Encabezamiento
Materia:Corporaciones locales. Órganos colegiados. Convocatoria urgente de pleno municipal.
Cuantía: Indeterminada.
SENTENCIA
Número: 30/2021
Pontevedra, 12 de febrero de 2021
Visto por D. Francisco de Cominges Cáceres, Magistrado del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 1 de Pontevedra, el PROCEDIMIENTO ORDINARIO 151/2020, promovido por D. Anselmo, representado y defendido por el Letrado D. Carlos Guillermo Mera Pinero; contra el CONCELLO DE A CAÑIZA, representado y asistido por la Letrada Dª María Argiz Vallejo.
Antecedentes
1º.-En fecha 10 de julio de 2020 D. Anselmo interpuso recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Concello de A Cañiza en la sesión extraordinaria y urgente celebrada el 27 de febrero de 2020 sobre la cuenta general del ejercicio 2018.
En el 'solicito' final de su escrito de Demanda pidió se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de pleno derecho de los acuerdos impugnados, o subsidiariamente se anulen y " en su virtud se retrotraiga el procedimiento al momento en el que se cometió la infracción". Todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.
2º.-El Ayuntamiento de A Cañiza formuló su correspondiente escrito de Contestación, en el que solicitó la íntegra desestimación del recurso, con condena en costas al actor.
No se recibió el proceso a prueba, al no haberlo solicitado ninguna de las partes. Se realizó trámite de conclusiones escritas, con el resultado que obra en autos.
Mediante Providencia de 12 de febrero de 2021 se declaró el pleito concluso y visto para sentencia.
3º.-La cuantía del litigio se estableció en indeterminada (Decreto de 28/10/2020).
Fundamentos
I.- Objeto del proceso y argumentos de las partes.
Constituyen el objetode este pleito los acuerdos adoptados por el Pleno del Concello de A Cañiza en la sesión extraordinaria y urgente celebrada el 27 de febrero de 2020 para la aprobación de la cuenta general del ejercicio 2018.
Expone el actor en su Demanda, en síntesis, que es concejal del Concello de A Cañiza (Portavoz del grupo municipal Popular). Señala que el 19/11/2019 se recibió en el registro municipal un requerimiento del Consello de Contas de remisión de la Cuenta General Anual del ejercicio 2018. Al día siguiente el Interventor municipal firmó la referida cuenta. Dos meses más tarde, el 20/01/2020, fue dictaminada favorablemente por la Comisión Especial de Cuentas, abriéndose a continuación un trámite de información pública. El 25/02/2020, en dicho trámite, presentó alegaciones poniendo de manifiesto que se le estaba impidiendo la consulta de los datos y documentos en los que se sustenta la citada Cuenta General. El 27/02/2020 el Alcalde convocó sorpresivamente un Pleno extraordinario y urgente para aprobar ese mismo día la Cuenta General. Tal precipitación le impidió a los concejales de su grupo político analizar con un mínimo detenimiento los documentos que se llevarían a esa reunión, varios ni siquiera recibieron la convocatoria antes de su celebración y alguno no se pudo organizar para acudir al Pleno. Insiste en que no concurrían razones suficientes para la 'urgencia' de la convocatoria y que en la práctica, con ese mecanismo, en un asunto tan relevante, se ha cercenado el derecho fundamental de participación política de los concejales de la oposición ( art. 23 CE).
