 de la Constitución y las restantes disposiciones particulares de desarrollo, precisa, entre otros requisitos, de la producción de un daño real y efectivo, económicamente evaluable e individualizado, en relación con una persona o grupo de personas (cuestiones todas ellas no concretadas en el caso, en el que los gastos ocasionados por el proyecto cabrá amortizarlos mediante la continuación del trámite), y que tal daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña alteradora del nexo causal (relación causal que en el caso no cabe tampoco apreciar, salvo que se presupusiera la futura aprobación definitiva del instrumento urbanístico presentado).

SEXTO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones de las partes y de los motivos fundamentadores del recurso y la oposición,

Fallo

1) ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Eloy contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arenys de Mar de 19 de julio de 2.004, denegando la aprobación inicial del Plan Especial para la implantación de un camping entre el Rial del Sapí y el de Draper, resoluciones que ANULAMOS y dejamos sin efecto jurídico, condenado al Ayuntamiento de Arenys de Mar a acordar la aprobación inicial del citado instrumento y a continuar su tramitación hasta dictar en él la resolución final que resulte procedente en derecho.

2) DESESTIMAMOS el recurso interpuesto en todo lo demás, también en cuanto a la impugnación indirecta del planeamiento general en relación con la clasificación de los terrenos de autos.

3) NO EFECTUAMOS expresa imposición de costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.