El Concello de A Cañiza alega en su Contestación, en resumen, que el actor fue el Alcalde de dicho municipio hasta las elecciones de mayo de 2019. Abandonó el gobierno municipal sin tramitar la Cuenta General de 2018. Ello provocó el consiguiente retraso del nuevo equipo de gobierno en su cumplimentación, siendo requerido por el Consello de Contas para su pronta remisión. Tras el informe del interventor, fue informada favorablemente por la Comisión Especial de Cuentas del Concello, con el voto unánime de sus miembros, incluidos 3 concejales del PP, tras un período previo de consulta y examen. Luego se expuso al público (BOP de 24/01/2020). Sólo se interpuso un único escrito de alegaciones, presentado por el actor el último día del plazo de información pública (26/02/2020), sobre cuestiones formales y no de fondo. Al día siguiente el Interventor municipal informó desfavorablemente las referidas alegaciones, ofreciéndole al recurrente la solución a sus reparos. Ese mismo día el Alcalde emitió propuesta de desestimación de las alegaciones y de aprobación de la Cuenta General. Como en la anterior comisión de cuentas todos los grupos políticos le habían dado el visto bueno, y posteriormente sólo se había formulado esa única alegación formal, el Alcalde decidió convocar a la comisión informativa de economía y hacienda y especial de cuentas en reunión extraordinaria y urgente ese mismo día. La comisión informó favorablemente la propuesta por mayoría, esta vez con el voto en contra de los concejales del Partido Popular. Al día siguiente (27/02/2020) el Alcalde, justificando la premura del asunto, convocó la sesión extraordinaria y urgente del Pleno. En la sesión plenaria, "de los 13 concejales con que cuenta el Concello concurren 9 de ellos al Pleno, sometiéndose los dos puntos del orden del día a votación, quedando aprobados ambos por 7 votos a favor y 2 en contra, votando en contra nuevamente 2 concejalas de la oposición Isabel y Josefa) que en la Comisión de 20.01.2020 habían votado favorablemente la aprobación de la Cuenta General, y sin indicar el motivo de su voto desfavorable, máxime cuando ellas, que fueron concejalas del gobierno en el ejercicio 2018 de todos los asistentes al Pleno son las mejores conocedoras de los pormenores de esa cuenta". Incide en que era muy urgente remitir la Cuenta General al Consello de Contas, para evitar la posible imposición de sanciones o multas coercitivas al Concello y por la posible pérdida de subvenciones. Le achaca asímismo mala fe y obstruccionismo al actor. Pese a su formación en la materia económica incurrió en dejación de funciones cuando era Alcalde, provocando la demora en la elaboración de la cuenta general de su propio mandato (2018), habiendo presentado luego la única alegación, el último día del plazo, para prolongar la demora, incurriendo además en contradicción con sus propios concejales (que la habían dictaminado favorablemente en la comisión de cuentas). Por último afirma que no se ha afectado al derecho a la participación política, dada la natureza de los acuerdos adoptados en ese Pleno (mera remisión de un documento contable a la fiscalización del Pleno). Y aunque hubiesen votado en contra, el Pleno habría aprobado igualmente el documento.
II.- Normativa aplicable. Interpretación jurisprudencial.
Dispone el artículo 46.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) que el Pleno de las Corporaciones Locales celebra 'sesiones ordinarias' de manera periódica y programada. También 'sesiones extraordinarias' cuando así lo decida el Presidente o lo solicite un número determinado de miembros de la Corporación.
Concretamente el artículo 46.2.b) LBRL preceptúa que: " Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos días hábiles de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente, cuya convocatoria con este carácter deberá ser ratificada por el Pleno. La documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día, que deba servir de base al debate y, en su caso, votación, deberá figurar a disposición de los Concejales o Diputados, desde el mismo día de la convocatoria, en la Secretaría de la Corporación".
Asímismo, el artículo 79 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF) añade que: " Son sesiones extraordinarias urgentes las convocadas por el Alcalde o Presidente cuando la urgencia del asunto o asuntos a tratar no permite convocar la sesión extraordinaria con la antelación mínima de dos días hábiles exigida por la Ley 7/1985, de 2 de abril. En este caso debe incluirse como primer punto del orden del día el pronunciamiento del Pleno sobre la urgencia. Si ésta no resulta apreciada por el Pleno, se levantará acto seguido la sesión".
La misma regulación se contiene en el artículo 210 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia.
La decisión del Alcalde-Presidente de convocar una sesión plenaria extraordinaria y urgente tiene un cierto componente discrecional. Pero como todas las potestades discrecionales se halla condicionada por una serie de elementos reglados (procedimiento) y por el cumplimiento de los principios generales del derecho administrativo. Entre dichos principios sobresalen los de 'interdicción de la arbitrariedad' ( artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución) y 'proporcionalidad' (adecuación entre medios y fines - artículo 34.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC); artículo 4.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público -LJRSP-). También los de 'eficacia', 'eficiencia' y 'servicio a los ciudadanos' ( artículo 3 LRJSP). Para poder discernir si la 'discrecionalidad' se ha ejercido o no de manera arbitraria, irracional o desproporcionada resulta fundamental la motivación del acto en cuestión ( artículo 35.1.i/ LPAC).
En este punto, con referencia expresa a la convocatoria de sesiones plenarias municipales extraordinarias y urgentes, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sª 3ª) ha establecido un criterio de interpretación estricta o restrictiva cuando se realiza con la disconformidad expresa de los concejales de la oposición. Puede así citarse la sentencia del Alto Tribunal de 12 de julio de 2007 (rec. 4102/2003). Se incide en ella en lo siguiente:
"(...) Lo primero que debe decirse es que el plazo de antelación establecido para la convocatoria del Pleno constituye una de las condiciones que resultan necesarias para el debido ejercicio del derecho de participación política del artículo 23 CE , por lo que su limitación sin la debida justificación comporta una infracción de dicho derecho fundamental.
Esto ya priva de validez al argumento de que los recurrentes tuvieron a su disposición en las dependencias municipales los expedientes correspondientes a los asuntos que debían ser tratados. No basta con eso, es necesario que dispongan para su examen del tiempo legalmente establecido cuando la convocatoria de urgencia no está debidamente justificada.
En el caso enjuiciado, ni los datos apreciados por la sentencia ni las alegaciones del recurso de casación permiten advertir una debida justificación para esa urgencia. No aparecen los plazos que podían dar soporte a esa perentoriedad que sólo genéricamente se invoca, como tampoco las concretas circunstancias y fechas que deberían regir su cómputo. La convocatoria de urgencia ha de cumplir el requisito formal de su ratificación por el Pleno municipal, pero tampoco solo esto es suficiente.Es necesario que las razones aducidas para dicha urgencia tengan por su propia naturaleza entidad suficiente para explicarla, esto es, que evidencien que no era posible o conveniente la observancia del plazo de antelación que rige como norma general.
Y la voluntad municipal exteriorizada en la ratificación de la convocatoria será un indicio para valorar en términos sustantivos esa entidad, pero no un argumento necesariamente concluyente.
QUINTO.- Sobre la importancia que tiene en el Estado democrático la información y el debate debe recordarse una vez más lo que esta Sala ha declarado en sus sentencias de 6 de julio de 2005 (Casación 5352/2001 ) y 31 de mayo de 2006 (Casación 6887/1996 ):
'El articulo 1 CE configura a España como un Estado democrático y proclama el pluralismo político como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico. Y los derechos de sufragio activo y pasivo que reconocen los apartados 1 y 2 del artículo 23 CE encarnan la participación política de los ciudadanos en que consiste esencialmente el sistema democrático.
Como ha destacado la jurisprudencia constitucional, ambos derechos son aspectos de una misma institución, pues los representantes políticos elegidos por los ciudadanos son los que dan efectividad al derecho de estos últimos a participar en los asuntos públicos.
Es también un lugar común en esa jurisprudencia afirmar que la garantía del acceso al cargo público del apartado 2 de ese artículo 23 CE se extiende a la permanencia en el mismo y al desempeño de las funciones que le son inherentes. Funciones que, recordadas aquí en lo esencial, consisten en la posibilidad de ejercer el control político a través de los actos de votación, pero también en recabar la información que resulta necesaria para un ejercicio responsable de ese control y en promover el debate que es consustancial al pluralismo.
Y corolario de todo lo anterior es que la indebida limitación o imposibilitación de ese desempeño se traduce en una vulneración de los derechos fundamentales reconocidos en el tan repetido artículo 23 CE ' (...)".
En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, entre otras en su sentencia de 14 de marzo de 2013 (rec. 4544/2012).
III.- Resolución del conflicto. Estimación del recurso.
III.1.-Constituye un hecho incontrovertido, asumido por todas las partes del proceso, que el Alcalde de A Cañiza, el día 27 de febrero de 2020 convocó la celebración del Pleno extraordinario de aprobación definitiva de la Cuenta General con menos de tres horas de antelación a la reunión plenaria. La notificación de la convocatoria a los concejales de la oposición fue remitida electrónicamente. Con tal premura cuatro concejales de la oposición no pudieron acudir al Pleno (entre ellos el aquí demandante, portavoz del grupo Popular y único alegante frente a la cuenta general durante el previo trámite de información pública).
Pues bien, de la valoración conjunta de la prueba practicada (documental: expediente administrativo) se concluye que no se motivó, ni justificó debidamente, la necesidad imperiosa de celebrar esa sesión plenaria con tal urgencia. No consta que se hubiese iniciado ya un procedimiento sancionador o de multas coercitivas contra el Ayuntamiento por la demora en el envío de la Cuenta General al Consello de Contas de Galicia. Tampoco consta que se fuese a perder alguna subvención por el incremento del retraso en tan sólo dos días, los necesarios para convocar el pleno extraordinario en condiciones.
Es cierto que había razones sobradas para convocar un pleno 'extraordinario', pues era necesario aprobar y enviar esa cuenta cuanto antes, al haberse superado en varios meses el plazo máximo establecido al efecto. Pero tal circunstancia era compatible con la convocatoria del Pleno con dos días de antelación a su celebración, como prevé la LBRL con carácter general, para garantizar mínimamente el derecho a la participación política de los concejales de la oposición. Obsérvese que la competencia para la aprobación de la Cuenta le corresponde al Pleno municipal, y no a los órganos de gobierno de la Corporación, precisamente porque lo que se pretende con esa atribución competencial es que se someta al debate político, en el órgano del Ayuntamiento de mayor participación política y democrática, que es el Pleno.
El legislador ha establecido como regla general la antelación mínima de dos días entre la convocatoria y la sesión plenaria, para garantizar tales derechos. La minoración del plazo con las convocatorias urgentes sólo se puede realizar de manera excepcional y muy restringida (salvo que conste el acuerdo unánime de todos los concejales).
En este caso se ha realizado con sólo tres horas de antelación. Ciertamente, no se comprende la verdadera razón por la que no se pudo aguardar dos días para celebrar el pleno tras la convocatoria, pues no consta la existencia de algún plazo en concreto (de subvención, sanción...) que finalizase ese 27 de febrero de 2021.
III.2.-Por las razones expuestas y pese al meritorio esfuerzo argumental de la Letrada del Concello se va a estimar el recurso.
La anulación de los actos impugnados sólo conlleva, en realidad, la retroacción de actuaciones del procedimiento administrativo. Este defecto -que es de naturaleza formal y no sustantiva- podrá subsanarse llevándose el asunto bien a un pleno ordinario, bien a uno extraordinario, convocado con al menos dos días de antelación.
IV.-De la estimación del recurso se deriva la necesaria condena en costas a la Administración demandada. Se limita su importe máximo por honorarios de letrado a la cantidad de 700 euros ( artículo 139 LJCA).
Fallo
1º.-ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Anselmo contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Concello de A Cañiza en la sesión extraordinaria y urgente celebrada el 27 de febrero de 2020 sobre la cuenta general del ejercicio 2018.
2º.-Anular los acuerdos impugnados.
3º.-Condenar al Concello de A Cañiza al pago de las costas del proceso, con el límite máximo por honorarios de letrado señalado en el último fundamento.
Notifíquesele esta sentencia a las partes del proceso, con la indicación de que contra ella cabe interponer, previa constitución del depósito legalmente exigible, recurso de apelaciónen un plazo de 15 días, ante este Juzgado, para su posterior remisión al Tribunal Superior de Justicia de Galicia, mediante escrito razonado en el que deberán contenerse las alegaciones en que se fundamente ( arts. 81.1 y 85.1 LJCA).
